PPP项目财务管理的创新策略探究

黄韦鸿

摘要：改革开放持续推进，我国经济呈现快速发展态势，与此同时，国家基础设施建设力度持续加大，如机场、地铁、公路、医院、垃圾处理等项目。为了有效减轻政府前期投资压力，许多民生领域的工程采取了PPP项目模式，即通过引入私人资本参与投资，通过项目的资本、政府结款的有限承诺，向银行申请贷款资金，且这一融资模式在大型基础设施建设中得到广泛运用。PPP项目具有投资大、建设周期长、涉及业务广等特征，要实现项目的有序管理、高质量推进，必须要发挥财务管理的职能，将其渗透于项目管理的各个流程。一方面，对PPP项目内部各项业务活动实施监督与控制，加强制度体系的建设，有效防范与化解风险；另一方面，加强PPP项目内部业务的协调性，推进资源的优化配置，提升管理的高效性与价值创造。文章立足于对PPP项目的创新管理，聚焦于财务管理的相关事务，全流程地渗透于项目运作中，对于提升PPP项目的管理效率与质量具有积极意义。

关键词：PPP项目；财务管理；创新策略

近年来，我国基础设施建设力度持续加大，PPP模式作为重要的融资手段与合作模式被广泛运用，但在实施财务管理中，所涉及的内容众多，亦暴露出一些不足之处，例如，资金使用效率不高、内控水平不高、税费管理不足等。PPP项目本身具有一定的复杂性，要提升管理质量、提高经济效益，管理层必须重塑管理理念、重构业务流程，将财务管理工作全流程地渗透到项目中。结合PPP项目的特点，通过完善财务管理制度体系、改进与完善管理流程，能够在整合资源、提升效率等方面起到积极的促进作用。深入到PPP项目中，充分发挥财务管理的职能，将财务管理工作渗透于PPP项目运营的各个环节，能够有序地将管理、业务、财务工作进行优化与整合，通过深层次分析与挖掘数据，形成信息支持，并参与到管理决策中，能够提升决策的准确性与前瞻性，提高项目运行的经济性与效率性，有效实现风险防范。

可以说，从PPP项目的实际运营来看，要提升管理效率，必须从创新财务管理着手，从源头上对项目实施全面规划，立足于提升管理效率、价值创造着手，重构业务流程、优化配置资源、强化协同作业，探索提升财务管理效率的创新策略，从而促进PPP项目运行效率的改善，持续助力于价值创造。

一、PPP项目模式及其特点

PPP项目模式是BOT的历史演变，即Public-Private-Partnership，指的是在推进公共基础设施的建设中，由政府部门与民营企业合作，构建“双赢”“多赢”的合作模式。政府部门通过招投标的形式，选择第三方的项目公司进行筹资、建设、融资，政府承诺在建设验收完成后按时支付工程款项，并由银行给予贷款资金的支持。PPP项目模式亦是一种融资方式，将政府、民营企业、银行紧密地联系在一起，解决了融资问题，且项目公司的资产、政府承诺款项拨付等能够提升贷款的安全性，亦能够引导民营企业积极参与到公共设施的建设中。PPP项目具有建设时间跨度长、涉及资金量大的特点。在20世纪80年代PPP项目已逐步兴起，随着40余年的发展，已逐步成熟。由于PPP项目在运作过程中，涵盖的工作内容复杂，主要包括项目可研性调研、筹资（融资）方案设计、资金投资、工程建设、资金运行、财务管理、竣工结算、缴纳税款等。由此，要保障PPP项目的稳定运行，必须将财务管理工作贯穿于项目运行的全流程、渗透于各个业务模块，通过全面搜集项目运营中的数据，进一步进行分析与挖掘，提炼具有价值的信息，并为未来PPP项目积累丰富的经验，促进PPP项目模式的稳定发展。

