证券业对台开放:现状、路径与监管

罗春阳

(厦门大学 台湾研究院,福建 厦门 361005)

习近平总书记在党的二十大报告中强调:“我们始终尊重、关爱、造福台湾同胞,继续致力于促进两岸经济文化交流合作,深化两岸各领域融合发展,完善增进台湾同胞福祉的制度和政策。”[1]推进两岸金融交流合作,是深化两岸经济融合发展的重要课题,而证券业对台开放,正是其中的重要举措。2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出,要“稳妥推进银行、证券、保险、基金、期货等金融领域开放”和“推进两岸金融合作”。证券业对台开放不仅是深化两岸融合发展的有效路径,还是加快推进制度型开放的题中之义。2020年2月,中国证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)核准设立金圆统一证券有限公司(以下简称“金圆统一证券”),第一家海峡两岸合资券商由此诞生。2021年《福建省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确指出“推进厦门金圆统一证券发展”,这充分体现祖国大陆对证券业对台开放的支持和决心。虽然证券业对台开放支持力度较大,但是与其他外资券商相比,对台开放成效尚未达到预期效果。因此,本文着重探讨证券业对台开放的定位及存在的问题,并据此提出“两岸特色”的证券业对台开放路径和监管展望。

一、证券业对台开放的意义、现状与定位

(一)证券业对台开放的意义

推动证券业对台湾地区开放,既是证券业对外开放(1)“证券业对外开放”有广义与狭义之分,其区别主要体现在证券业的概念和开放的向度。广义上的“证券业对外开放”,对“证券业”的概念作广义理解,其包括证券行业、基金行业、期货行业等受证监会监管的行业;而“开放”既指将境外金融公司“引进来”,又指境内金融公司“走出去”。狭义上的“证券业对外开放”,指的是将境外证券公司和基金公司“引进来”。本文主要探讨的是狭义上的“证券业对台开放”。的重要任务,也是打造两岸金融共同市场、促进两岸金融交流的必要举措。从外部环境来看,在逆全球化潮流涌动和中国崛起的背景下,西方某些政客通过建构“修昔底德陷阱”叙事,鼓吹孤立主义,企图遏制中国发展。证券业对外开放既体现了中国履行加入WTO时的承诺,积极拥抱全球化,又表明了中国坚定开放的立场,通过实际行动解构“修昔底德陷阱”叙事,与世界人民共发展,共同构建人类命运共同体。从内部环境来看,祖国大陆资本市场经过30多年稳步发展,证券业已初具国际竞争力,资本市场功能逐步完善,金融产品日趋丰富,市场层次逐步多样化,市场有效性不断增强。[2]但是在发展过程中,大陆资本市场也出现了一些问题,资本市场改革驶入“深水区”,以开放促改革的呼声愈来愈高。台湾地区证券市场与大陆证券市场具有亲缘性,且台湾地区证券市场发展时间长、开放度高,具备丰富的实践经验,对祖国大陆发展资本市场具有一定参考价值,大陆证券市场设置涨停板、创设新三板、设立科创板等举措,都可在台湾地区证券市场寻到源头。推动证券业对台开放,吸收台资券商的实践经验,发挥台资券商“鲶鱼效应”,将促进大陆证券市场进一步发展。

同时,证券业对台开放承担着深化两岸融合发展、构建两岸金融共同市场的历史使命。习近平总书记指出,“两岸同胞同祖同根,血脉相连,文化相通,没有任何理由不携手发展、融合发展。大陆人口多,市场大,产业广,完全容得下来自台湾的商品,完全容得下来自台湾的企业。欢迎更多台湾企业到大陆发展”[3]“要积极推进两岸经济合作制度化,打造两岸共同市场”[4]。在民进党执政后两岸政治互信趋弱的背景下,大陆可以借助单向方式推动两岸子系统间的融合,在两岸民众共同需求增长过程中逐步深化两岸相容与共生关系。[5]推动证券业对台开放、吸引台资参与大陆资本市场建设,是构建两岸证券共同市场、推动两岸金融行业融合发展的有效举措。打造两岸共同市场不仅是经济发展的客观需求,也是深化两岸经济合作的重要内容,是推进两岸关系和平发展、实现中华民族伟大复兴的重要途径。两岸证券共同市场是两岸共同市场中的子市场,但基于现阶段复杂严峻的两岸关系,短期内互相开放证券市场是难以实现的。因此,大陆以打造两岸共同市场为指引,不断扩大证券业对台开放,主导推动两岸证券共同市场的建构进程。

(二)证券业对台开放的现状

1997年京华证券国际有限公司和群益国际控股有限公司领先一步,成为首批赴大陆设立办事处的台资券商。[6]祖国大陆始终坚持促进两岸金融交流合作、深化融合发展。经过多年努力,证券业对台开放工作在制度建设、政策体系构建及合作实践等方面取得了一系列成绩,证券业对台开放步入上升期。

