“二五”时期中国社会主义新城市建设的历史考察

王肇磊,赵云菲,刘晓涵

(江汉大学 人文学院城市研究中心,湖北 武汉 430056)

1949年我们党将“工作重心由乡村移到了城市”后,便开启了“学会管理城市和建设城市”的新探索。[1]1317-1318随着社会主义改造和一五计划的顺利完成,党和国家为更好地建设社会主义新中国,提出了从1958年到1962年以重工业建设为中心的第二个五年建设计划。随着“二五计划”的实施,新中国的城市建设在工业化的驱动下取得了巨大成就,但也出现了冒进的问题。为此,国家实施了“调整、巩固、充实、提高”的方针政策,不断克服、解决城市建设中的困难和问题。这为改革开放时期及以后中国特色城市化和城市现代化建设积累了经验。目前关于二五期间中国城市建设与发展的研究还相对薄弱,且学界一般从人口学、经济史的角度阐述大跃进时期中国城市的发展状况。其中李若建从城市人口数量变化的角度阐述了这一时期中国城镇化建设的高潮和衰退情况;[2]黄坚分析了二五时期工业化建设对上海城市现代化的推动作用。[3]林超超、[4]黄利新[5]从经济史的视域分别探究了上海、广州等城市的街道工业建设与城市化发展情况;王冰雪则以闵行卫星城建设为视角分析了上海的工业布局调整情况等。[6]但都较少从城市史角度整体考察二五时期新中国的城市建设及其成就的问题。故本文就此展开讨论,并揭示我们党和国家为探索新中国城市发展之路所作的巨大努力和历史贡献。

一、城市建设的快速发展

“一五计划”是新中国系统建设社会主义的开始。在党中央的直接领导下,中国集中力量开展并完成了以苏联帮助我国设计的156个建设项目为中心、由694个大中型建设项目组成的工业建设,基本完成了工商业社会主义改造,初步奠定了新中国社会主义工业化和城市化发展的基础,为其后中国城市建设与发展起到了重要的支撑作用。[7]86这也使越来越多的人产生了尽快改变我国城市落后状况的愿望。故随着“二五计划”的制定和实施,我国在“城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”方针的推进下出现了超常的城市建设热潮。[8]128

(一)快速制定超常发展的城市规划

在“一五计划”建设成就的鼓舞下,为实现消灭“三大差别”、向共产主义过渡服务的目的,我国在“二五计划”期间普遍出现了积极扩大城市规模的倾向,并快速制定了超常发展的城市规划。

1957年7月,建工部在青岛城市规划工作会议上确定“先粗后细、粗细结合的快速规划”做法。全国各省大中城市以及许多县级城市,甚至一些规模较大的建制镇,便以此为指导编制了城镇建设规划,来安排超常规的工业建设项目。[9]4121958年、1959年上海制定的《城市建设初步规划》《总体规划》提出用15年左右时间将城市人口增加至580至600万人,城市建成用地面积扩大至400平方公里,形成以市区为主体,近郊工业区和远郊卫星城镇既相对独立于市区又有机联系的群体组合城市。[10]95-98天津在1959年为适应工业化的发展编制了1958至1972年的城市规划,其市区人口规模要达到300至350万人,近郊工业点400至450万人,市区用地规模由119平方公里增加到370平方公里。[11]58湖南省在1958至1960年间累计完成了10市17县的城市规划,其中区域城市初步规划1个,城市总体规划26个(次),县镇功能分区规划17个,工业集镇初步规划11个,近期建设详细规划29个。[12]46湖北省武汉、沙市、宜昌、黄石等建制市也编制了打破常规的城市建设规划或城市总体规划。[13]6西藏拉萨因边疆建设需要编制了《拉萨市城市规划说明书》初稿。[14]178此外,全国还有39个相当专区的地区编制了区域城市规划。[9]412其中有些规划严重脱离了当时城市发展的实际,像人口规模为10万人的襄樊、银川等小城市也分别提出了建设120万人和100万人的超常发展的大规划。[15]