当前，随着PPP项目呈现出投资大、周期长、工程工艺复杂等特点，在开展财务管理中，不仅仅局限于对资金的管理，而是统筹PPP项目的全流程，通过数据的分析与解读，合理规划项目运行的各个流程，为决策提供信息支持，促进决策更具前瞻性，从源头上着力提升PPP项目的运行效率。PPP项目已广泛地应用于工程领域，其特点主要表现如下。

（一）以政企合作为基础

PPP项目模式既是融资方式、又是合作模式，将政府部门与民营企业紧密地结合在一起，更强调资源共享、合作协调，共同推进公共建设项目的稳健运行。一方面，以政企合作为基础的PPP模式，更强调引入民间资本与管理模式，构建双赢的合作基础，通过项目资本、政府的有限承诺为担保形式，在银行获得融资支持，从而有效地缓解公共项目建设中的资金压力。政府在项目竣工时才进行资金结算，能够将更多的财政资金投向于其他项目，从而促进财政资金使用效率的提升。另一方面，引入民间资本参与到公共建设项目中，亦能够推进民营企业的快速发展。PPP项目由政府与企业共同参与，在项目的建设过程中，双方能够通过资源互补、相互协作，共同推进项目稳健发展。在参与PPP项目中，政府与企业合作，且在政府相关优惠政策的引导下，企业参与PPP项目的积极性高，通過优化资源配置，提升自身的运营效率，促进企业的良性发展。

（二）以合同为合作准则

政企合作进程中，通过双方签订合同，明确双方的责任，政府发挥服务职能，组织整个项目的协调工作，且由于PPP项目多为公共建设项目，要凸显政府的服务性，合同的签订更能保障公共利益和社会效益。企业在开展PPP项目建设中，投入民间资本、参与到具体的项目建设中，既要保障项目的质量，又要获取一定的经济效益。由此，PPP项目模式必须以合同作为合作的基础，各主体在合作进程中职能不同、关注的侧重点不同，通过签订合同，双方明确权责、推进资源共享，从而发挥出协作、双赢的合作职能，实现资源互补、利益共享。

二、PPP项目财务管理的必要性

当前，随着PPP项目呈现出投资大、周期长、工程工艺复杂等特征，且在参与项目的建设中还面临着竞争格局复杂的环境，建设方在推进PPP项目的建设中，要对内部各项事务进行重新梳理，以财务管理作为主线，以企业的战略目标为主导，充分发挥财务管理的职能，参与到财务决策中，能够有序促进项目及企业运营效率的提升。在开展财务管理中，不仅仅局限于对资金的管理，而是统筹PPP项目的全流程，将财务管理渗透于各个环节，通过实施集中规划、资源优化配置、成本管控、财务风险防范等，能够营造良好的内部控制环境，全面提升项目建设的效率。企业的稳健运营，关系着国民经济的良性发展，依托于财务管理，渗透于企业经营的全流程，能够提升内部管理水平、重构财务流程，财务人员通过数据的分析与解读，合理规划项目运行的各个流程，为PPP项目的有序推进提供牢固的基础，增强项目的资金链，促进项目经营效益的大幅度提升。企业实施财务管理，还要关注管理决策职能的发挥，通过对PPP项目及企业运营实际情况的全面掌握，进而为决策提供信息支持，促进决策更具前瞻性，从源头上着力提升PPP项目的运行效率。

整体而言，在PPP项目中开展财务管理工作，能够重构流程、优化资源要素配置，进而立足于项目目标，制定可行的财务决策，全面实施现金流管理、预算管理、成本管控等工作，促进PPP项目经营管理效率的提升，为企业的PPP项目管理积累财务管理经验，持续提升企业向高质量方向发展。

三、PPP项目财务管理存在的问题剖析

PPP项目在运营过程中，由政府与企业合作建设，具有投资周期长、金额大、工程复杂的特点，双方还需要以合同履行为基础进行多次磨合与博弈，这就给PPP项目的财务管理带来了一系列挑战。由此，在推进财务管理工作中，必须贯穿于PPP项目运营的全流程，在具体的实施过程中还存在着一些不足。

