高校职能部门协同监督机制的实现研究

文/扬州大学 毛红亚

习近平总书记在十九届中纪委四次全体会议上提出，要继续加强和健全党和政府的监督制度，将审计监督、财会监督、民主监督等多种监督有机地贯穿、相互协调起来，提高监督的严肃性、协同性、有效性，最终形成一个决策科学、执行坚决、监督有力的制度，强调了各类监督机制协调运行的重要性。

随着国家对教育经费投入的不断增加，教育事业得到了蓬勃发展。经费来源多样，经济业务日趋复杂，潜在的风险与挑战也在不断增加，内部监督也面临着新的挑战。在新形势下，需要凝聚多方监督合力，探索各职能部门协同监督机制建设，对于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系具有重大意义。

一、高校腐败问题及职能部门的监督现状

（一）高校腐败问题。根据十九届中央第七轮巡视对教育部和31 所中管高校党组织开展常规巡视反馈的意见披露，高校腐败的多发领域主要集中在基建工程、后勤项目、资产招标采购、招生录取、人才引进与职称评聘、科研与学术诚信等方面。这些腐败现象危害极大，严重阻碍了高校未来的发展。高校腐败案例反映出学校制度建设缺乏系统规划，在贯彻落实上很不到位，权力失控，缺乏有效的监督预警机制。国家监督体系的核心是对权力运行的制约和监督。权力缺乏监管，成为无孔不入的腐败风险点。单靠财务或者审计或者纪委某个部门不可能完成整个监督事项，高校反腐监督任务任重而道远。

（二）高校内部职能的部门监督现状。目前大部分高校内部监督主要有财会监督、审计监督、纪检监察监督和民主监督等方式。因课题研究需要，本文涉及的职能部门主要指财务部门、审计部门、纪检监察机关等高校内设部门，研究它们之间的协同监督问题。

财会监督的目标是以高校经济活动为中心，对高校的经济活动进行全过程和全方位的监督，包括预算、会计核算、资金收付、财务分析、决策支持等，从各方面全方位地、连贯地反映出高校的财务状况。主要是事前和事中的监督。财会监督的专业性和技术性决定了它在国家监督体系中的基础性作用，主要依靠会计人员的经验和职业判断，容易忽视专业领域廉政风险隐患。有些大学将财务部门的职能定位为一个服务保障部门，因此在实际工作中，财务部门的监管职能并没有很好地体现出来，导致了业财分离的局面。

内部审计监督是对全校各个功能单位执行学校的管理制度和管理水平的全面监督、验证和评估。主要包括财务收支的合法合规性、效益性和经济责任审计等。它是保障高校财务高质量的第二道关口，主要是一种事后监督。但由于管理责任、监督责任权限模糊，各相关利益方存在冲突，大部分被审计单位和个人对审计抱有抵触情绪，许多方面审计不能参与、不便涉足或不敢涉足，内部审计机构有时受人情因素干扰，应有的权限也未能在实际工作中体现出来。

纪检监察监督主要监督高校各级党组织、各单位及党员领导干部遵守和执行党和国家有关政策、法律等相关情况，并对违法违纪事项进行全面监管，负责对违反党纪政纪责任的追究。因其工作体制和专业性的局限，不能真正监控到要害部门。

