地方政府债务研究

张 欢

（吉林财经大学，吉林 长春 130117）

一、研究背景

2008 年，受美国经济危机影响，希腊开始陷入债务危机， 希腊2009 年的政府财政赤字和公共债务分别占GDP 的12.7%和113%，远远高于欧盟3%和60%的上限。 到了2009 年12 月，全球三大评级公司就将希腊的主权评级下调， 欧元大幅下跌，进而引发了欧洲有史以来最严峻的债务危机并快速波及全球。自此，债务风险引发了全球的关注。为了更好地应对欧洲的债务危机， 国家迅速做出反应，相继推出扩大内需、促进经济平稳增长的十项措施并且不断完善， 因为这十项措施预计投资四万亿元，又被称为“四万亿计划”。

根据发改委发布的4 万亿元资金来源情况可知， 在这4 万亿投资中， 中央负担11800 亿元，占30%；地方负担28200 亿元，占70%。同年，地方债发行重新开始启动，主要由财政部代发代还，由2011年的四个试点增加到2013 年的6 个试点、2014 年的10 个试点，直到2015 年开启了全面自主发债的时代。 截至2021 年末， 全国地方政府债务余额为30.47 万亿元， 其中全国地方政府债券余额为30.3万亿元、非政府债券形式存量政府债务为0.16 万亿元。 处理好政府债务问题是国家治理体系和治理能力现代化不断提升的体现。 如何更好地防范化解地方债务风险不单单是一个简单的经济问题，更关系经济的稳定发展。

二、文献综述

（一）地方政府债务分类及形成

地方政府债券实行分类管理，其中一般债券纳入公共预算管理；专项债券纳入政府性基金预算管理。 部分学者以政府责任和义务为依据把地方政府债务分为显性债务和隐性债务；还有一部分学者以债务产生条件的确定性将地方政府债务分为直接债务和或有债务①。 研究发现，隐性债务更容易引发“灰犀牛”效应，给金融业带来危机②。 关于地方政府债务风险的成因，大部分学者认为是由于地方政府事权与财权的不匹配引致的地方财政压力而加大了地方融资需求③④。 林世权在对广西的地方债务研究时指出，地方债务风险增加的直接原因是建设基础设施等项目，超出了政府财力的承受范围，从而进行大规模的政府举债投资⑤。 由于这些项目成本高、周期长，对于一些经济不发达地区的政府来说难以实现，所以通过举债来进行基础设施等公共服务建设是一个比较好的选择。 潘理权等人认为，上级政府对下级政府的预算软约束也助长了地方债务风险。 下级政府往往会认为上级政府为本级政府的债务提供了某种非正式的担保，这种“兜底”预期也会加剧地方债务风险⑥。 赵亮亮等人认为，债务风险评价机制的欠缺是地方政府债务风险形成的一个主要原因⑦。

（二）预算等机制导致地方政府债务

学者们普遍认为地方政府债务产生的影响很多。Goodspeed 认为，由于预算软实力机制，地方政府总会忽视未来风险而过度举债⑧。 Thushyanthan Baskaran 从财政收入和支出两个角度进行分析，发现财政支出分权能降低政府债务规模， 而收入分权与政府债务规模无显著关系⑨。 周航等人认为，财政分权制度对地方政府有利有弊， 虽然在一定程度上加大了债务危机，但是也激发了地方市场活力，带动了地方经济的发展⑩。 张晖等人认为，应该辩证地看待财政分权制度，即使能带来债务风险，但是也可以通过优化结构等政策行为有效抑制这种风险⑪。

综上可以看出，地方债产生的原因主要可以分为两类，一方面是主动的原因，即地方官员对GDP绩效的追求，迫使地方官员为了更好地发展经济而大量举债。 另一方面是被动的原因，由预算等引起，导致地方财政赤字规模加大，进而增加了地方债的规模。