从制度层面上看,为进一步深化对外开放,2019年《外商投资法》出台,确立了“内外资一致”原则,即实施准入前国民待遇加负面清单管理制度,明确投资后在投资管理方面内外资一致。《外商投资法》为台资券商投资环境优化提供了制度保障。《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2020年版)》(以下统一简称为“负面清单”),取消了证券业领域的外资持股比例限制。至此,台商投资证券业不再受限于陆资控股,也不再受限于“证券公司的外资股比不超过51%”,这意味着设立台商独资券商成为可能。此外,相较于2017年版的负面清单,证券公司经营范围的限制均被删除,台资券商获得证券业务全牌照具备法律依据。

从政策层面上看,2018年以来《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(以下简称“惠台31条”)、《关于进一步促进两岸经济文化交流合作的若干措施》(以下简称“惠台26条”)等惠台政策陆续出台,以及各省市制定实施的具体惠台措施,共同构成了新时代同台湾同胞分享大陆发展机遇、为台胞台企提供同等待遇的政策体系,其中包含了多项促进证券业对台开放的举措。如“惠台31条”为台湾同胞在大陆申请证券、期货、基金从业资格提供政策便利,降低了两岸证券业从业人员流动的制度阻碍。(2)“惠台31条”提出“向台湾居民开放的国家职业资格考试目录”,允许台胞申请证券期货业从业人员资格。其中,第29条明确:“在台湾已获取相应资格的台湾同胞在大陆申请证券、期货、基金从业资格时,只需通过大陆法律法规考试,无需参加专业知识考试。”又如,福建省“十四五”规划不仅提出要“推进厦门金圆统一证券发展”,还指出“支持在平潭设立闽台合作证券项目”。江苏、浙江、四川等地惠台政策也都提出,要支持台资券商入驻。(3)《江苏省对台经济文化交流合作促进条例》第22条提出:“支持符合条件的台湾地区金融机构按照国家有关规定申请在本省设立持股不超过相应比例的证券公司、基金管理公司、期货公司和消费金融公司等非银行业金融机构。”《浙江省贯彻〈关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施〉的实施意见》第8条提出:“台资企业可同等享受国家关于放宽银行业、证券业、保险业和汽车等制造业企业股比限制等规定,同等享受本省服务业发展专项规划中涉企、涉项目政策。”《关于促进川台经济文化交流合作的若干措施》第27条提出:“支持台湾地区符合条件的金融机构按规定申请在川设立银行、保险、证券、基金和期货公司等机构。”

从实践层面上看,金圆统一证券的设立,对于深化两岸金融交流合作、扩大证券业对台开放具有重要意义。金圆统一证券由厦门金圆投资集团有限公司持股51%,台湾地区老牌券商统一综合证券股份有限公司持股49%,公司经营业务范围为证券经纪、证券自营、证券承销与保荐。事实上,早在2019年9月海峡证券就向证监会提起设立申请。该公司发起股东为福建投资开发集团有限公司和台湾元富证券股份有限公司;同年11月,在两岸企业家紫金山峰会上,南京紫金投资集团有限公司(以下简称“南京紫金集团”)与台湾台新证券投资信托股份有限公司(以下简称“台湾台新证券”)就设立合资证券公司签订合作备忘录。由此可见,在制度和政策的引导和鼓励下,证券业对台开放取得了新的突破,台资券商参与两岸共同市场建设已有良好开端。

(三)证券业对台开放的定位

证券业对台开放,既是推进金融领域制度型开放的必然要求,也是打造两岸共同市场、深化两岸融合发展的重要举措。因此,有必要进一步厘清证券业对台开放多元、复杂的定位。

第一,根据现行证券监管制度,台资券商属于“外商投资证券公司”范畴。《外商投资证券公司管理办法》第2条规定,外商投资证券公司是指:“(1)境外股东与境内股东依法共同出资设立的证券公司;(2)境外投资者依法受让、认购内资证券公司股权,内资证券公司依法变更的证券公司;(3)内资证券公司股东的实际控制人变更为境外投资者,内资证券公司依法变更的证券公司。”可见,现行监管制度是通过“境外”“境内”概念区分“外资”“内资”的,“台资”也因此被划归至“外资”范畴。该办法第24条还规定:“香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者投资证券公司的,参照适用本办法。国家另有规定的,从其规定。”从第24条与第2条的互动上看,大陆对台资券商的监管采用“原则外资+例外规定”的原则。

第二,台胞在陆投资属于“特殊的国内投资”。认定投资性质,是台胞在陆投资必须解决的重要问题之一。1999年12月,吴仪副委员长在对《台湾同胞投资保护法(草案)》进行说明时明确指出:“台湾同胞投资性质上属于‘特殊的国内投资’,既与外商来华投资相区别,但也不同于大陆各省市间的相互投资,其制订过程中尽量吸收了大陆对外签订的投资保护协定中可以参照的某些内容。”[7]在2010年8月《海峡两岸经济合作框架协议》和2012年8月《海峡两岸投资保护和促进协议》中,“特殊的国内投资”定位得到了两岸的认可。[8]47将两岸往来投资认定为“特殊的国内投资关系”,是“九二共识”下的必然导出,也是制订《台湾同胞投资保护法》的逻辑起点。

