金华市文明城市创建背景下以基层党建为引领的多元整合治理模式研究

文/浙江师范大学行知学院 罗公波 陈天章；浙江师范大学 杨梦捷 姚婷

文明城市建设集政治、经济、文化、生态、社会治理等于一体，是一项系统性的复杂工程。刘奇葆认为“崇德向善”“文化厚重”“和谐宜居”是文明城市的应有之义。依据评比制度，文明城市每三年评比一次，并实施复审制度以巩固创建成果。全国文明城市是国家给予一座城市的“最高的综合性荣誉”[1]，因其创建难度大、含金量高，竞争尤为激烈。

一、金华市文明城市创建：挑战与出路

创建全国文明城市是浙江省委、省政府重大发展战略的关键环节，是争创社会主义先行省的迫切要求，也是关涉新时代金华人民切身福祉的重大行动。金华市于2018 年2 月获全国文明城市评选提名，吹响了文明城市创建的号角。根据新修订的《全国文明城市（地级以上）测评体系（2018 年版）》标准[2]，金华市与文明城市间还有较大差距，存在一系列现实问题。

（一）思想认识问题。争创全国文明城市这一“金字招牌”，无时无刻不在考验着各级干部群众的思想和行动。目前，干部群众中存在着以下几种错误认识：1.认为“文明城市创建是可有可无的虚话”，“创与不创对金华影响不大”的松垮懈怠认识；2.认为只要“突击”创建，被动应付，把工作做在“评”时而不是平时的被动应付、突击运动式的认识；3.认为创建文明城市“劳民伤财”，把外来人口“创”走了，把财政收入“创”少了，把日常生活“创”乱了的“创伤”式认识。在种种不合理甚至错误的思想认识下，少数职能部门缺乏主动工作、敢于担当的意识，工作时推诿扯皮，缺乏协调配合；一部分市民对此不理解，且不愿配合。

（二）社区居民素质有待提高。创建文明城市是一项系统工程，文明城市创建的成效首先就体现在市容市貌和市民素质上。目前，社会主义核心价值观理念入耳入脑却不走心，部分市民还存在一些不良习气，乱扔垃圾、随地吐痰、随意采花折枝等现象时有发生；乱涂乱画、乱搭乱建、乱堆乱放等情况禁而不止；车辆乱停乱放、车窗抛物、不礼让行人、闯红灯等乱象比较突出；公共场所喧哗吵闹、秩序混乱、加塞插队等不文明现象依然存在。

（三）社区环境问题突出。“脏乱差”问题仍是城乡环境的痼疾顽症，尤其是社区中的老旧小区、城中村、城乡接合部、背街小巷等区域。老城区、商业街等地方的无证无照经营、超范围经营等乱象普遍存在。道路交通路网建设进展缓慢，存在不少瓶颈路、断头路等。重点区域公益宣传氛围不浓厚，部分小区物防、人防、技防、消防、绿化等指标还远未达标。以老旧小区为例，市区二环内现有村改社区94个，小区1140个，其中2008年以前建造的老旧小区就有785个，占比68.9%，老旧小区改造任务繁重。

金华市政府于2014 年启动文明城市创建工作，2018年7 月，金华市委、市府两办联合印发《金华市创建全国文明城市社区共建实施方案》具体落实文明城市创建工作，明确指出要“推动广大党员干部发挥带头示范作用，深入基层社区，把矛盾化解在基层、把问题解决在基层、把和谐构建在基层、把文明新风创树在基层”。可见，文明城市创建关键在基层，成败在基层。

二、基层社区治理：模式与选择

文明城市创建的成败取决于基层社区治理的好坏。所谓治理，很多学者认为治理是和统治相对的概念，认为治理是“超国家”的，需要多元主体的参与。社区治理需要整合各方主体，齐抓共管形成合力，最终落实在基层社区。社区治理大致有三种模式，即多中心治理模式、总体性治理模式和政党整合治理模式。

