“先立后破”视域下的机关运行保障管理建设

文/东北石油大学 荀明俐 姜一博

一、引言

《深化党和国家机构改革方案》和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》在党的十九届三中全会顺利通过，标志着新一轮党和国家机构改革的顺利开启。党的二十大报告指出，“新一轮党和国家机构改革全面完成，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提升。”[1]机构改革对科层政府的外部行政权力进行拆分和解构，优化和重组政府职能配置来提升执政能力和执政效率。而经过大力度机构改革后的部门，仅是办公区域的整合和基础设施的配备就非常复杂，这需要背后机关运行保障体系强有力的支撑，使改革部门能够快速运转并充分提升改革所带来的效力。由此可见，机关运行保障活动在政府等机构中扮演“内务主管”角色，发挥的作用举足轻重。

机关运行保障部门作为国家与机关间的媒介者，对经费、办公资产以及相关服务等资源与利益在党政机关各部门之间进行内部的行政分配。[2]机关事务管理部门掌握公共资源，通过机构间的合理分配来满足各部门公共职能的正常履行。然而，当前的机关运行保障管理工作面临着诸多问题，例如，部门职能交叉、利益分割，概念标准不一，法制约束不足，数字化、信息化水平低下等。机关运行保障管理部门作为“公共资源的守护者”，权力不通、标准不一、职能不顺，这些问题严重地阻碍了内部保障功能的发挥。

上述问题既体现出体制层面的弊病，也包含法制建设中的不足。针对当前机关运行保障所体现的这些问题，不同的学者从不同的视角进行解读。在制度构建方面，赵岩、胡西畅认为，完善的制度建构组成了机关事务行业的神经系统，是机关后勤保障的核心，着力建构机关事务行业的职能、规范、标准、技术、理论、文化“六位一体”的三维体系。邢坤（2022）[3]认为，政府运行保障管理制度化建设则需要制定者与协调者相统一、由点到面，整体优化、权责匹配等具体路径的共同发力；在法制建设层面，杨建顺（2021）[4]认为，在党和国家机构改革中，确认和运用行政机关运行保障法的PDCA 方法论，立足于行政机关运行保障的计划、实施、评价、改善路径，依法遵循行政机关运行保障的原则规范，畅通内部意见表达机制，完善监督制约机制。相关的理论研究在机制或者框架搭建上遵循着“因破而立”的理念逻辑，侧重于从制度的前后实施层面进行迭代或上下覆盖，或者以新法代替旧法，实现焕然一新式的变革，却忽视了隔断式的革新所带来的“层间空隙”，使得革新后的机构难以贴合实际。“胶合板式”的改革会使得机关运行保障部门与同级机构之间虽因科层压力而显得铁板一块，但内不能相互渗透，隔阂仍在，韧性不足。所以，“立”得住，才能“破”得快；“立”得稳，才能“破”得好。在推动机关运行保障管理建设上，转变传统“因破而立”的观念，着重思考“先立后破”的路径和策略，使得新法渗透旧规，以新制融合旧体，推动机关运行保障管理改革稳扎稳打、行稳致远。

二、历史沿革

自新中国建立以来，70 多年的时间里，机关事务管理发生了巨大的变化。机关事务主管部门遵循着从前期发挥后勤服务作用，到后来精细化分工承担专业化保障管理功能的嬗变过程。在这段跨时期的历史变革中，机关事务管理整体围绕着“立”和“破”的逻辑演变关系，遵循着“先立后破”的演变趋势。

（一）雏形渐成时期（1949-1980）。从无到有，从破到立。新中国成立初期，百废待兴，1950 年，为保障中央政府各机构的顺畅运转，由中央高层牵头成立了政务院机关事务管理局。此时的机关事务管理局具备职能机构和机关生产两大主体机构，是一个兼顾生活性和政务类服务的职能机构。1954 年，政务院机关事务管理局更名为国务院机关事务管理局，该时期的机关事务工作主要凸显出“后期服务”的特性，“一家一户办后勤”是当时机关事务管理工作的独特写照。机关事务遵循着后勤福利化的工作主线，职工的物质化和福利性满足则主要得益于机关事务管理机构自身所能供给的服务以及机关事务管理机构通过其承办的企业实体的经济产出。多家多户办后勤，以减轻国家财政负担，这是新中国成立初期国家财力薄弱的无奈之举。