1960年4月,第二次全国城市规划工作座谈会提出了“要在十年到十五年左右的时间内,把我国的城市基本建设成为社会主义现代化的新城市”的目标;要根据人民公社的组织形式和发展前途来编制城市规划,提倡以体现工、农、兵、学、商五位一体的“人民公社规划”,即按照人民公社生产和生活的“十网”“五化”和“五环”来制定城市规划; 并制定了城市路网规划建设标准,特大城市主干道宽度为80至100米、大城市60至80米、中等城市40至50米。[9]412这次会议为全国城市超常规划起到了推波助澜的作用。各城市纷纷重新修订了城市总体规划,盲目扩大城市的规模。南京在《一市三县轮廓规划》(1958年)的基础上又编制了《南京地区区域规划(初稿)》(1960年),当年即选定新建工厂厂址130处,核拨各类建设用地1200余万平方米。[16]108-109西安市将城市规模拟再提高到220万人。[9]412甚至草原之城呼和浩特市亦在这一时期编制了“搞大城市”的规划。[17]289-290卫星城的规划也更加普遍。1960年南京市编制了湖熟、秣陵、汤山、板桥、建设、六合、冶山、珠江、桥林、大厂镇和瓜埠等10个卫星城的建设发展规划。[18]181成都则将龙泉镇和青白江大弯镇规划建设为主要的卫星城镇。[19]13北京、武汉、西安、广州等大城市亦编制了卫星城市建设规划。

上述“快速规划”和“人民公社规划”的做法严重脱离了当时中国社会经济发展水平和城市建设的实际,特别是受工业建设冒进的影响,各城市不切实际地扩大城市规模,力求在短期内发展大城市、特大城市的规划编制,影响了城市的健康发展。有鉴于此,党和国家在1960年底及时纠正了前期超常规的城市发展规划,明确规定“三年不搞规划”,并作压缩性修订。[20]182如天津根据“压缩改造旧市区,严格控制近郊区”的建设原则,将城市人口压缩为270至280万人,城市用地规模压缩至316.8平方公里。[11]58

总的来说,二五时期国家在探索城市发展规划的过程中虽然脱离了当时的实际情况,也做了及时的纠正,但这些规划实践确定了各城市的基本功能布局,安排了城市的工业发展和各项基础设施的建设,对这一阶段城市的发展起到了重要的指导与推动作用,当然也为改革开放时期新一轮城市规划的编制提供了重要的历史经验与教训。

(二)城市工业的大发展

工业化作为衡量城市现代化发展水平的最重要的指标之一。故党和政府在新中国建立后便将实现工业化当作城市建设的重要目标之一。“二五计划”实施之初,国家提出了“工业建设和工业生产要大跃进”的方针,[21]要采取群众运动的方法开展社会经济建设,“争取在三年内大部分地区的面貌基本改观”,[22]329“使我国工业在15年或者更短的时间内,在钢铁和其他主要工业产品的产量方面赶上和超过英国”。[23]305从而拉开了以钢铁为中心的城市工业化超常建设的序幕。全国城市在钢铁高指标的指引下开展了大炼钢铁运动。鞍钢在樱桃园、弓长岭矿区建造了一批100立方米的小高炉,在灵山建了一座小型转炉炼钢厂。吉林市江南钢铁厂建成一座13立方米的洋高炉。太原钢铁厂、武汉钢铁厂、包头钢铁厂等大型钢铁企业也仓促建造了一批“小洋群”。[24]21除鞍山、本溪、太原、武汉、包头等钢铁基地扩建外,其他不具备钢铁生产条件的城市也纷纷上马钢铁工业。其中西安在1958年11月就建立起了小土炉3413个,建成电炉和炼钢转炉163个。[25]河南、福建、山东、宁夏、青海、四川、贵州、云南、湖南、浙江等省城市均建造了大量的小土炉和小洋炉,甚至城市街道里弄和机关、部队、学校与其他工厂也办起了炼铁厂。[22]338-339