多中心治理理论是新公共管理众多理论中最具代表性的理论之一，主张多个地位平等、同时存在并运行的治理主体相互合作共同参与治理。于水认为多中心治理理论主张在公共管理中支持“权力分散、管辖交叠、存在政府之外的新中心的治理模式……这种治理体系充满竞争、富有效率和活力”[3]。多中心治理模式“不仅意味着在一个平等社会里存在着多个层级的政府组织，它们之间是平等的伙伴关系，而且意味着在政治安排之外，各种公私事务的治理也遵循多中心的逻辑。”[4]这种权威性的去中心化实际上指的是“各行动主体之间是相互独立的决策中心，共同服从于一般的规则体系。”[5]

总体性治理模式是与“政党中心主义”相伴而生的治理模式，是新中国成立之初的历史产物。新中国成立以后，中国共产党参照苏联模式建立了以党的领导为核心的政治、经济体制。这种以党的领导为主导的治理模式，被称为“总体性治理”。这种模式优点非常明显，可以自上而下快速、高效的整合治理资源，有效解决社会问题。但因其在资源整合方式上强调“支配式整合”[6]、总体性权威和单一性治理，“依托对资源的全能掌控，实现对社会的全面整合”[7]，而严重束缚了个体发展的自主性，在一定程度上迟滞了社会发展，加剧了现代化进程中的各种矛盾。改革开放以来，随着市场经济体制的引入，总体性治理模式也日益被解构、瓦解，在基层治理中产生了相对于党来说的“具有相对自主性的多方主体”[8]。

政党整合治理模式产生于“政党中心主义”的现代化发展路径以及市场经济体制下党对社会资源的有限支配。改革开放虽然解构了总体性治理模式，但却承袭了“政党中心主义”的治理路径，从而延续了以中国共产党的领导为核心的“一元领导权威”，这种党的集中统一领导和市场经济体制对社会资源的分散和有限支配，催生出了中国基层新的治理模式即“政党整合治理”[9]。政党主导、多元参与、协商整合三者一起构成了政党整合治理模式的基本运作架构。

政党整合治理模式有着多中心主义治理和总体性治理两种模式不具备的优势，去除了多中心治理模式的分散性权威，保留了总体性治理模式下的领导权威，形成了一种“一元领导多方”的领导体制，具有鲜明的时代性特征和本土化特色，克服了前两种模式的局限性。

三、基层社区“创文”现实路径：党建引领与多元整合

党建引领与多元整合是政党整合治理模式的集中体现。在创建文明城市这一艰巨的任务中，基层党组织是基层政权的领导力量，多元主体是关键角色和中坚力量。基层党组织所在的社区承载着社区市民、各类组织等多元主体的存在，与这种情况相伴而生的必然是多元利益和诉求的交织，这也自然成了对基层治理主体核心领导权威和多元整合能力的严峻考验。因此，基层党组织应从党建引领与多元整合两个方面着手，打好“创文”攻坚战。

（一）党建引领强化权威主体是基层“创文”攻坚取胜的前提和保障。中国共产党作为领导核心，也必然体现在基层组织中。基层党组织作为基层社区的领导力量，对“创文”工作的预期目标、工作架构、整体布局、具体落实以及多方整合等方面进行的决策部署和工作安排，有其内在的必要性和合理性，是基层党组织方向引领的重要体现之一。一方面，中国共产党作为具有强烈的历史自觉和责任担当的政党，从诞生之初就具有强烈的使命感，有着为人民谋幸福、为民族谋复兴的价值追求，因此，基层党组织在“创文”工作中的引领作用是党作为政治领导力量，承担领导责任的职责所在。另一方面，中国共产党具有其先进性和纯洁性[10]，这是党的最本质属性，唯其如此才能保证党始终成为各项事业的领导核心，保证基层党组织始终成为基层治理中的领导核心。