（二）改革发展时期（1981-2011）。破而后立，破立并举。随着改革开放的推进，机关事务进行了打破界限，开放并引进市场机制为目标的社会化改革。[5]1981年的机关事务服务社会化改革是机关事务治理的重要节点，标志着“后勤服务”发展模式被打破，社会化改革带来的“运行保障”模式成为机关事务运行保障建设的主色调。工作重心由第一阶段简单的生产服务向行政管理必备的调度、协调与协作活动转变。2011 年，机关事务运行保障管理正式涵盖了资产、经费、服务、采购、节能等骨干性职能。三十年时间的机关事务运行保障建设引来了翻天覆地的变化，无论从“去行政”到“再行政”行政属性的变化，还是管理服务职能的转轨，都诠释了该阶段发生的深刻变革，然而跨越式的变革往往带来阵痛。制度建设的不完善性，法律体系搭建的滞后性，观念上的刻板印象，一直伴随着机关事务的发展，跌跌撞撞来到第三阶段。

（三）现代化建设时期（2012-至今）。不立不破，先立后破。2012 年，我国第一部机关事务管理的法规《机关事务管理条例》实施，此后党中央、国务院先后出台一系列法规条例，其内容涵盖了机关事务管理，由此，机关事务管理迈入了法制化道路。2013 年，国务院机关事务管理局由于其管理职能和范围的变更，改名为国家机关事务管理局，2014 年，该管理局将职能行使范围延增至全国人大和政协、各民主党派，极大地丰富了机关运行保障的管理范围。由以前的“包办一切”到现在“购买服务”，由“人浮于事”到“养事不养人”的转变，奋力争取机关事务治理体系和治理能力的现代化，使其职能得到科学高效地发挥。深化改革下，机关事务管理不再是急于破旧立新，大操大办，更多的是顺承发展的步调，将机关事务建设引入内部行政建设轨道，着重调整内部科层关系、优化组织架构、搭建法制轮廓，以“细雨润无声”的形式打造内外高效贯通、上下治理顺畅的高度专业的现代化功能机构。

三、“破而未立”下存在的问题

（一）术语模糊，概念不清。“在术语学术化过程中，术语用词准确恰当，更能方便定义概念，进而展开学术逻辑推演的学术化进程。”[6]当前各界对国家机关事务管理这一术语的定义、内涵尚未统一，叫法也各不相同，是标准化过程中的一大障碍。

模糊点一：概念主体不统一。目前，最具权威性的《机关事务管理条例》（以下简称条例）并未对机关事务及其内涵做具体的定义，《条例》中提到“各级人民政府及其部门的机关事务管理活动适用本条例。”从中可以看到该《条例》主体具体指人民政府及其行政单位。但在附则中也提到“其他国家机关和有关人民团体的机关事务管理活动，参照本条例执行。”为此，围绕《条例》第二条，以吴志攀[7]、陶雪良[8]为代表的学者、政府官员将机关运行保障称之为“政府运行保障”、“行政机关运行保障”和“行政运行保障”来指代机关运行保障的行政相对人为行政机关，以史凤林和张志远[9]为代表的学者则结合将《条例》第二条和第三十四条结合起来，对行政相对人不做具体的区分，而代之以“机关事务运行保障”代指。其中湛中乐认为，机关的外延可以扩展到运行经费由财政给予保障的单位或机构，如行政机关、人大、政协、法院、检察院、以及8 个人民团体和14 个社会团体。概念主体不统一，同样能反映组织结构的问题，保障单位是否针对不同属性的机构或团体依此提供保障，还是对所有机关提供统一的保障项目和内容，很容易在这一方面造成歧义。