为保证“钢铁元帅升帐”,其他工业部门建设指标也不断加码,首当其冲的是机械工业和电力工业。1958至1961年间,全国机械、电力工业施工项目猛增至2000多个,其中大中型项目200多个,在这四年内全部建成的有沈阳重机厂、齐齐哈尔第一重机厂、哈尔滨第一工具厂、哈尔滨电碳厂、哈尔滨三大动力厂二期工程、哈尔滨绝缘材料厂、武汉重型机床厂、武汉锅炉厂、西安绝缘材料厂、西安电力电容器厂、西安高压高瓷厂、西安仪表厂、成都量具刃具厂、长沙动力机厂、石家庄农业机械厂、保定变压器厂、洛阳轴承厂、洛阳第一拖拉机厂、洛阳矿山机器厂、湘潭电机厂等20个。部分投产的机械电力工业还有兰州石油化工机器厂、郑州砂轮厂等近百个。经过这一时期的大规模建设,西安、武汉、哈尔滨、成都、兰州、郑州、合肥、保定、杭州、长沙、湘潭、石家庄、洛阳、齐齐哈尔等大中城市发展成机械、电力工业基地。二五时期,国家不仅强调机械电力工业老厂的产能翻番,而且还以国家之力在部分大中城市大规模兴建新的工厂,并鼓励各省、各地区和各县甚至各人民公社在县城和建制镇大办机械工业和电力工业,形成了机械工业“遍地开花”和“全民办电”的建设格局。[26]138-140

二五时期,我国城市的纺织、煤炭等工业部门也获得了快速的发展。这不仅促进了近代以来中国城市轻工业的进一步发展,而且还在煤炭开采的过程中形成了以煤炭采掘和深加工为核心的新型城市——煤炭城市,如淮南、淮北等。[27]

二五时期大规模的工业建设推动了新中国城市工业的大发展。其中国有工业企业总量从1957年的49600个,增加到1961年96000个,集体所有制企业由119900个增加到158000个(其中社办工业117000个),[26]140形成了钢铁、石油石化、冶金、机械、采矿、纺织、飞机制造、汽车等十几个基本工业行业,[28]200初步形成了以城市为中心的较完整的工业体系。这在一定程度上提高了城市工业化生产与再生产的能力,强化了城市的生产功能,并加快了新中国城市工业现代化发展的历史进程。尽管这一时期的工业建设超出了客观条件,造成了较严重的浪费,也对当时国民经济协调发展产生了一些消极影响,但对新中国城市工业现代化发展来说,它的积极作用无疑是巨大的,具有非凡的历史性意义。

(三)城市基本建设的广泛开展

为将消费性城市转变为生产性城市和为二五时期各项事业建设提供有效的保障,从中央到地方都加大了城市道路、住房、公用事业等基本建设的投入,成就很大,但也出现了“冒进”发展的问题。如北京为了配合首都十大建筑工程建设的需要,将东西长安大街、前门大街、地安门大街等主干道拓宽到100至110米或120至140米,并向外延伸出去,城市一般干道宽80至120米,次干道宽60至80米。[29]293北京城市道路里程由1957年的1155公里增加至1958年的1328公里,1959年迅速增加到2017公里,1960年又增至2028公里。[30]156二五时期,上海、武汉、成都、西安、广州、沈阳等城市亦根据“大马路主义”开展了大规模的城市道路建设,城市道路数量和通车里程都迅速增加。如上海市道路通车里程从1959年的1210公里增至1962年的1358公里。[30]356武汉则新修了中南路、中北路、冶金大道、关山一路、紫阳路、东湖路、中华路、珞喻路等城市次干道,全长共计62.1公里。[31]189-221广州新建了黄埔大道、车陂西路、南岸公路等道路以连通旧城区和新工业点。[32]102-103其他大中小城市的道路建设也多如此。

二五时期,由于工业大规模建设,各工厂扩大招工规模,工人数量大增。为安置不断增加的工人,各城市和工厂企业纷纷建设工人新村。如上海市在近郊五角场、彭浦、桃浦、闵行、松江等工业区和卫星城镇兴建了工农、彭浦、桃浦、红旗、海滨和桃园等新村。[33]广州兴修了员村新村、广州石油化工厂生活区、黄埔新港生活区、广州文冲船厂生活等工人新区。[34]天津、武汉、西安、成都、重庆、昆明、郑州、沈阳等城市均有工人新村的修建。工人新区(村)的建设,对解决当时出现的城市居住问题起到了较大的积极作用,但也存在生活设施建设相对滞后的现象。