基层党组织方向引领实现路径应从宏观和微观两个层面入手。宏观层面表现为基层党组织根据上级党委的决策部署，以“创文”为导向，以社区实际为基点，有针对性地做出规划、制定政策并进行部署，决策过程需要统领全局统筹安排，最终实现以基层党组织为引领的具有权威性和整体性的治理格局。微观层面表现为基层党组织所在社区“创文”方面的具体工作，通过科学研判、民主决策、合理安排，形成具体的工作分工、工作任务和工作要求，最终实现权威性的宏观治理格局具体化和可操作化。这实际上是依托基层党组织的核心引领地位，对基层社区“创文”工作中涉及的多元主体及资源进行网格化统合，以达到既统一思想明确目标，又分解任务使工作具体可行的目的。

（二）多元整合打造“创文”主力是“创文”攻坚取胜的关键所在。基层党组织多元整合主要是指基层党组织依托社区组织架构，对所涉领域的各方主体及资源进行“化多为一、化差异为团结、化分散为联结”[11]的耦合过程，“而且这一过程绝非自发，而是某些行动者努力建构的结果。”[12]因此，多元整合既是多元主体利益整合，求同存异的过程，更是基层党组织积极谋划，合力推进的结果。一方面，基层党组织通过宏观把握，统筹协调，有效破除条块不通的官僚壁垒，打造具有社区特色、上下贯通、行动一致的具有较强“战斗力”的一体化“创文”力量。另一方面，基层党组织凭借影响力主动下沉，与各主体直接对接，大幅增加基层党组织和各“创文”团体的接触机会，打造扁平、高效的“创文”行动机制。多元整合的最终目的，就在于塑造基层主体对基层“创文”工作的高度认同，提升基层“创文”治理水平，夺取“创文”攻坚任务的胜利。

基层党组织多元整合的方式较多。最基本的方式就是充分发挥文化意识形态的黏合作用。葛兰西认为，“作为文化形态的意识形态具有社会‘水泥’的作用，是社会思想意识的黏合剂”[13]。一定的文化意识形态能够凝聚社会共识，增强组织凝聚力。在“创文”工作中，各主体凝聚共识的根基就在于共同的文化意识形态。多元整合还可以通过下面几种形式开展。一是组织动员。利用各种宣传阵地，全方位、多层次、广覆盖的宣传动员，营造创建氛围。二是支部嵌入。党支部是党的基层组织，是党组织在基层社区场域中的主要阵地和力量源泉，党支部嵌入基层组织有利于联系整合各基层主体形成合力。首先，培育党支部组织领导能力，推动形成“战斗力”；其次，营造“创文”氛围，统一思想，推动形成“思想力”；最后，通过榜样的典型示范作用，形成“榜样力”。三是多元联动，各创建主体应牢固树立“一点代表全市的大局意识、一份决定成败的责任意识、一失导致万无的危机意识”[14]，加强各组织之间的配合联动，保证任务高效完成，如建立完善“创文”攻坚联席会议制度等。 四是政策支持。“创文”攻坚是一项用时长久、耗资巨大的事业，多元主体在倾情投入的同时，基层党组织应当予以持续支持，既能保证“创文”攻坚不竭的动力又能充分调动各“创文”主体的积极性。

四、结语

在文明城市创建工作中，基层组织通过党建引领，多元整合形成“创文”攻坚合力，是达成“全面小康，崛起浙中”总目标，落实“走在前列，共建金华”艰巨任务，夺取创建全国文明城市创建攻坚工作胜利的保障。这是一项史无前例的伟大事业，在这伟大事业的背后，时刻充盈着一股无形的力量，那就是党建的力量。文明城市创建不仅“凝聚了这座城市的血与肉，更打造了它的筋与骨”[15]，而且升华了金华这座文化名城的城市品质和市民文明素质。正是有了基层党建引领，多元整合，文明城市创建工作方能赢得民心，聚起力量，并由此生发为基层民众的自觉自发行动。基层党建，成为撑起金华文明城市创建的中流砥柱。