（一）资金管理水平不足

PPP项目在建设与推进过程中，财务资金运作是基础，亦是关键环节。在具体的实施中，部分PPP项目在实施资金管理过程中，存在着管理水平不足、效能有限的情况，未对重点领域实施精细化管理，导致资金的安全性保障不足。在PPP项目中，资金活动是项目稳定运行的基础，在资金管理中需要从项目全局性的高度进行统筹，会计核算数据信息不准确，无法对各个业务流程的耗费进行统计，甚至存在着资金管理混乱的情况。例如，PPP项目建设周期长、金额大，在资金管理中，必须是分阶段进行融资、资金拨付等，而资金管理缺乏精细化，可能存在着资金链不足的风险，且若提前融资，大量资金停留于账户，会增加资金成本。

（二）税费管理不足

PPP项目在运行过程中，还存在着与税费相关的问题，主要集中于税率核定、纳税时间等方面。例如，在税率核定过程中，面临着9%、6%两种增值税税率，以及享受低税率的占比等问题，向政府请款时开票税率的确定直接会影响到PPP项目的税负成本。又如，对进项税退税的处理，若先退税，后期开票再交税，PPP项目公司能少贷款项目总额的9%左右，进而节省利息支出。PPP项目在合同签订中，没有明确对增值税税率、税款缴纳期限等进行明确规定，且在日常的管理中缺乏有效沟通，这都会给PPP项目的财务工作造成较大影响，甚至影响到整体项目的现金流预测、融资工作、税负成本等。

（三）内控力度不足

PPP项目建设规模较大，内部管理具有一定的复杂性。部分PPP项目在开展财务管理中，缺少完善的内控体系，难免会存在着风险隐患。例如，相关的财务制度体系建设不健全，缺乏资金管理、预算管理等制度，在具体的执行中，随意性较大，预算编制不科学、资金管理混乱，难以保障资金的安全性。又如，内控体系建设不完善，未对各个岗位的职责进行明确，缺乏有效的工作指导功能，存在着人为操作风险。PPP项目在开展财务管理工作中，存在着内控力度不足的问题，严重影响了管理效率，特别是缺乏良好的内控机制，内控体系不全面，难以形成合力，降低了财务管理的效能。

四、PPP项目财务管理的创新策略

笔者深入到PPP项目中展开实地调研，强调必须结合PPP项目的特征，立足于全流程的视角着手，对财务管理工作进行全面梳理，从资金管理、内部控制、制度建设、职能定位方面展开创新策略的探究，以期促进PPP项目管理效率的提升。

（一）提高资金管理水平

新时期，PPP项目在开展财务管理工作中，要更新管理理念，重视资金管理工作，合理规划资金的使用计划，与项目建设的进度相匹配，加强资金的核算工作，引入财务软件提升会计核算方式，全面提升资金的使用效率。加强资金管理力度，实施统筹管理，结合成本管控工作，分阶段进行资金的拨付，与进度相匹配，保障项目的运行质量。全面提升员工资金管理意识，在实施财务管理工作中，调动全员积极配合，并规范和约束自身的操作行为，提高管理效率，准确地进行资金信息的搜集，如资金来源、出处、收付往来等，提高会计信息的精准度，加强对资金的监管力度，保障项目资金安全，亦为后续的核算、审计工作奠定良好基础，促进PPP项目的稳健运行。

PPP项目在运行中，必须全面提升资金的利用效率，通过实施资金的统筹管理，财务人员优化融资方案，将融资资金安排与项目的进度相匹配，既要保障项目资金的充分性，防范因資金不足而导致的项目延期情况，又要从资金价值的角度着手，减少利息的支出。例如，在税费管理方面，加强与政府部门的沟通与协调，尽可能选择先退税、后期开票再交税的模式，由此，能够减少前期的融资金额，有效地降低资金成本。通过加强资金管理力度，结合成本管控，使PPP项目稳健运行，提升资金的使用效率。在开展会计核算工作中，要将资金管理与项目进度相结合，克服陈旧的管理理念，将PPP项目的财务管理与工程管理相结合，加强信息的沟通与协调，消除“信息孤岛”的矛盾，从而对资金进行动态的跟踪，对每一笔资金的收付与业务相结合，全面提高资金的管理水平，保障项目建设的资金充足性。同时，PPP项目在开展财务管理工作中，要动态地搜集数据信息，既要全面了解项目，又要与市场跟踪，并加强信息的分析与解读，了解数据背后的信息，从而全面提升项目管理水平与效率。

