从“兜底补位”到“职责正位”：老旧小区准物业管理及其委托代理关系重塑

伊文敬

摘要：为解决老旧小区失管弃管的痛点问题，政府寻求以准物业的方式提供兜底式的管理与服务。准物业管理融合了行政机制、市场机制和社会机制的优势，兼具清偿历史旧账、助推城市更新和分担治理成本等多重功能，并重塑了原有的单向委托代理关系。但准物业管理在实践中依然存在管理不善的可能，难以长期维持的运营成本、硬性基础条件薄弱以及准物业管理的过渡政策属性，构成了准物业兜底执行的困难和限度。因此，需要进一步考虑政府兜底职责的合理定位问题，以及委托代理关系二阶重塑的现实需求。在此过程中，政府既要兜住底线，又要量力而行；既要突出与其他主体间的互补与协作，又要进一步明晰政府内部的具体职责分工，促进管理工作的协调与联动。

关键词：准物业管理；老旧小区；物业管理；城市更新

中图分类号：F293.33文献标识码：A文章编号：1008－7168（2023）06－0069－11

一、问题提出和文献回顾

在现代宜居城市理念下，人居环境建设已然成为一项重要的民生工程。随着城市建设和更新力度的不断加大，政府通过推进旧区整治改造、改善住房民生、逐步扩大物业管理覆盖面等相关举措，有效地改善了城市的居住环境。但同时，在城市内部，老旧住宅区在社会管理、公共服务等方面与新建区域相比仍然存在着较为明显的差距。从居住环境层面来看，老旧小区开发和建造时间早，配套设施老化，又长期缺少物业管理，整体环境基础较差，逐渐沦为城市管理的边缘地带。对改造后的老旧小区的环境维护以及公共服务的配套供给，成为政府落实城市建设和管理工作、解决城市发展短板问题的重要着力点。由于老旧小区的特殊性，单纯依靠市场机制或社会机制实施的物业管理在实践中大多无法持续有效运转。为改善老旧小区管理，杭州市于2009年率先提出了“社区化准物业管理”的模式。随后，北京、天津、呼和浩特等多个城市纷纷开展准物业试点，探寻老旧小区物业管理难题的破解之道。在杭州市颁布的《社区准物业管理规范》中，社区准物业管理的对象是1999年以前建成的、目前已实施庭院改善和危旧房改善工程但尚未開展专业化物业管理的房屋标准成套的住宅小区或零星住宅，准物业管理是指在这些社区实施的以社区公共服务工作站为主体，社区居民共同参与，工作站聘请的保洁、秩序维护等工作人员负责开展小区日常管理的社区物业模式。

准物业管理本质上是由政府主导的，带有一定社会福利性质的公共服务兜底机制，旨在解决缺少物业管理的老旧小区在城市更新过程中暴露的居住环境混乱、管理维护滞后等问题。准物业的开展依托社区物业自治组织（社区公共服务工作站等），融合政府、市场、自治等运作机制，其以较低的收费标准提供最基本的物业服务，以满足小区日常物业管理需求。但其“准”的性质决定了这一政府兜底的管理模式只能是过渡之策。随着居民不断追求更高质量和更高水准的公共服务，专业化的物业管理仍将成为现代城市管理的标准配置。与此同时，准物业管理在实践过程中并非尽善尽美，有些地方也面临着资金不足、服务低效等问题。那么，准物业究竟能在多大程度上解决老旧小区物业管理难题？政府在老旧小区长效化物业管理机制的建设过程中，应承担怎样的角色与职责？针对准物业管理实践中产生的管理不善和兜底困境，有必要进一步思考政府在相关公共服务中的兜底限度和责任边界问题，审慎把握政府职责的合理定位。