高校民主监督的形式主要有教代会，党代会等，但高校师生的主要关注点是教学和科研，参与监督管理的热情不高，民主监督往往流于形式。

从以上可以看出，几种监督方式各有侧重点，相互不可替代。但从反腐视角看，存在以下问题：1.没有设置专门的机构进行腐败监督。因为三者分别归属于不同的部门管理，纪检监察部门和审计部门由于其工作性质的独立性和保密性，相互之间各司其职，极少进行沟通，监管责任不明晰，进而出现关键职能部门会多次被审计检查现象。这就导致高校监察工作的监督需求与资源配置不相适应。2.监督未能与反腐相结合。高校审计部门和财务部门在业务角度主要关注被审计单位在运行中会计处理规定是否合法、工程项目是否符合程序、是否违背财经法规等。但是基于反腐目的，如果仅从表面账务和流程的规范性操作去审视问题，对于违纪甚至违法问题的调查就显得过于薄弱。在此过程中，财会监督和审计监督是一种配合式和被动式监督。3.监督信息共享渠道不通畅。职能部门之间业务系统相对独立，相关基础信息不联网。在进行腐败治理时，信息需要具备流动性和可获得性，因此，要在互联网上对这些数据展开系统性地分析，难度非常大。反腐败资料的碎片化和不完整性很难得到充分利用[1]。存在着数量庞大的信息不能流动、重复监督和监督死角等问题，这些问题造成了监督资源的巨大损失，从而提高了监督成本，对监督的质效产生不利影响。

二、协同治理理论应用于职能部门协同监督的可行性

“协同”这一理论由德国著名物理学者赫尔曼·哈肯于1973 年首次提出，并在此基础上将其定义为：“协作”，即各系统中各元素、各子系统相互影响、相互协作，使其在时间、空间、功能等方面呈现一种由混乱到有序的自我组织状态。爱德华·弗里曼将合作管理看作是一种将各利益主体都纳入合作管理中，并对合作管理中存在的问题进行分担和处理的做法[2]。王会金[3]在“协同管理”的理论中指出，在“协同管理”的理论框架下，许多监管机构都在努力寻求相互之间的合作与配合，例如，探讨了对内与外部的合作与配合，以及审计机关与纪律检查机构的合作与配合。白列湖[4]在关于经营协作的探讨中曾提及，协作是一门重要学科，它在许多不同的主题中都具有某种程度上的共性，所以，将协作的思想运用到管理领域，可以帮助我们更好地处理某些复杂的系统问题，这将是我们应对经济和社会发展面临的各种复杂问题的有效途径。

高校监管体制是一项系统性工程，它涉及高校管理层、职能层及执行层等多个层面，需要高层领导推动、制度支持，高校的各职能部门要履行好自己的职责，还需要专家、第三方机构、社会公众的普遍参与等。“协同治理”是指在大学监督制度中运用的一种新的研究思路，也就是在大学监督制度中，大学各监督机构为了保证大学的发展而联合使用监督力量，发挥监督合力，实现大学的“协作”，从而发挥大学的“协作”作用。探索高校内部纪检监察监督、审计监督、财会监督等的协同策略，对于提升高校治理效能具有重要的现实意义。

三、高校反腐败协同监督体系的构建

基于高校目前内部职能部门监督现状，运用协同治理理论，建立一个有机联动的协同监管体系。在全流程监管中，纪检监察部门、审计部门和财务部门是主要的监管机构，同时还涉及人事、资产和采购等各有关部门。高校要对反腐监察工作进行整体规划，可以从组织机构、运行机制、信息化手段、整改联动等多个角度来实施，促进构建目标明确、层次清晰、协作配合、信息流动的高校协作监督体系。

（一）建立联合打击腐败的监察机构。顶层设计和内部环境的营造是监督体系建立健全的先决条件。为确保反腐治理目标的实现，打破专业壁垒，避免职责和内容重叠和交叉，设立反腐败协作工作小组。在纪委和监察部门设立办公室，由学校的党政主要领导担任主任，纪委书记、分管领导担任副主任，有关职能部门的主要负责人为组成成员。按照工作的要求建立定期会商机制，讨论重难点问题，作出决策。从管理层开始，从各个特定的业务单位开始，将监督的重点与收入支出、资产管理、采购管理、工程项目、科研项目、人事管理等各个关键环节融合在一起，对预警、核实、处罚、报告各环节的业务过程进行规范，达到“纵向到顶，横向到边”的全过程、全方位、全覆盖的监督效果。