同时，从成本管理的角度上来看，项目乙方总承包商在资金（进度款）比较充裕的情况下，工程要赶进度会快很多。PPP项目公司可以让乙方开一份金额相匹配的履约保函来对冲预付款的风险，用保函来换预付款，由此，加强资金管理工作。从PPP项目的税费管理来看，如果能退税成功，粗略估计能节省9%左右的贷款额，从整个经营期限20年左右上看，节省的利息成本绝对是很大的数额。但进项税退税会遇到的主要问题是PPP项目公司在前期建设期没有收入。为了解决这一问题，首先和地方政府签订框架协议时就要明确问题，并与当地税务局一起配合，制定可行性办法，并且定下今后PPP项目公司开票给政府方的税点。其次，在建设期阶段没有主营业务收入，是否可以通过租用民房来返租给总承包商及底下班组作为办公场所及宿舍。

（二）建立完善的内控体系

PPP项目的财务管理工作具有一定的复杂性，构建良好的内控体系，强化制度的刚性约束，能够有效地提升财务管理的规范性，为项目的有序推进奠定财务基础。建立完善的内控体系还可以更好地保障PPP项目的资金安全，防范和控制各种风险，提高项目的可持续性和效益。统筹PPP项目内部各项业务，通过完善内控体系，促进各个工作岗位合规化操作，有序地防范人为操作风险。在PPP项目的立项、成立、建设、运营、结算、移交等各个环节，构建起全方位的内控网络体系，明晰各个岗位的权责，充分发挥职能优势与专业素养，合规操作，营造良好的内控氛围。例如，在PPP项目的立项阶段，要加强合同管理，明确政府部门、企业的职责，划分各主体的产权，从而在开展会计核算时，能够全方位地反映PPP项目的实际情况，通过严格各主体的责任，立足于项目建设目标，落实至各业务部门，赋能于项目的稳健运行。又如，在PPP项目的建设环节，既要统筹内部资源要素、严格成本管控，又要加强对市场变化的观察，全面了解各类优惠政策，包括税收政策等，积极预测风险并采取积极措施，提高PPP项目的管理水平。又如，在建设期结束，PPP项目公司向地方政府索要进度款，地方政府各种原因导致无法收到款项，项目公司必须要采取可行性的解决办法或者反制措施。这亦是很多PPP项目公司面临的实际问题。在PPP模式下，政府和企业需通过协商达成合作，共同承担风险和责任，但是在实际操作中，很多项目存在政府和企业各自推卸责任的情况，导致项目无法顺利进行。由此，要在合同中对工程款项拨付进度进行明确规定，向银行申请应收账款质押贷款，由此，地方政府与PPP项目公司在中国人民银行开发的应收账款平台上进行登记、确权，以便为后续款项的回收奠定基础。整体而言，在PPP项目的运行过程中，要统筹全局，结合各个阶段的管理任务，开展财务会计核算工作，并发挥参与管理决策的职能，通过构建内控网络体系，渗透到各个业务环节，如采购管理、安全管理、仓储管理等，促进PPP项目的顺利实施与运行。

从PPP项目的运营实际来看，通过构建完善的内控体系，能够将各个业务环节进行紧密地结合，提高财务工作的规范性，营造良好的内控环境。结合工作岗位的设置与职责，推进操作手册的制定，从而规范操作流程。例如，PPP项目建设周期长，所涉及的资金体量较大，在报销管理、资金审批、采购管理等过程中，要设计高效的流程，既要严格资金管理，防范风险，又要缩短流程，为项目的建设提供便捷、高效的服务与支持。又如，在报销管理环节，通过建立报销系统，能够简化报销程序，减少财务部门与项目业务组的矛盾冲突，而财务人员通过线上审批，能够进行核验票据，亦能够提高报销的效率。