改革开放初期,大陆以“特殊的国内投资”作为台胞在陆投资的基本定位,由于秉持“政经分离”的理念,大陆涉台立法采用“比照外资”的方式对台资进行管理。当前,两岸关系已经进入新阶段,沿用“比照外资”的方式,难免使台胞产生感情上的疏离,进而对中华民族的共同认同带来负面影响。[8]49习近平总书记指出,我们会更多考虑台湾同胞的需求和利益,积极促进在投资和经济合作领域加快给予台湾企业与大陆企业同等待遇,为深化两岸经济合作提供更广阔的空间。[9]党的十九大报告提出,要“为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇,增进台湾同胞福祉。”台胞投资待遇问题,已完全有理由跳脱出“比照外资”的樊笼,在修订其他部门法时也可将给予台湾投资者同等待遇纳入考量,以深化两岸融合发展。

第三,台资先行先试。2013年1月,证监会主席郭树清一行访问台湾时宣布,在大陆证券公司进一步扩大对外开放方面,将积极考虑允许台资先行先试,初步考虑允许台资股东在上海、福建、深圳各设立1家两岸合资的全牌照证券公司。[10]从彼时证券业开放情况来看,在政策上大陆尚未放开证券业牌照管制,此处提到“积极考虑”“先试先行”“全牌照证券公司”,在证券业对外开放上优先考虑对台开放,给予台胞台商充分的信任与支持。2015年4月,国务院印发的《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》明确提出“推动两岸金融合作先行先试”,并指出“研究探索允许符合设立外资参股证券公司条件的台资金融机构按照大陆有关规定在自贸试验区内新设立2家两岸合资的全牌照证券公司,大陆股东不限于证券公司,其中一家台资合并持股比例最高可达51%,另一家台资合并持股比例不超过49%、且取消大陆单一股东须持股49%的限制。”由此,证券业对台开放先行先试理念正式确立。2016年蔡英文执政以来,虽然两岸形势趋于复杂严峻,但大陆方面促进两岸金融合作、鼓励台资先试先行的基调并未改变。2019年5月,福建省出台的《关于探索海峡两岸融合发展新路的实施意见》指出,要加快对台金融合作先行先试,推进两岸合资证券项目。具体而言,大陆主要从2个方面落实台资先行先试理念:一是台资在实质上享有优于其他外资的政策支持;二是台资券商享有比其他外资更加包容的监管环境。

二、证券业对台开放存在的问题

近年,证券业对外开放力度不断加大,有效助推了两岸金融领域融合发展。但是,在台湾当局刻意阻挠两岸交流交往的背景下,证券业对台开放进程受到一定影响,进一步扩大开放仍面临挑战。

(一)证券业对台开放进展较慢

虽然证券业对台开放已取得一定成绩,但不可否认的是,证券业对台开放的进展仍较为缓慢。从台资券商参股比例变化来看,大陆证券业对台开放实施“分步走”战略,即“允许设立办事处—允许内资控股—允许台资控股—允许台资独资”。

在金圆统一证券设立前,证券业对台开放停留在“允许台资证券公司在大陆设立办事处”。诚然,确有台资券商在大陆设立相当数量的代表处[11],但设立数量并没有证明开放质量。实际上,这些办事处多为空头公司,并没有开展实质业务,无法满足台胞投资者的业务需求,客观上造成投资风险上升、台商投资意愿降低。目前,从合资券商的设立情况来看,证券业对台开放进程也相对落后于对外开放进程。一方面,台资券商的设立时间远迟于其他外资券商。早在20世纪90年代,中国大陆就开始探索证券业对外开放的可行性,1995年第一家中外合资证券公司——中国国际金融股份有限公司设立,时隔25年,2020年首家两岸合资证券公司才最终尘埃落定。另一方面,台资参股券商在数量上远不及其他外资参股券商。证监会发布的《外资参股证券公司一览表(2020年9月)》显示,在大陆其他外资参股券商已达13家,而台资参股券商只有1家。此外,预设立的台资参股券商推进进程缓慢。2019年9月,海峡证券向证监会提起设立申请,目前尚未有信息更新(4)证监会官网公开信息显示,截至2023年5月海峡证券尚未获得审批通过。;11月,南京紫金集团与台湾台新证券设立合资证券公司签订合作备忘录后,至今也未有推进进程的相关公开信息。