自城市大开发特别是房地产市场异军突起以来，人民群众对于居住空间环境的要求不断提升，学界也对物业管理给予了更多的关注。从物业管理模式的发展来看，其经历了从物业管理公司初步取代传统福利型房屋管理模式，到政府推动下企业主导的物业管理模式基本形成，再到物业管理行业进入市场化和法治化发展的新阶段的演变升级过程［1］。在管理模式的选择上，由于房屋产权性质、居住主体收入和观念等差异，社区类型产生了较大分化。基于此，物业管理主要可以划分为市场型、保障型、自治型三种类型［2］。至于老旧小区，有社区代管、业主自治、物业公司管理、物业—业委会共管以及单位自管五种典型模式［3］。

在城市更新过程中，老旧住宅区域的管理和服务问题越来越突出。首先，从问题指向来看，物业失管已然成为老旧小区整治更新的一个核心难点。王振坡等认为，现有的改造项目面临软硬件配套服务失衡的现实困境［4］。曹海林等指出，老旧小区公共服务基础设施严重不足，面对居民的环境治理诉求，社区因财力和人力等原因无法及时回应，导致治理内容难以嵌入社区［5］。王越等则将物业失管问题归因为单位制改革后基层组织的管理无力、管理错位和管理思维不适应，并认为社区管理应依赖有力而统一的基层组织支撑［6］。其次，从现实需求来看，现有研究基本认同政府职能的及时介入是必要的。刘承水等通过分析无物业管理老旧小区现存的问题，认为在推进老旧小区物业管理的进程中，需要注重发挥政府的主导作用［7］。刘媛指出物业管理属于准公共产品，兼具效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，需要政府职能的跟进［8］。陈荣卓等提出，在社区物业治理共同体中，基层政府需要有效发挥主导作用，加强政策支持、财力物力保障和能力建设指导［9］。最后，从问题可能的解决路径来看，准物业管理被认为是破解老旧小区管理难题的一个有效方式。张庆贺认为，准物业管理模式使老旧小区得以成功摆脱物业失管的困境，既重建了小区良性秩序，也为国家力量介入小区治理提供了平台［10］。田先红等认为，准物业管理模式是政府应对失管小区治理失灵的及时补位，能够打通城市社会治理的“最后一公里”［11］。余建军则从城市宏观管理视角出发，认为准物业管理模式不是简单的物业管理与行政管理的结合，而是城市管理中一项重要的公益事业［12］。

现有研究逐渐关注到老旧小区的物质环境改造之后的配套公共服务（如物业）的有效供给问题，强调系统更新和可持续发展的重要性。目前，较少有研究将准物业管理模式作为特定的研究对象进行细致考察。另外，对政府在物业服务供给中承担的职能和所发挥作用的界定是模糊不清的。《物业管理条例》规定县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。但目前在理论和实践上似乎有更多对于政府介入甚至承担具体服务的要求，而学界对于这种介入的边界限度仍缺少相对明晰的界定。因此，有关政府在社区物业管理中所承担的职责问题亟待进一步的学理性探讨。

二、委托代理关系失调：

老旧小区物业管理之困居住环境卫生、安全生活秩序、基础设施配套等是社区内最基本的民生诉求，在这些方面，物业管理为社区的基础性发展提供了有力支持。同时，物业服务也是性质最复杂的社区服务类型，受到市场交易、邻里交往、个人生活等逻辑的综合影响［13］。在实践中，由于各种原因，老旧小区往往被现代化的城市物业管理体系区隔在外。

（一）老旧小区物业管理的现实矛盾与张力

老旧小区的物业管理存在怎样的现实条件和运作逻辑？为何物业企业不愿入驻老旧小区，以致老旧小区陷入失管弃管困境？破解问题之道在于先准确判断老旧小区物业管理体系的矛盾点和张力点。