随着二五时期城市工业化的快速发展和人口规模的迅速增加,为保障城市生产生活的需要,各城市还开展了公共交通、饮水、燃气管道、路灯等城市公用事业的建设,并取得了长足的进步。[30]26-29这在一定程度上改善了城市居民日常生活条件,提升了城市现代化发展的水平。

二、城市数量与规模的快速增加

二五时期,大规模的工业化建设极大地促进了新中国城市的发展,其主要表现为数量快速增加及其人口规模、用地规模的急剧扩大。

(一)城市数量快速增加

新中国成立以后,为建设社会主义现代化新城市,根据城市发展的历史和现状,增设了一些新的建制市,以适应工业建设和城市现代化发展的需要。1953年中国的建制市共有136个,经过社会主义改造和一五时期的建设发展,1957年中国的建制市(除台湾、香港和澳门外)数量增至176个,即北京、上海、天津、南京、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、鞍山、抚顺、本溪、保定、唐山、秦皇岛、石家庄、张家口、太原、大同、呼和浩特、包头、旅大、安东、营口、辽阳、锦州、阜新、长春、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、徐州、无锡、杭州、宁波、南通、苏州、烟台、佛山、江门、韶关、柳州、梧州、海口、温州、合肥、蚌埠、芜湖、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、开封、新乡、安阳、辽源、长沙、汕头、湛江、南宁、桂林、成都、自贡、贵阳、昆明、兰州、邯郸、满洲里、西宁、常德、景德镇、淄博、洛阳、北海、遵义、株洲、银川、乌鲁木齐、承德、海拉尔、乌兰浩特、通辽、旅顺、通化、鹤岗、泰州、新海连、扬州、镇江、常州、嘉兴、湖州、绍兴、屯溪、九江、赣州、潍坊、德州、济宁、许昌、漯河、宝鸡、汉中、沙市、宜昌、四平、清江、常熟、漳州、泉州、吉安、上饶、商丘、黄石、湘潭、邵阳、洪江、衡阳、益阳、万县、泸州、南充、天水、平凉、临夏、吴中、长治、阳泉、金华、淮南、威海、内江、宜宾、雅安、五通桥、个旧、下关、咸阳、伊宁、喀什、通州、汉沽、邢台、泊头、延吉、周口、驻马店、信阳、南阳、襄樊、津市、潮州、石歧、榆次、抚州、临清、玉门、集宁、巴彦浩特、公主岭、鸡西、双鸭山、马鞍山、铜官山、南平、焦作、安庆、凭祥、伊春、平顶山、鹤壁、三门峡等,其中中央直辖市3个、地级市92个、县级市81个。[35]217-218二五时期,中国建制城市随着社会主义建设的广泛开展,其数量由1957年的176个增加至1961年的208个,增加了32个。[35]218尽管其间有所增减(见表1)。

表1 1958-1961年中国建制市设置与撤销大致情形

二五时期的建制镇数量也增加较快。据统计,1958年中国的建制镇共有3621个,1961年建制镇的数量增加至4429个,净增加了808个。[8]6

建制市和建制镇数量的快速增加,也脱离了当时中国的城市发展的客观实际,出现了一些问题。为此,国家在1961年不得不对新增加的建制市和建制镇进行调整,减少了部分建制市和建制镇。尽管如此,二五时期中国城市和建制镇的数量相较一五时期还是取得了长足的进步,初步形成了以建制市和建制镇为主体的具有中国特色的城市体系。