(二)台资券商的法律定位不甚合理

证券服务市场的进入和退出都要受到严格监管,不同的法律主体在待遇上差别较大。对境外投资者而言,监管机构至少需要从两方面加以规范限制:一方面是境外证券公司在证券市场上的作用;另一方面是其对金融机构所有权的控制。当前,证券业对外开放进一步扩大,对外资券商的限制逐步放开,但需要指出的是,无论如何开放,外资券商都需要接受严格的市场准入和业务运营监管。例如,在市场准入方面,《外商投资证券公司管理办法》第6条规定,在设立外商投资证券公司时,公司除了需要符合证券法规定外,境外股东还要满足5个条件:一是所在国家或者地区具有完善的证券法律和监管制度,且与我国监管机构保持有效的监管合作关系;二是近3年各项财务指标符合所在国家或者地区法律规定和监管机构要求;三是持续经营证券业务5年以上,近3年未受到所在国家或者地区监管机构或者行政、司法机关的重大处罚;四是具有完善的内部控制制度;五是具有良好的国际声誉和经营业绩,近3年业务规模、收入、利润居于国际前列,近3年长期信用均保持在高水平。在初始业务方面,《外商投资证券公司管理办法》第5条第2款规定,外商投资证券公司的初始业务范围应“与控股股东或者第一大股东的经营证券业务经验相匹配”。

在现行法律体系下,台资券商被定位为“外商投资证券公司”,这实际上与台湾地区投资者“国内特殊的投资关系”定位存在一定冲突,这种冲突当下表现为台资券商定位模糊。因此,在监管改革与立法选择上,台资券商的管理将面临“比照外资”和“同等待遇”的选择问题。2019年修订的《外商投资法》,树立了内外一致、平等保护的立法理念,确定了“准入前国民待遇+负面清单”管理制度,且在负面清单中取消了证券业领域的外资持股比例限制,实现了外商投资法层面的“同等待遇”。但是在监管法层面,对于证券行业外资的监管尚未与内资一致,台资券商监管依旧参照“比照外资”适用。这实际上与台资先行先试的政策导向也存在一定冲突。因此,在实际操作层面上,台资券商与其他外资券商按相同标准进行监管,即在公司设立、业务运营、产品开发、公司治理等方面都须受到诸多限制。但是,台湾资本市场尚未达到欧美资本市场的发达程度,两岸合资券商无论在规模还是实力方面都有待提升,其与欧美国家或地区的外资券商面临相同的监管要求,可能不利于推进证券业对台开放。

(三)台资券商的政策环境有待优化

经过40多年的改革开放,大陆证券市场规模不断壮大,制度日趋完善,但是尚存在融资结构失衡、机构投资者力量不足、市场创新机制和信息披露机制有待完善等问题;台湾证券市场虽然具备较强的竞争优势,但受制于岛内经济形势和市场资源限制,发展前景也不容乐观。两岸证券市场之间的差异性和互补性,可为扩大证券业对台开放提供契机。随着改革开放的不断深化,其他外资券商不断涌入大陆市场,证券市场竞争更加激烈,台资券商必须通过差异化战略谋求突破,即在产品、业务、经营等多方面寻求创新。对此,大陆需要为台资券商在陆发展创造更加良好的政策环境。

目前,无论是市场准入、业务放行、市场运营,还是创新业务,台资券商面临的要求和限制依然较多。首先,证券服务市场准入实施审批制,现阶段大陆对内资证券公司与外资证券公司的设立要求不同,相应的审批流程也不同,因台资的“外资”属性使得台资券商在大陆设立证券公司须接受不同于内资券商的监管要求。其次,台资券商经营范围必须根据《外商投资证券公司管理办法》《证券公司业务范围审批暂行规定》等法律法规进行设置。例如,参照《外商投资证券公司管理办法》的相关规定,台商投资证券公司的初始业务范围必须与控股股东或第一大股东的经营证券业务经验相匹配。那么,对于台商投资证券公司而言,其初始业务范围必然受到来自控股股东业务经验的限制。当出现的市场机遇与控股股东业务经验不匹配时,这种限制会在较大程度上制约公司的发展。第三,台资券商赴陆发展,会带来新产品、新模式等金融创新,也为监管带来了相应挑战。如何协调证券业对台开放下金融创新与金融监管的关系,是监管机构要面对的课题。以金圆统一证券为例,虽然负面清单已经取消了对业务范围的限制,但是其获得相关业务牌照难度依然较大。金圆统一证券经营范围为证券经纪、证券自营、证券承销与保荐。大陆的大型企业上市比例较高,金圆统一证券在IPO、并购等传统投行业务方面的机会相对较少,且大陆证券经纪业务蓬勃发展,金圆统一证券市场竞争压力较大。随着中产阶级崛起,居民资产配置需求不断攀升,财富管理业务将成为蓝海市场,其也将成为台资券商在陆发展的突破口,但是囿于“外资”身份,相关牌照获得批准的难度依然较大。

(四)证券业对台开放监管能力亟须提升

监管辩证论认为,监管应当着眼于监管者与被监管者之间的动态调整。单纯从静态角度解释证券监管,忽视监管者与被监管者之间的动态调整,不能完全解释证券监管面临的挑战。有效的证券监管应随市场主体进行动态调整,如果制度设计僵化,会阻碍证券市场的发展,倒逼以盈利为动机的金融创新,破坏市场稳定。[12]在证券业对台开放背景下,大陆证券行业的市场主体在原先的内资券商、外资券商、CEPA券商(5)根据《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA协议)设立的合资全牌照券商。上,又增加了台资券商,证券市场环境更加复杂。监管机构应当根据市场环境变化,适时调整监管政策。