模糊点二：概念所指不准。机关事务运行保障是指确保国家机关正常运转、履行职责，而国家机关能够正常运转、履行职责却远远大于“机关事务运行保障”包含的外延。“机关事务运行保障”的主要职能，例如资产管理、经费管理、公务用车等是一个机关正常运转的必备条件，但是其他事务，如人事、党务、财务部门同样是国家机关运行必需的，而这些是科层组织中的组织部、财政部等部门的骨干职能并不包含在“机关事务运行保障”中。“机关事务运行保障”这一术语经过多年的使用，其专有化程度有所提升，但在具体的语境下仍然存在着被误解的可能，所以说，这一术语如何在用词上准确表达自身内涵和外延，还需要进一步提炼。

（二）法制体系建设落后，刚性不足。《条例》作为现阶段机关事务运行保障领域最高的法律条文，已实施了10 多年。10 多年来，我国系统推进全面依法治国战略，先后进行多次国家机构改革。新的时代背景下，《条例》已无法满足机构改革后党政合设、合署办公对机关事务运行保障提出的新要求，更不满足“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济发展需要”。《条例》中部分条文明显已经落后于现实的执法需要，为了使机关事务运行依法依规正常进行，《能源法》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》先后出台，这就形成当前的机关事务运行保障工作“条例打头，办法殿后，行政和党内法规集中”的碎片化、零散化的法律体系现状。

机关事务运行保障行业涵盖着将近200 万个公共机构、5000 万工作人员，关联到一亿多的家庭人口，各种法规、办法或标准所呈现的效用很难抵得上一部现行法律，因此，迫切需要在现行法规制度的基础上提升法律阶位，制定一部专门的机关运行保障法，以解决当前法规周延不够、刚性不足的问题。

（三）部门职能分散、各自为政现象突出。当前机关运行保障管理部门职能分散、管理权限分化，例如，机关资产处置、办公用地分配等管理权限散布于财政、住建、国土等部门，权责的不对等大大地弱化了部门职能的履行。作为内部的行政组织，机关运行保障部门同样缺乏组织领导力与人力资源管理等科层型机制的基本要件，这就将该部门置于尴尬境地。

“当个人利益与集体利益趋于一致，在制度化博弈障碍时更容易凭借个人情感谋取正向的零和博弈结果，即按照收益最大化原则采取最有利于自己的行为方式去实现集体目标。”[10]机关运行保障工作理应掌握各部门间资源的分配，资源的有限性和需求的无限性容易导致资源分配上的失范和混乱，同时各部门纷纷追求本部门利益的最大化，在这种情况下，机关运行保障部门既缺乏集中统一的法律条文予以规范各部门间受保障利益的划分，又没有足够强硬的职能权力来保障执行，很自然造成部门间资源分配上的“苦乐不均”。并且维持机关运行保障机构正常运行的部分法规、办法是由财政部、国资委等强势机关领头编制，虽然这些条规对保障机关运行具有较强的正面作用，但是这些条规也同样表现着不同编制主体的原则和价值，致使条文的普适性还有待进一步考量。机关运行保障部门管理权限的分化使得原本应呈现整体性的机关后勤保障系统演变成各自为政的机构后勤管理难题。

四、“先立后破”视野下的措施

“破和立从来都是事物的两个方面，并且‘立’是决定‘破’是否最后成功的关键。”[11]纵观世界历史，无论是中国封建社会晚期的太平天国运动、维新变法，还是西方早期空想社会主义所催生的“三大工人运动”，都阐释了在只知道“破”的原因而没有“立”的方法就着急“破”的情况下，只能是竹篮打水一场空。新的纲领、理念、方法要“立”得住，自然就加速旧的事物灭亡，加快“破”的步伐，这也是马克思主义找到了“彻底的暴力革命”这一“立”的方法，为新中国的诞生创造了前提。“破”和“立”是事物曲折发展的两个对立面，有破就要有“立”，立不住只强调“破”，只会带来更多的麻烦。

所以，在进行机关事务运行保障管理建设的过程中要看到“破”和“立”的辩证关系，在建立起具有支撑性的制度和法律框架并且能顺利弥合新体旧制间的“层空关系”的基础上，再考虑原有体制弊端的破除，要防止因“破后无立”，出现改革的无序和混乱，只有这样，才能行稳致远。

