非法社会组织查处案件原告主体资格如何认定——张某不服某市民政局行政处理行政诉讼案

☉ 罗金川

【案情简要】

2021年4月25日，某市民政局接到关于“全国XX联谊会”涉嫌为非法社会组织的举报材料。根据举报材料和初步调查，某市民政局发现张某以“全国XX联谊会”会长名义开展活动。某市民政局2021年4月27日对张某进行询问并制作询问笔录，该笔录载明张某陈述全国XX联谊会是其于2015年创建的相关领域工作交流平台，是全国各地在职工作人员自愿成立的，没有组织架构，没有办公地点、会员、公章、银行账户，不收取会费。某市民政局告知张某，“全国XX联谊会”带有联谊会的字样，未经登记以社会团体名义进行活动，违反了《社会团体登记管理条例》。张某表示政策都清楚了，并承诺将现有网络平台上涉及“全国XX联谊会”字样的名称和个人简介尽快变更，不再出现“全国XX联谊会”字样。

2021年5月27日，某省民政厅官网发布《集中公布已查处的第二批非法社会组织名单》。该公告指出，全国XX联谊会属于“已劝散的非法社会组织”。张某不服，以某市民政局为被告、某省民政厅为第三人提起行政诉讼，诉请法院判决某市民政局撤销认定全国XX联谊会为非法社会组织的行政行为。

法院经审理认为：被告某市民政局经调查认定原告创立的“全国XX联谊会”未经依法登记擅自以社会组织名义进行活动，属于《取缔非法民间组织暂行办法》规定的非法组织。原告对此无异议，并承诺尽快予以变更，不再出现“联谊会”字样。据此，“全国XX联谊会”不具有合法社会组织地位，原告及该非法社会组织本身均不享有法律保护的合法权益。因此，被告某市民政局认定“全国XX联谊会”为非法组织的行政行为，不侵犯原告的合法权益，即与原告不存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，原告张某不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，裁定驳回起诉。

【典型意义】

打击整治非法社会组织关系到社会组织健康有序发展，关系到人民群众合法权益，应当高度重视。本案涉及非法社会组织查处工作的相关问题，主要包括：

关于非法社会组织的认定。根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《取缔非法民间组织暂行办法》等规定，具有下列情形之一的，属于非法社会组织：(一)社会团体筹备期间开展筹备以外活动的；(二)未经登记，擅自以社会组织名义进行活动的；(三)被撤销登记或者吊销登记证书后继续以社会组织名义进行活动的。其中“未经登记”是指既未在社会组织登记管理机关进行登记，也未在机构编制部门、市场监督管理部门及港澳台地区和其他国家、地区进行登记，但不包括依法免予登记的情形。“以社会组织名义”是指以社会团体、民办非企业单位、基金会名义对外开展活动，具备或部分具备名称、章程、组织架构、印章等社会组织的特征。“被撤销登记”既包括撤销登记的行政处罚决定，也包括撤销行政许可决定。

关于非法社会组织的处理。根据《取缔非法民间组织暂行办法》第九条、第十条、第十一条规定，对经调查认定的非法社会组织，登记管理机关可以作出如下处理：（1）依法作出取缔决定，宣布该组织为非法，并予以公告。（2）依法没收违法所得、没收非法财物。（3）收缴印章、标识、资料、财务凭证等，并登记造册。除上述处理方式外，在实践中，根据查明的违法事实、违法情节轻重等情况，登记管理机关还可以酌情采取引导登记、劝说解散等行政指导性质的非强制处理方式。

关于复议诉讼主体资格。现行《行政复议法实施条例》第二十条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系。现行《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定，行政复议和行政诉讼均要求当事人与行政行为有利害关系，否则将不具有申请人或原告的主体资格。在本起非法社会组织查处案件中，非法社会组织并非自然人、法人或者其他组织，不论登记管理机关作出何种处理，非法社会组织都无权以自己名义提起行政复议或者行政诉讼。登记管理机关作出取缔、劝说解散、引导登记等处理决定的，姑且不考虑上述处理决定本身的可诉性，由于非法社会组织不具有受法律保护的合法权益，相关发起人、出资人等与上述处理决定没有法律上的利害关系，亦不具有行政复议或者行政诉讼的主体资格。但登记管理机关作出没收违法所得、没收非法财物等行政处罚决定的，行政相对人具有复议或诉讼的主体资格。

【办案体会】

打击整治非法社会组织是重大、复杂、长期、艰巨的系统性工程，在日常监管和专项整治的协力下，非法社会组织活动乱象得到了一定程度遏制，但客观上也呈现出新老问题互相交织的复杂形势，存在发现难、取证难、查处难等难题，需要有针对性地采取相应的举措。

其一，发现难。非法社会组织往往没有固定活动场所、通过网络方式开展活动、运作手法更加隐蔽、攀附合法社会组织、“变身”合法社会组织下属机构等等，具有较强的隐蔽性迷惑性。如本案中，张某辩称该非法社会组织没有组织架构，没有办公地点、会员、公章、银行账户，不收取会费。对此，登记管理机关可以通过拓展投诉举报渠道、有奖征集违法线索、大数据监控分析等方式，加强线索搜集和排查工作，鼓励群众广泛参与，形成全社会打击合力。

其二，取证难。发现非法社会组织的线索后，登记管理机关也经常面临违法线索不明、无法与当事人取得联系、调查手段有限，以及当事人规避对抗调查、反调查能力强等障碍，无法顺利完成调查取证工作。登记管理机关可以酌情采取调查询问、封存、先行登记保存、协查通告、联合执法等方式固定和收集证据。

其三，查处难。非法社会组织具有顽固性、反复性、长期性等特点，容易出现“打一枪换一个地方”、“改头换面”、“死灰复燃”、“卷土重来”等情况。登记管理机关一方面应当进一步加大执法查处力度，综合运用取缔、劝说解散、引导登记、信用监管等手段进行打击处置；另一方面应当加强源头治理和基层治理，充分发挥群众力量，推动多部门联合惩治，真正实现“一处违法，处处受限”，净化社会组织生存空间。