然而,现阶段大陆对证券业的监管水平尚未充分满足对台开放的需求,监管能力还需提升,监管制度有待完善。第一,随着证券业对台开放的持续推进,大陆资本市场将吸收台湾地区资本市场经验,推出系列新产品、新业务、新模式。对此,需要以更为包容、灵活的监管理念,对证券市场出现的新模型、新观点、新范式作出合理的价值评判,这对监管能力提出了更高要求。第二,大陆证券业的监管重点在于事前监管,即市场准入监管。从实现金融目标的角度来看,通过实施审批制度进行市场准入管制具有显著成效。但是由于“外资”的法律定位,台资券商进入大陆证券市场的难度依旧较大,不符合证券业对台开放战略要求。第三,受到台湾当局政治操弄的影响,两岸监管协同效应较弱,两岸监管机构难以开展充分的沟通和协调。由于两岸金融监管协调机制停摆,只有大陆监管机构对在陆经营发展的证券公司中的台资股东进行监管,监管难度较大,可能因此出现监管空白与监管盲区。

三、证券业对台开放的路径选择

考虑到证券业对台开放的特殊性,大陆应采取不同于其他外资的开放路径,在充分把握证券业对外开放基本原则的基础上,根据对台开放的“两岸特色”,设计相应的路径。

(一)在确保金融安全的前提下,扩大证券业对台开放

相较于投资与贸易关系,两岸金融合作明显滞后,“大经贸小金融”的格局成为两岸经济融合发展的制约因素和构建两岸共同市场的瓶颈。功能主义认为,功能性的合作会自动扩展,一个部门的合作是另一个部门进行合作的动因,同时也是另一个部门展开合作的结果。[13]两岸投资与贸易关系日益紧密,必然产生金融需求,同时也为深化两岸金融合作提供信心。事实上,两岸证券公司都有参与两岸共同市场建设的愿望,扩大证券业对台开放势在必行。

扩大证券业对台开放的前提是确保金融安全。金融开放不单纯地表现为市场、产品、服务、资金、待遇等方面的开放,也是金融风险开放与全方位渗透。[14]158一个经济体实施金融开放,意味着其在全球经济复苏期和繁荣期可以享受金融市场红利,但在全球经济衰退期和萧条期也会遭受外部金融冲击。从亚洲金融危机到美国次贷危机,历史经验证明,一个经济体如在未确保金融安全前提下实施金融开放,当外部环境发生剧变时,其金融体系将遭受毁灭性打击。有学者指出,金融开放是一个多层次系统工程,对外开放应当结合实际情况,分步骤有序开放。[15]为实现金融安全目标,扩大证券业对台开放必须按步骤、按计划进行,把握好开放的节奏和力度。一方面,有序开放可以保护当前市场环境,避免无序开放对大陆证券市场造成冲击,也为大陆券商提供可预期的政策环境和调整时间;另一方面,有序开放为监管机构提供政策缓冲空间,及时预判金融风险,灵活调整开放程度,避免产生系统性金融风险。

扩大证券业对台开放,“扩大”的内涵应包括以下方面:一是扩大开放成果,即成立更多的两岸合资证券公司,实现台资控股券商和台商独资券商“零的突破”,且推动台资券商在资本规模、营业网点、业务丰富度、营业收入等方面达到更高水平;二是优化政策环境,即落实“台资先试先行”战略,进一步拓展和加大政策支持范围和力度,增加利于台资券商发展的政策措施,逐步放宽对台资券商的限制,降低投资的制度成本和交易成本,实现“减负增益”;三是完善监管体系,以开放促改革,在深化证券业对台开放的进程中,从健全监管职能、扩大监管范围、深化监管层次、创新监管手段等方面不断完善证券业监管体系。

(二)转变台资券商的法律定位,由“比照外资”分步过渡至“同等待遇”

在现行监管法规的框架下,台资的“外资”定位与两岸融合发展的需求不相融洽,“比照外资”待遇亟待调整,应加快落实台资券商“同等待遇”政策,有效区分台资券商和其他外资券商。一方面,由于进入大陆资本市场时间较晚、体量较小等问题,台资券商相较于其他外资券商并没有表现出明显的优势,台资券商若要在竞争日益激烈的大陆证券市场占有一席之地,不仅需要政策扶持,还需要“特殊”的监管制度,即监管力度应当介于内资与外资之间,且随市场环境变化向内资标准调整。另一方面,台资的“外资”定位与台资先试先行的理念不相符。台资券商在大陆发展是证券业对台开放的重要内容之一,应在监管制度设计上区别于其他外资券商。这既鼓励台资券商赴陆投资,也为扩大证券业对外开放起到示范作用。