（一）立法先行、于法有据。内部行政行为理论认为，面向政府内部组成部门来发挥职能的内部行政分配行为是机关事务部门的内在职责和要求，该部门并不直接作用于行政相对人，也不会影响相对人权益的认受，行政主体享有一定的自主性，因此也不必遵行依法行政的约束。然而，这一自主性在逐渐向自主权演变。机关事务无论是合同能源管理、数字化建设、公物仓建设等已实现外部化，其职能已进行了提质提效的社会化改革。二十大报告再次重申法制建设的重要性，要在法制轨道上全面建设社会主义现代化国家。因此，机关事务运行保障法制建设“上有空间，下有基础”

《山西省机关事务保障条例》吹响了机关运行保障立法的前哨，为国家层面的立法提供制度借鉴、积累经验，机关事务管理立法到机关运行保障立法，是立法理念的一大创新[12]。法律的保障为机关职能的履行、组织架构的搭建提供了强有力的抓手。在法制的前提下，捋顺机关运行保障同级部门间的关系，厘清职责范围，其后对机构内种种弊端进行精准打击。法制让运行保障机构改革“立”得住，弊端的破除让法制“立”得稳，从而实现法制的“以立促破”。

（二）概念法定、学科建设正当其时。“机关运行保障，是指对机关运行所需经费、资产、服务、能源、资源等进行统筹、配置、管理、监督等后勤服务保障活动。”《山西省机关运行保障条例》以法律条文形式对机关运行保障的概念、保障范围进行了明确的规定和详细地阐述，以法律的形式对特定概念进行界定，为学界和政界正确引用该概念、正确阐述其内涵、正确研究内在机理具有重要意义。

另一方面，中国国家权力组织已逐渐发展成为世界上最大规模的组织，机关事务规模总量惊人，庞大且繁杂的管理需求迫切需要专业化的管理人才和专门的学科领域，所以，机关事务管理学科建设正当其时。国务院学位委员会办公室印发的《关于推进“政府运行保障管理”专业方向（二级学科）建设的通知》已在全国十余所高校试点，对于机关事务管理领域来说，培养一批既具有理论素养又具有实务能力专业人才来推动机关事务管理至关重要。学科的建设让机关事务管理领域的基础理论、历史、理念深入人心，让机关运行保障扎根更稳。

（三）复合治理、部门联动。机关运行保障部门如何从其他行政部门中“收权”， “三制融合”[12]的理论架构提供了可供参考的实施路径。首先，打造以厘清职能和权责边界为核心特征的科层型协作机制。在组织方式和法制建设上，不仅要明确机关运行保障部门的组织地位，更要清晰划分其权责权限，凸显机关运行保障部门的重要性，充实机关运行保障部门的“硬实力”。其次，机关运行保障部门重新收回职能权力，将使得财政、住建、国土部门对部分权力的剥离产生抵触。如何协调因改革造成部门间权力和利益的调整，除科层压力“负向激励”外，市场型机制和网络型机制也将发挥重要作用。市场型机制秉持“责任共担，利益相容”原则，当机关运行保障部门掌握完整的职能权力，职能行使充分，充分盘活部门间资源，保障水平大幅提升，而作为职能相对人的同级行政部门不仅可以享受高质量服务，并且可以节省下可观的部门资源和财政资金。因此，“科层+市场”复合型协作治理框架关注到了科层型机制忽视利益相容原则和高压科层压力带来体制层面的柔性不足，凭借市场型协作机制的“利益+责任”理念，为机关运行保障管理体制改革提供了弥合政府机构各部门间责任共担和利益共享的实施路径。而强调认同和共识的“网络型机制”更有利于打造合作性的部门间关系，增强各部门间信任黏度，形成共同的组织理念，这不仅有利于政府组织文化的培养，更能保持各部门间协作的融合度，避免出现机构间因改革而造成的“层空间隙”。

机关运行保障管理建设不仅需要科层型机制这样的“硬手段”，同样需要“市场型机制”和“网络型机制”保持机关运行管理建设的韧性和强度，实现先“立”后“破”的“软着陆”。