(二)城市人口数量的迅速增加

二五时期是中国城市快速发展的时期,城市人口因大量工矿业招工而大增。例如上海,1957年的全市职工总数为211.78万,1960年则增至285.95万人,净增加了74.17万人,增长了35%。北方工业中心天津的工矿企业职工人数由1957年的86.2万人增加到1960年的135.4万人,净增加了49.2万人,增加了57.1%。就连当时对人口严格控制的首都北京的各类企业职工人数也出现很大的增长,由1957年的108.00万人增至1960年的185.22万人,净增加了77.22万人,增长了77%。伴随着城市企业职工数量的急剧增加,全国城市人口总量也出现大幅度的增长,北京、上海、天津三座城市的人口总数分别由1957年的415.4万人、689.69万人和529.65万人增加至1960年的739.6万人、1056.3万人和583.53万人,分别净增加了324.2万人、366.61万人和53.88万人。[30]140、141、165、167、340、341其他城市的人口也有显著的增长,如1960年内蒙古包头市的非农业人口“比1957年增加了50.35万,增长了1.16倍,其中市内迁移人口增加了42.93万,年平均增长14.31万人。3年间,净迁移人口占总增加人口的85.26%”。[36]171福州城区人口则从1957年的606274人增加到1960年的746460人等。[37]39

建制镇的人口因工业建设的全面展开也有较大的增加。如1957年浙江萧山县城厢镇的人口总量为20766人,到1960年增加到了41299人,翻了一番。[38]76据统计,全国镇的人口从1957年的3717万增加至1961年的4506万人,增加了789万人。[39]206这超过了正常的人口发展速度。

如果从全国城市人口整体考察,同样也呈现大幅度增加的态势。全国“城市人口由1957年的9949万人猛增到1960年的13073万人,三年城镇人口净增加了3124万人,短时间内让城市人口比重由1957年的15.4%提高到1960年的19.7%,城市化率也提高了3.5%,年均提高1.17%。”[40]受区域差异的影响,不同省区的城市规模增长也有较大差异,但都增加较多(见表2),且城市人口的增量出现了向大城市和特大城市聚集的趋势 (见表3)。

表3 1957-1961年中国城市不同规模城市其人口占城市全部人口比重 单位:人口:万人 ;占比:%

(三)城市用地规模的扩大

二五时期,随着工业建设的广泛开展,各城市为了保障工业建设,相继在郊区划拨了大片的土地兴建工厂和工人新村及其附属设施,使城市用地规模迅速扩大。广州自1958年开始城市用地不断向东、向北发展,白鹤洞、车陂、南岸、夏茅、江村、员村等城郊乡村地区因众多工厂和工人新村的兴建而发展成为广州新的工业区,城市建成区面积急剧扩大,到1962年广州的建成区面积达到了76平方公里。[32]103、165南京在1958至1961年间为配合工业区建设核拨各类建设用地1208万平方米。以至于南京建成区在短短的三年时间内增加了27平方公里,几乎增加了50%。[16]108-109郑州于1958年在陇海路南侧兴建了棉纺工业区及其配套设施,用地面积高达600万平方米,构成了郑州城市发展的新空间,极大地拓展了郑州城区的规模。[41]276-277首都北京也因工业建设突破了旧城范围向东西方向快速发展,其建成区面积急剧增加。[42]27城市用地规模的急剧扩大,大大增加了城市建设与治理的难度。故国家从1961年初开始实施“调整、巩固、充实、提高”的政策,调整城市建设,压缩城市规模。尽管如此,二五时期我国大多数城市的规模仍比1958年以前有较大的扩大(见表4)。

表4 1957-1965年中国部分城市建成区面积变化一览表 单位:平方公里

从上表可见,从1958年至1965年所有城市建成区面积都有较大的增加,多的达到1倍多,如南昌的城市面积增加了127%,柳州城市面积扩大了82.8%;面积增加少的石家庄也扩大了17%。

总之,二五时期中国城市因工业化而发展迅速,建制市和建制镇数量增加较多,且城市人口和用地规模急剧扩大。这不仅促进了此期中国城镇化率的增长,而且还提高了城镇化的发展水平(见表5)。