有台湾投资者认为,其在市场准入领域面临的限制,构成了所谓“次国民待遇”,与“同等待遇”原则相违背。[16]45这是对“同等待遇”的误读。一方面,“同等待遇”概念的建构原点是“特殊的国内投资关系”。其特殊性表现在,基于两岸的政治环境和经济环境,大陆暂时无法在所有领域给予台湾投资者“同等待遇”。而且,从宪法平等权要义出发,相同的事情要相同对待,不同的事情要不同对待。在资本、信息等方面,台湾投资者受到台湾当局的控制或影响,与大陆投资者并非处于“相同的情况下”。证券业关乎金融安全,为维护社会安全和公共利益,大陆理应依法审查与监管台资券商,对此并不构成对同等待遇的背离。[16]45另一方面,现阶段转变台资券商的法律定位难以一步到位,应在现行监管法规的框架下,逐步改革相关举措至“同等待遇”:一是以解释《外商投资证券公司管理办法》第24条(6)《外商投资证券公司管理办法》第24条规定:“香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的投资者投资证券公司的,参照适用本办法。国家另有规定的,从其规定。”为起点,从“国家另有规定的,从其规定”入手,通过制定台资券商管理办法,以区别台资券商与其他外资券商;二是待台资券商管理体系相对完善后,修订《外商投资证券公司管理办法》第24条,由原先“原则外资、例外规定”转向“原则台资、例外外资”(7)在《台资券商管理办法》出台后,可将《外商投资证券公司管理办法》第24条修改为:台湾地区的投资者投资证券公司,原则上适用《台资券商管理办法》;《台资券商管理办法》未规定的,适用本办法。,实现台资券商在监管法方面的“同等待遇”;三是根据两岸关系发展态势和证券业对台开放战略需求,相应调整台资券商管理体系,由“原则台资、例外外资”转向“原则内资、例外规定”。

(三)进一步完善惠台政策,放宽对台资券商的限制

现有相关政策多侧重于推动金融业对外开放,如2019年7月,国务院金融稳定发展委员会办公室推出“11条金融业对外开放措施”(简称“金融开放11条”),关于证券业对台开放的特定政策相对较少。当前,中央在作出进一步扩大对外开放的决策部署时,提出“宜快不宜慢、宜早不宜迟”的原则。在加快证券业对外开放的背景下,为践行“台资先试先行”理念,弥补在陆台资券商的短板,应出台更具针对性的惠台举措,为台资券商发展提供良好的政策条件,助力台资券商在大陆更好更快发展。

2018年2月,国务院台湾事务办公室(以下简称“国台办”)、国家发展和改革委员会(以下简称“发改委”)发布“惠台31条”,提出要“积极促进在投资和经济合作领域加快给予台资企业与大陆企业同等待遇”“台湾金融机构、商家可与中国银联及大陆非银行支付机构依法合规开展合作,为台湾同胞提供便捷的小额支付服务”“台资银行可与大陆同业协作,通过银团贷款等方式为实体经济提供金融服务”。2019年11月,国台办、发改委发布“惠台26条”,提出要“支持符合条件的台湾金融机构和企业在台资企业集中地区发起或参与设立小额贷款公司、融资租赁公司和融资担保公司等新型金融组织”。从“惠台31条”和“惠台26条”来看,促进两岸金融业融合发展的惠台政策已陆续推出,但是与证券业相关的政策则较为欠缺。应以“惠台31条”和“惠台26条”为基础,针对证券业对台开放出台更加细化的惠台举措,吸引更多台资券商赴陆投资。同时,还应逐步减少对台资券商的限制性举措,持续优化营商环境:一是放宽市场准入限制,包括公司设立限制、业务准入范围限制等。2020年版负面清单已经取消了对外资券商的准入限制,但是由于证券业市场准入适用审核制、内外资审核标准有别,被视为“外资”的台资券商在市场准入方面的审核标准依然较高。根据《外商投资证券公司管理办法》第8条规定,外商投资证券公司境外股东须为金融机构,且具有良好的国际声誉和经营业绩,近3年业务规模、收入、利润居于国际前列,近3年长期信用均保持在高水平。其中,“境外股东须为金融机构”的要求无疑将属于“非金融机构”的投资者排除在外,且对于多数台资券商而言,“良好的国际声誉”“业务规模、收入、利润居于国际前列”等要求也基本无法达成。因此,可就台湾地区实际情况修订管理办法,放宽对台资券商市场准入的限制。二是最大限度减少不必要的行政干预。《外商投资证券公司管理办法》第23条规定:“外商投资证券公司涉及国家安全审查的,按照国家有关规定办理。”在适用该条款时,应当设立较高的执法标准,不可将其视为“口袋条款”,避免执法人员以“安全审查”为由给证券公司正常经营活动带来不必要的干扰。三是减少对产品开发的限制。台湾地区资本市场较为发达,有多样化的金融产品,且在证券类金融工具创新方面具有丰富的经验。证券业对台开放有助于推动两岸在金融产品创新方面的合作,降低金融体系交易成本。但是金融产品创新往往伴随着金融风险,个别金融创新甚至会试图“绕过”金融监管,造成风险敞口无法监控,因此对创新性金融产品的限制也相对较多。对此,应更加理性看待金融风险,正确认识金融创新的优势,有效平衡金融创新与金融安全,不断提升监管水平,避免一味限制金融产品开发。