三、地方政府债务现状

地方政府债务资金显然对经济发展产生了促进作用，但地方政府债务资金具有“前期投入大、回本周期长”的特点，所以地方政府债务累计的风险不容小觑。 自2015 年以来， 开始实施新的 《预算法》， 同意由省级地方政府通过债券市场发行地方债，并且由地方自主承担偿还责任，这些地方政府债务分别用来置换和新增。 其中，新增的地方债分为一般债和专项债； 置换则是通过举新债还旧债，以债务延期的方式缓解地方政府压力。 目前，地方政府债务主要存在发行规模和偿还压力大的问题。

近几年来，地方政府专项债券发行规模大幅增加。 如表1，专项债券发行占比总体呈现上升趋势，截至2020 年地方专项债券余额的占比已经高达64.25%。 而地方政府性基金预算收入作为专项债的主要偿还方式，增速已经慢慢落后于专项债发行的增长速度。

表1 2015—2021 年地方债券发行情况

在专项债发行初始阶段，就与大量土地联系在了一起，国有土地使用权出让金成为偿还专项债的主要资金来源⑫。 但是，随着近几年房地产政策的实施，楼市持续降温，房价增速减缓，房地产开发企业土地购置面积也在逐年减少。 依赖土地出让的偿债模式已经追赶不上专项债的快速增加，所以这种偿还方式已经不再适用，不能有效约束和防范专项债风险。 同时，对于一般债来说，近几年新冠肺炎疫情的冲击，经济下行压力大，一些企业生产经营低迷，税收收入日益减少。 国家为了稳定市场主体和就业形式， 针对中小企业出台了一系列减税降费政策，这也大大降低了财政收入水平， 难以还本付息，只能通过举新债来偿还到期债务。 根据以往研究，可以通过计算债券发行匹配度来反映举债风险⑤，其中一般债券的发行匹配度（一般债券发行额/地方财政税收收入）和专项债券发行匹配度（专项券发行额/国有土地使用权出让金）如图1 所示。整体来看，举债规模偏大，2016 年的债券发行匹配度已经超过50%。 自2016 年国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》 以来，通过五条指导性原则提高了政府工作的积极性和工作效率，债务风险程度有了明显的下降。

图1 2015—2020 一般债券和专项债券的发行匹配度

综上可知， 地方政府债务规模正逐渐变大，还本付息压力递增。 而土地出让金的收入波动较大，再加上疫情对中国经济的冲击以及各种优惠政策的实施，进一步加强了地方政府对发行债券的依赖性，从而使得发生债务风险的概率越来越大。

四、实证研究

财政分权是中央政府赋予地方政府在债务安排、 税收管理和预算执行等方面一定的自主权，从而使地方政府能够自由选择合适的政策来更好地参与社会管理。 因为地方政府更加了解当地的实际情况，所以通过财政分权，地方政府可以利用地方信息优势为当地居民提供更有效的公共产品和服务。 但在实际情况中，因各种原因导致地方政府事权财权错配，导致地方债务风险。

（一）数据选取与变量相关性分析

本文主要从支出视角研究地方政府债务风险。根据已有研究，用债务率（地方政府债务余额/地方政府综合财力）来反映地方政府债务风险； 用地方与中央财政支出之比（地方本级人均财政支出/中央本级人均财政支出）来反映财政分权程度， 以上两个变量分别为被解释变量和解释变量。 由于中国的城市化水平（城镇常住人口/总人口）、 人均GDP 增长率、人口密度（总人口/总面积）、税收情况（税收收入/实际GDP） 等都可能会对地方债务风险产生影响， 所以引入这部分控制变量。在现实生活中，需要增加投资更多地医疗、卫生、教育等基础设施。 为了更好地履行提供公共服务的职能， 地方政府就需要更多的资金投入， 过多的支出使得政府更加倾向于以举债的方式来融资。 对于GDP的增长率来说，经济水平的发展会对地方的举债行为产生影响。 一方面，如果一个地区经济发展较快，那么对于举债融资的依赖性就会减少，从而减少借债。 另一方面，如果一个地区经济增长较快，偿债能力增强， 就能够通过较低的成本获取更多的融资，从而增加举债，所以GDP 增长率对地方政府债务的影响可能是双向的。 随着一个地区人口密度的增加，根据供需原理，对基础设施的需求就会增加，也会加重地方政府负担，从而提高债务，但是，如果是由于高素质或者接受过高等教育专家或人才而引起的人口密度增加，则会创造更多的经济利益。 边际收益远远高于边际成本，则会降低地方政府的负担，所以人口密度对地方政府债务的影响也是双向的。 当一个地区的税收收入增加时，能在一定程度上缓解地方政府因债务所造成的压力，从而减少通过举债融资来增加收入（表2）。