（三）加强制度建设

新时期，要提升PPP项目的财务管理水平，要加强制度体系的建设，从而保障各项财务工作的规范性与科学性。PPP项目要结合自身的特征，加强财务制度体系的建设，且要涵盖各个财务管理环节。例如，预算管理、资金管理、报销管理、采购管理等，通过制度体系的建设，全面地提升财务管理的规范性，防范人为操作风险，亦能够通过全面构建风险防控机制，形成有机的整体，促进财务管理效率的提升。又如，在预算管理工作中，通过建立制度严格流程，促进各项目业务组提升预算编制的科学性，从而强化资金管理。财务部门加强预算执行情况的监督工作，通过制度的刚性约束，调动各项目业务组积极参与到预算管理中，全面提升资金的使用效率。

当前，我国PPP项目运行中财务管理积累的经验较少，在持续推进制度体系建设、风险防控机制建立过程中，不断积累经验、不断完善，从而形成循环机制，构建风险共担的管理模式，提高PPP项目的财务管理水平。且制度体系的建设必须结合PPP项目的运行实际，并将风险防范措施纳入其中，结合政策、市场、管理、财务等风险，着力于构建全面的风险防范、治理机制，促进管理效率的提升，有效实现风险防范工作。尤其是在数据资源充足的基础上，在推进制度体系的建设中，要涵盖各个维度，构建全面的管理体系，加强财务風险的有效防控，通过资源融合、科学识别，逐步消除PPP项目运行中潜在的财务风险，完善风险管理制度，提升项目的管理水平。

（四）发挥咨询服务的职责定位

财务工作要深入到PPP项目现场，开展“参与式”的跟踪管理，加强与项目组的交流，全面了解项目的基本情况、合同资料等，共同完善流程设计、分析并改进，从而提升财务管理的效率，更好地发挥管理职能，助力于项目的建设过程中。在开展财务管理过程中，要将风险管理的理念融入项目管理中，构建良好的内控氛围，财务人员在开展财务工作时，必须放下身段，参与到项目建设、业务改进中，发挥咨询服务的职责定位，缓解并逐步消除项目人员的抵触情绪，共同推进PPP项目的良性循环。财务管理工作要发挥“桥梁”的功能，统筹项目内部的各项事务，动态地发挥监督与控制职能，依托于市场、业务活动等，及时对资源配置、业务流程进行调整与优化，提升PPP项目的经济效益。

同时，在PPP项目中开展财务管理，要加强财会人员的专业胜任能力的培养。人才是优化管理、创造价值的前提与基础。PPP项目要提高财务管理质量，必须着力于加强专业人才队伍的培养，鼓励财会人员通过在职教育、资格考试等提升和更新理论知识体系。另外，实施轮岗计划，使财会人员能够全面了解PPP项目的运营流程，在轮岗过程中与财务、内控、销售、采购、工程造价等人员进行充分交流，能够丰富财会人员的视野，提升专业化水平，更高效地开展PPP项目的财务管理工作。

五、结语

面对竞争格局日益加剧的市场环境，在PPP项目的建设过程中必须从优化内部管理、充分搜集和分析市场信息、提升市场响应速度等方面着手，才能够有序地提升管理效率，保障PPP项目的稳定运行。财务管理是一项重要工作，且贯穿于PPP项目运行的全流程，尤其是PPP项目具有建设周期长、投资金额大的特点，更是加剧了财务管理工作的复杂性。深入到部分PPP项目中展开实地调研，构建全方位的立体化分析方法，从提高资金管理水平、建立完善的内控体系、加强制度建设的维度着手，探究提升PPP项目财务管理效率的创新策略，旨在将财务管理工作渗透于项目运营的各个环节，提升项目的管理水平、提升企业的发展效益。

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（作者单位：福建联美建设集团有限公司）