(四)推动福建对台先行先试,打造两岸证券业融合发展示范区

福建具有突出的对台优势,具备交流合作与融合发展先行先试的较好基础与条件。[17]2019年3月,习近平总书记参加十三届全国人大二次会议福建代表团审议时强调,两岸要应通尽通,提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通,努力把福建建成台胞台企登陆的第一家园。[18]2021年3月,习近平总书记在福建考察时指出,福建要突出以通促融、以惠促融、以情促融,勇于探索海峡两岸融合发展新路。[19]以习近平同志为核心的党中央对福建打造两岸融合发展示范区,有着很高的期许。以福建作为重要先行先试区,深化证券业对台开放,促进两岸证券业融合发展,是两岸应通尽通、以通促融的必然要求。打造两岸证券业融合发展示范区,在福建推动证券业对台开放先行先试,可以从以下两方面入手:一方面,以平潭综合实验区、自贸区等开放“前沿阵地”为试点区域,探索扩大证券业对台开放。福建省“十四五”规划提出:“拓展对台金融先行先试,推动台资银行、证券、保险等在平潭设立法人机构或分支机构,支持在平潭设立闽台合作证券项目。”用好平潭综合实验区的政策优势和区位优势,积极吸引台资券商到平潭设立分支机构或打造合作证券项目,实现证券业对台开放的进一步深化。另一方面,对于在陆发展的台资券商,应当给予一定的政策支持,鼓励其发展成为深化两岸金融融合发展的标杆型企业。福建省“十四五”规划强调,要“推进厦门金圆统一证券发展”。对于金圆统一证券具体业务开展、金融创新等方面,应在现行制度框架下,给予充分的政策支持,鼓励其开展多样化的证券业务;并在合规和保障金融安全的前提下,加强监管沟通,对其金融创新予以支持,探索证券业对台开放的包容审慎监管。

四、证券业对台开放的监管展望

以开放促改革,以改革促发展。随着证券业对台开放不断扩大,证券监管改革机遇与挑战并存,应以对台开放为契机,深化证券监管改革,回应扩大开放背景下证券行业与资本市场的监管需求。

(一)把握开放契机,深化监管改革

在扩大证券业对台开放的背景下,大陆资本市场环境将更加复杂,市场竞争也将更加激烈,金融监管机构面临前所未有的新问题和新挑战。但扩大证券业对台开放,能够进一步扩大大陆资本市场的影响力,监管机构可借此契机深化监管改革、提升监管能力,推动实现金融监管治理体系和治理能力现代化。

监管改革最重要的是监管理念的改革。金融开放的重点是开放、平等、自由与包容,而不是禁锢、歧视、束缚与偏狭。虽然金融安全重如泰山,但也必须避免将安全异变为压制金融开放的工具。[14]150应摒弃僵化、保守的监管理念,构建包容、灵活、审慎型监管体系。“包容”体现的是金融开放与金融安全相平衡的观念,即改变只关注金融安全而忽略金融开放的保守型监管。“灵活”指的是以动态的眼光看待金融监管,改变对金融行为“一刀切”的僵化型监管,依据具体的金融环境作出具体分析。“审慎”是指周密而慎重,其包含两层含义:一是风险前瞻,二是依法治理。监管机构不仅要客观评价被监管机构的风险情况,准确进行风险监测、预警和控制,还要在监管执法过程中,以法律为准绳,慎重使用监管权,走一条法治化的监管之路。

(二)转变监管重点,推动监管转型

证券业对台开放,有助于从台湾地区引进资本市场治理经验。监管机构在与台资券商互动过程中,可充分借鉴台湾地区经验做法,结合大陆实际情况,构建符合新形势下资本市场发展需求的监管体系。

从监管方式看,监管机构应当转变监管重点,由原先的以事前监管为重点转向以事中事后监管为重点。如前文所述,台资券商的特殊性与事前监管制度的矛盾,使得以事前监管为重点的监管方式与深化对台开放的要求难以相互协调。事中事后监管反映了数字信息时代下,行政执法手段与行政活动方式的转型,并且在执法成本、规制效能等方面体现出诸多潜在优势。[20]将事前监管更多转向事中事后监管,一方面,可以适当减少审批、核准、备案事项,简化优化监管流程,为证券公司运营减负;另一方面,在事前监管上简政放权,在事中事后监管上发力,加大事中检查、事后稽查处罚力度,促进监管机构转型,顺应了新形势下资本市场的监管要求。当然,转变监管重点不意味着完全抛弃事前监管。事中事后监管对于监管机构的执法能力要求较高,如果执法不到位,资本市场很可能出现监管漏洞,导致投资者利益受损,因此当事中事后监管力有不逮时,还需要事前监管发挥其应有作用。