表2 变量选取

用以上变量建立基本模型：

其中，C 是常数项，β1—β5 是待估参数，δ 为残差项。 结果见表3。

表3 各变量之间的相关性系数

如表3 所示，财政分权程度、城市化水平和人口密度与地方政府的财政风险具有正相关关系，其中财政分权程度相关性较城市化水平和人口密度都比较小。 随着城市化水平和人口密度的增加，加大地方财政压力的同时，地方政府会通过大幅举债来更好地履行提供公共产品和服务的职能。 反观财政分权制度，财权与事权的不匹配能在一定程度上增加地方债务风险，但相关性整体不大，所以可以通过制度完善等措施得到一定的改善。人均GDP 的增长率和税收收入与地方政府的财政债务风险存在负相关关系。 这说明经济持续稳定的增长会大大降低地方债务风险。

（二）模型检验与分析

为了保证回归结果的准确性，本文通过单位根检验来提高时间序列的平稳性。 在用软件进行操作时， 根据AIC 值、SC 值和HQC 值的最小准则来选择截距项，以P 值来判断相关序列的稳定性。 对原序列进行检验时， 发现各个序列在5%显著性水平下都不平稳，进而通过一阶差分进一步检验其平稳性。 其结果如表4。

表4 一阶差分单位跟检验结果

从检验结果来看，只有Deb、Sop 和Urb 在一阶差分水平上平稳， 故原模型只能留下这三个变量，需要将不平稳变量剔除。 然后对剩余变量进行协整检验， 文中采用E-G 两步法对残差序列进行检验。首先得到残差序列e，在进行单位根检验时，得到伴随概率为0.0005，故认为被解释变量和其他变量之间存在协整关系。 最终得到误差修正模型如下：

从回归结果可以看出，财政分权程度、城市化水平与财政债务率之间存在正相关关系。 其中与城市化水平相关关系比较显著，即在其他变量不变的情况下， 城市化水平每提高1%， 财政债务率上涨1.51%。 这说明随着经济的发展、消费结构的升级和人口城市化水平的提高，人们对基本公共服务和基础设施的需求提高，大大增加了地方政府的财政压力。 而解释变量的相关性不如城市化水平显著，相关系数为0.0926。

五、相关政策建议

（一）推进财政体制改革，扩大地方财力

要继续完善分税制改革，建立健全税收立法体系，适当赋予地方一定的税收立法权。 通过实行以共享税为主的地方税体系，有效地调动地方政府的工作积极性，提高征管效率和政府财力，进而更好地促进地方经济的发展。 要扩大地方政府财权，提高地方财力，促进地方政府财力和事权相匹配。 要继续规范并完善转移支付体系，增加专项转移支付占比，减少地方政府财政压力。

（二）完善债务评估监管系统，控制举债规模

为了提高资金使用效率，上级政府应建立专门的监管机制对债务资金的使用及举借情况实时监督，同时也要加强审计工作。 及时对下级政府出现的过度举债、管理混乱等问题进行问责，实行责任到人的权责机制。 对各地方政府来说，举债之前要做好预算评估， 根据项目开展的情况适度举债，预防举债规模盲目扩大。 为防止发生政府债务违约行为，还可以采纳银行存款准备金的模式，建立债务准备金，提取额度应与举债规模成正比且不可随意使用。 为了减轻地方政府债务风险，还可以通过积极推行PPP 项目来完成融资，主要用于社会需求较大、后期收入来源稳定的基础服务设施。 但是，在采用PPP 模式时，地方政府要尽可能地平衡好社会资本、政府与公众之间的利益关系，还要即时采取预防措施，以免发生更大的地方债务风险。