（二）完善协同监督运行机制。要在各个单独的运营部门之间达到良性的交互，增强各功能部门间的交流与合作，就必须从运营制度方面进行充分的设计，为各部门的运营提供保证，并持续地改进。我们可以从下面两个方面着手：首先要完善高校权力运行监控机制。可以从重点领域和关键环节（如基建工程、招标采购、项目经费管理、人才评聘等）着手，对其进行整理，寻找有关的规章制度漏洞，提高制度的刚性约束。具体内容有：构建“一把手”对高校中层领导的经济责任审计体系，构建重大专项审计体系；重大经济问题的磋商；健全学校的内控监督机制和问责机制等，定期对单位层面和业务层面内部风险进行评价等。构建出一个内部控制防范有制度、岗位操作有标准、事后考核有根据的权力运作风险防治体系，从而对权利的约束与监督进行更深层次的强化，减少对权利的设租寻租空间，推动制度的不断健全和实施。其次，建立健全廉政风险预警和防控机制。依据廉政风险点的风险程度、危害大小、发生概率等设置风险预警等级；针对各危险程度制订相应的预防对策，突出对高危地区的预防和控制。

各职能部门应坚持问题导向，有的放矢，精准施策，发挥制度的刚性监督作用，在职能部门之间形成统筹规划、优势互补的协同运行机制。

（三）搭建协同监督管理信息系统。信息壁垒是妨碍各个监督手段之间互联互通、整合资源、协同行动并产生优势互补的监督合力的一个主要因素[5]。构建智能化协同管理信息系统要进行外部系统接口设计。接入审计管理系统，获取审计监督中发现的相关问题及风险点；进入物资管理系统，获得各种物资的出入库信息；进入基础设施的管理体系，对基础设施项目的启动、建设、交付等各个阶段有详细的认识；与科研管理系统进行对接，可以对科研项目立项评审、经费使用、科研成果统计、科研奖励发放等方面的工作进行全面的掌握。通过与人力资源管理体系的连接，可以了解工资发放、人才招聘、职称评定等方面的信息，从而获得选拔和使用过程的细节。协同监督管理信息系统将关键业务完全融入并整合，从而达到实时监测的目的。

通过协同监督管理信息系统把每个监督主体的职责、权限筹划分得清清楚楚，监督部门按照“业务问题”与“纪律问题”两条处理路线，将问题移交给业务部门进行核查与处理，并按照一套标准的处理与监督程序进行协调，以促进业务部门按时、准确、高效地处理，通过信息化系统实现了对廉政问题的全面展示与快速定位，并对问题进行分析总结与上报，确保了问题处理的时效性与高效性。对上述数据进行互联、共享、挖掘和分析，构建面向大数据的协作式信息管理体系，可以及时地发现问题，给出预警和提示，并解决问题。

（四）关注整改成效及成果共用。强化稽查整改与结果分享是实现信息共享与协作监督的根本目的。协同监督的有效性依赖于整改成果的有效应用。整改主要是纠正监督过程中发现的不当行为，并将整改结果相互通气，汇总分析，对改正的程度做出评估，同时分析问题产生的根源，完善相关的体制机制，形成“发现问题-整改问题-防范风险-提升管理”的良性闭环效应。协同监督管理信息系统通过定期开展审计简报、审计结果公告、信息公开等方式来实现信息共享、成果共用。各个职能部门从“通知消极的合作”转变为“寻求积极的处理”，强化事先和事中控制，真正做到了监督关口的前移。

四、结语

构建新时代高校职能部门协同监督机制是一项长期、复杂、系统的工程。它是多元协调的立体反腐监督协同机制，构成了综合利用财会、审计和纪检等手段的联合“行动监督网络”。各职能部门既能充分发挥专业优势，又能统筹协调，实现反腐监督共治。其核心是对高校办学资源进行科学合理的分配，对高校办学活动进行规范，以降低高校办学中产生贪腐的可能性与环境，强化“不能腐”，以加强对高校的监管与惩罚，增加其贪腐的代价，以达到“不敢腐”的目的。此外，高校还要加强对廉政文化的宣传，发挥群众监督的作用，营造高校风清气正的廉洁氛围，筑牢防腐拒变的思想防线，最终“不想腐”，从根本上建立行稳致远的长效监督机制。