由于历史等方面的原因，产权复杂、设施老化、环境脏乱的老旧小区大多存在物业管理缺失的问题。近年来，随着城市建设和更新改造工程的不断推进，老旧小区对环境卫生、安全秩序以及设施维护等方面的现实管理需求与物业管理空缺之间的矛盾日益突出，单单依靠居民及其所在小区难以切实解决管理问题，这一诉求即指向政府，以寻求妥善的管理之策。于街道和社区而言，这种压力一方面来自于强烈的民生需求与现实管理水平之间的差距，另一方面则来自维护社会稳定的需要。老旧小区在失管状态下容易因管理问题而引发矛盾冲突，另外设备失修、安保缺位等成为潜在的安全风险，这些都给政府的安全维稳工作带来巨大压力。此外，对于旧城改造范围内的老旧住宅小区，政府还有对整治后的成果维护方面的考量。旧改是一项系统性工作，除了对看得见的“硬设施”改造外，还包括工作机制、管理水平等“软实力”的提升［14］。否则，如果只改了“面子”不改“里子”，旧改后期的成果维护跟不上，那么旧改就会因缺乏可持续性而沦为短期工程。

社区的物业管理一般采取市场化的运作方式，即根据《物业管理条例》，业主选聘物业服务企业，而物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理。但老舊小区年久失修、设施陈旧，其维修养护给管理者造成了很大的压力，即使经过改造后在外观上有了较大提升，但建筑内部各种设施大多已陈旧，管道老化破损等问题较多。同时，有些老旧小区还缺少必要的监控设施、物业管理用房、消防设施、单元电子防盗门等硬件。此外，老龄化和租客化现象突出［15］，房屋产权不清晰，换租转租频率高，小区人员结构复杂，这些无疑都增加了管理难度。然而，对于物业服务企业来说，最大的困难还是物业费的收取问题。当前在老旧小区低收入群体居多，往往没有付费购买服务的习惯，随着物业管理成本上升，物业企业盈利困难、无法维持运营，不得不退出老旧小区。在上述多种因素综合作用下，老旧小区成为“烫手山芋”，物业企业大都“望而却步”，不愿进驻。

社区物业管理的另一种思路是实行居民自治管理。《中共中央关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出，“探索在无物业管理的老旧小区依托社区居民委员会实行自治管理”。在实践中，自治管理模式最主要的问题是能力问题。老旧小区事务繁杂、历史遗留问题多，管道设施维修、环境卫生改善、绿化治安等物管问题都需要一定的资金保障，但由于历史原因，老旧小区产权混乱，管理责任模糊，专项维修基金制度难以建立，加之低收入群体居多，自治管理在很多社区是很难实现的。

在老旧小区的居住群体中，有很大一部分原产权单位的职工和住户，在原有单位福利分房制度延续下来的集体身份逻辑下，其尚未建立起付费服务观念。加之物业管理作为准公共物品具有溢出效应，对于物业费他们更是能不交就不交。居民不愿缴费还有一个可能的原因是对物业公司所提供的服务存在不满，小区因而陷入“服务差不缴费，不缴费服务更差”的恶性循环。老旧小区管理难度大且经费难保障，长此以往，最终导致失管弃管，原有物业企业逐渐退出，其他物业企业不愿进驻，社区秩序陷入混乱。

（二）老旧小区物业管理中的委托代理关系失调

为享有良好的居住环境和社区秩序，小区业主与物业服务方签订委托代理合同，以支付物业服务费的方式获取相应的管理服务。由于所有权与经营权分离，分别作为委托方和代理方的居民与物业服务企业之间不可避免地存在一定的目标偏差：委托人希望以最少的费用享受最多优质的服务，而代理人则希望在提供最少服务的同时获取最多的代理报酬，由此产生有限责任的市场主体与全能型物业期待之间的矛盾［16］。在老旧小区这一复杂而特殊的服务场景中，目标偏差被进一步扩大。