表5 1958-1961年中国城市(镇)化发展基本状况

三、城市体系与空间分布格局的变化

二五时期中国城市体系因社会主义全面建设也发生了很大的变化,主要表现为城市行政体系、规模体系和空间结构体系的变化。

(一)城市行政体系的变化

在城市发展历程中,国家一般都会根据城市在地方治理中的地位赋予它们不同的行政等级,进而形成了城市的行政等级体系。二五时期,我国已形成了稳定的直辖市—地级市—县级市—建制镇的城市行政体系。但这一时期部分城市因社会主义建设需要其行政级别屡有调整,直辖市、地级市和县级市的数量因此多有变化(见表6、7),但有利于我国城市体系的稳定发展。

表6 1958-1961年中国建制市行政级别调整大致情形

表7 1957-1962年中国城市发展的行政等级变化情形 单位:个

(二)城市规模体系的变化

经过新中国初期城市的发展,我国逐渐形成了比较稳定的规模等级体系。到一五计划完成的1957年,人口在100万人以上的特大城市有10个,50至100万人的大城市18个,20至50万人的中等城市36个,20万人以下的小城市112个。二五计划时期,我国城市规模体系在社会主义现代化建设的推动下发生了较大的变化。特大城市、大城市、中等城市和小城市等建制市的比例由1957年的10∶18∶36∶112变化为1962年的12∶18∶40∶124(见表8)。大中小城市的比例呈现出不断向上发展的趋势。

表8 二五时期我国建制市等级体系逐年变化表

二五时期,城市人口因城市规模等级不同其集中度也有较大的差别。1957年全国城市非农业人口总数为6005万人,其中100万人以上城市的人口数为2531万人,占城市非农业人口总数的42.1%;50至100万人口规模的城市的非农业人口数为1289万人,占城市非农业人口总数的21.5%;20至50万人口规模的城市的非农业人口数为1073万人,占城市非农业人口总数的17.9%;20万人以下的城市的非农业人口数为1112万人,占城市非农业人口总数的18.5%。到1960年,100万人以上规模的城市的非农人口数量得到了较快的增长,达到了3506万人,是当年全国城市非农业人口总数7853万人的44.6%;50至100万人口规模的城市的人口增长亦是如此,增至1960万人,占全国城市非农业人口总数的25.0%;20至50万人口规模的城市的非农业人口数为1496万人,占全国城市非农业人口数的19.1%。但20万人以下的城市的非农业人口数量虽也有一定的增加,达到1161万人,占比却比1957年有所下降,减少了7.2个百分点,为11.3%。[43]189城市人口出现了不断向大城市集中的趋势。这在一定程度上反映了二五时期中国城市规模体系的发展变迁状况。

(三)城市空间分布格局的演变

随着二五时期城市的快速发展,东部、中部、西部因社会主义建设的侧重点不同致使我国城市的地理分布格局发生了一些改变,即中西部地区城市数量的增长明显快于东部城市(见表9)。这在一定程度上优化了中西部地区的城市地理空间格局,初步改变了中国城市偏重于东部地区的局面。

表9 二五时期中国城市东部、中部、西部分布情况

在城市人口的地区分布上,二五时期中部地区的市区人口和非农业人口的增量高于东部城市和西部城市,东部城市的人口增长量居次,西部人口的增长则相对较慢。但城市市区人口和非农业人口的总量和比重,仍是东部城市居首,中部城市居次,西部城市最少(见表10)。

表10 二五时期东部、中部、西部城市人口分布状况及其所占比例 人口:万人;比例:%

综上所述,二五时期中国城市的发展水平在社会主义现代化建设的推动下相比一五时期有了更进一步的提升。其结果是新中国城市建设快速发展;建制市(镇)和城市人口数量和规模得到了快速增长;城市的区域分布、城市体系发展也得到了优化;城市(镇)化增长率和城市(镇)化水平亦有较大的提高。但不可否认的是,二五时期中国城市建设与发展呈现出较明显的冒进特征,脱离了当时城市建设与发展的实际,这在一定程度上超出了这个时期中国城市发展的有效负载能力,不利于城市化的健康发展。针对这些问题,党和国家及时做出了调整,通过压缩城市规划与建设,力图将过快的发展速度降下来,并取得了初步的成效,使城市发展逐渐回归到健康的轨道。这为中国社会主义新城市的建设积累了十分宝贵的经验教训,为以后的中国式城市现代化建设奠定了发展基础。