从监管目标看,监管机构应当转变重点目标,由原先以合规审查为重点转向以提高透明度、打击违法行为、改革公司治理为重点。事实上,大陆证券业并不缺少发展资金,主要是缺少“机制”,缺少严格的公司治理和创新意识。因此,通过证券业对台开放,大陆资本市场引入台资券商,发挥其“鲶鱼效应”,以台湾地区资本市场高标准、高透明度的运作模式,引导大陆证券监管转型,进一步加强证券公司信息披露监管,严厉打击内幕交易和欺诈发行等违法违规行为,通过监管规范证券公司治理,维护证券服务市场稳定。

(三)创新监管手段,引入“监管沙盒”模式

扩大证券业对台开放,借鉴台湾地区资本市场发展经验,引进台湾地区新产品、新模式、新业务,有助于推动大陆证券市场创新发展。对此,监管机构应作出前瞻性判断,采用动态、灵活的监管工具,创新监管手段。

2015年,英国金融监管局提出的“监管沙盒”模式,具有一定启发意义。“监管沙盒”(Regulatory Sandbox),是指金融监管机构为了促进地区金融创新和金融科技发展,让部分取得许可的金融机构或初创科技型企业,在一定时间和有限范围内测试新金融产品、新金融模式或新业务流程,并在这一过程中对测试项目降低准入门槛和放宽监管限制。[21]在“监管沙盒”模式中,监管机构允许证券公司小范围推动新产品、新业务、新模式,测试新项目的可行性及安全性,再根据实践效果,逐步向市场推广。“监管沙盒”模式为金融创新提供了有限的“安全空间”,加上监管机构持续性监管,有效管控新项目风险,兼顾金融创新与金融安全的平衡,实现动态监管、灵活监管、前瞻监管。大陆运用“监管沙盒”模式监管台资券商的新产品、新模式、新业务,也已具备相应的法律基础。《证券公司业务范围审批暂行规定》第5条规定:“经证监会批准,证券公司可以经营《证券法》《证券公司监督管理条例》和证监会的规章、规范性文件未明确规定的业务(以下称创新业务)。”监管机构可以此为基础,运用“监管沙盒”模式优化创新业务监管流程,既为台资券商在大陆开展创新业务提供“安全空间”,亦确保金融安全,实现风险可测、可控、可承受。

(四)敦促台湾当局落实相关协议,加强两岸监管协作

2009年4月,海峡两岸关系协会会长陈云林与台湾海峡交流基金会董事长江丙坤在南京签署《海峡两岸金融合作协议》,该协议为促进两岸金融交流合作、推动两岸金融市场稳定发展、便利两岸经贸往来提供了制度保障。[22]同年11月,大陆方面证券及期货监督管理机构代表尚福林与台湾方面金融监督管理机构代表陈冲签署了《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》。[23]从金融监管层面看,《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》是落实《海峡两岸金融合作协议》的核心举措,双方监管机构相互交换意见,协助彼此履行证券监管职责,便于双方开展跨境监管。两岸金融监管机构将据此建立监管合作机制,为进一步深化两岸金融交流合作创造积极条件。

2010年6月,海峡两岸关系协会会长陈云林与台湾海峡交流基金会董事长江丙坤在重庆签署了《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)[24],为进一步加强两岸证券监管协作提供了更有力的制度保障。2013年6月,海峡两岸关系协会会长陈德铭与台湾海峡交流基金会董事长林中森签署《海峡两岸服务贸易协议》。[25]该协议作为ECFA框架下的重要协议,为减少两岸证券业互相开放的限制性措施、拓展两岸证券业交流合作的广度与深度提供了更为广阔的制度空间。但2014年3月台湾地区发生“反服贸运动”,导致《海峡两岸服务贸易协议》推进中断。尽管如此,大陆仍以ECFA为框架,以《海峡两岸金融合作协议》和《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》为蓝本,持续推动两岸证券监管合作。但是,2016年蔡英文当选台湾地区领导人后,台湾当局拒绝承认“九二共识”,严重损害两岸政治互信,导致两岸证券监管协作机制停摆。

当前,在扩大证券业对台开放背景下,两岸须携手营造有效的监管环境,推动两岸证券市场健康发展。首先,敦促台湾当局回归“九二共识”政治基础,停止损害两岸稳定繁荣的错误行径,积极落实相关协议,恢复两岸证券监管协作机制。其次,两岸监管机构依据上述协议,细化监管流程,将两岸证券监管合作落到实处。例如,借鉴中国香港与内地证券监管合作机制,建立两岸监管合作联席会议制度,畅通两岸证券监管沟通协作渠道。再次,从《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》的结构来看,其仅包括信息交换、信息保密、金融检查、持续联系和危机处置等5项内容,已不适应新形势下制度需求,建议通过签订补充协议与附件的形式,进一步修订完善相关内容。如对两岸证券规定之差异的处理,可在《海峡两岸证券及期货监督管理合作谅解备忘录》中明确相应的处置机制,提升可操作性。