作为委托方的业主受福利惯性影响缺少付费观念，加上可能存在的搭便车思维，导致委托费用来源不足。在信息不对称的条件下，委托服务的可选择空间较小。作为追求利润最大化的物业公司，从理性的角度出发，在分析偏好和估计风险的基础上，有选择地提供服务。老旧小区房屋设施老化、公共配套落后、产权关系复杂等因素增加了物业服务企业入驻管理的代理成本，大大降低了物企的代理意愿。从代理人行为能力的角度讲，在管理压力和收支平衡压力下，代理人难以按照委托方偏好实现服务的充分供给。在实际的公共服务供给过程中，客观条件不足和主观意愿障碍使得契约具有不完全性［17］。总体上看，老旧小区很难具备市场环境下达成均衡契约的现实条件，因而老旧小区物业管理容易陷入单向委托代理关系失调困境。

三、准物业管理：一种特殊的管理实践

住房制度改革后，社区物业管理以市场化运作为主：物业企业通过业主选聘进驻到社区中来，或者房地产开发商的附属子公司承接社区的物业管理工作。这种物业管理类型被称为专业型物业管理模式，又称标准化物业管理模式、一体化物业管理模式［18］，建立在物业企业与业主双方签订物业管理合同以及统一提供的物业服务项目收费的基础上。准物业管理则是以政府为主导、以财政补贴为依托，针对城市管理的短板地带和回应老旧社区改造中的现实管理需求所提供的一项“准公共服务”。与以市场为主导的专业型物业相比，准物业管理模式的特殊性在于以下几个方面。

（一）回应特定群体的公共服务需求

准物业旨在实现需求导向的公共服务精准供给。在我国，城市中的老旧小区大多是单位制下的福利分房制度的产物。与20世纪90年代国有企业改革和住房制度改革后建成的居住区不同，这类社区一般地处老城区，占据优越的地理位置，却与迅速更新的城市面貌格格不入。老旧小区中的常住民大多是城市老居民和原单位福利分房的职工，外来人口中无业人员和中低收入群体比例也偏高。居住在老旧小区中的这部分人也成了城市发展中相对弱势的社会群体。无论在生活环境方面，还是在享受到的公共服务方面，老旧小区与现代化社区都存在较大差距，这种不平衡也使得老旧小区成为城市中矛盾和冲突的频发地带。在生活环境方面，随着政府的旧区改造工程的不断推进，老旧社区居民的居住环境得到了一定改善。但在公共服务方面，老旧小区往往缺乏能力和意愿引入物业企业来提供相应的管理和服务。因此，多地在实践中探索出了准物业化管理这一模式，试图弥补短板和回应民需，为“脱管”的老旧小区居住群体特别是其中相对处于弱势的低收入群體提供综合性的物业管理服务。

（二）政府财政专项补贴兜底

准物业管理与传统物业管理模式相比，最重要的区别在于其带有“准”的特性。这一特征决定了准物业管理在物业管理和服务供给方面以保障性、基础性的物业服务为主，其目的是在老旧小区等物业失管地带尽可能地实现物业管理和服务的基础性覆盖。旧改统计数据显示，近五年，全国改造167万个老旧小区，惠及2900多万户、8000多万居民［19］。这些老旧小区改造之后的管理问题则成为政府补短补漏的重点，即上文提到的“面子”与“里子”的问题。因此，特定的服务对象以及旧改工程的现实需求决定了应由政府来兜底解决老旧小区失养失修失管问题。基于老旧小区居民的群体特征，准物业管理通过政府财政专项补贴的方式，向居民收取较低价格的物业管理费用。同时，在准物业管理模式下由政府牵头成立的物业公司也具有非营利属性。

（三）实践形式具有多样性

在政策落地过程中，各地结合不同的社会条件和资源特点，形成了形式多样的准物业实践模式。根据管理体系、资金来源以及服务的提供方式等方面的差异，现行的准物业管理模式在实践形式上大致可以概括为自主管理型、市场统一型和混合互补型三种类型（参见表1）。

其中，自主管理型以居民自管为主，政府给予引导、补贴和支持。居民投票选举产生的代表成立小区管委会，作为居民准物业自治管理组织，承担准物业的具体管理职责。在这种形式下，政府要给予充分的引导和补贴支持，居民可以集体自主选择专业服务商，也可以成立小区志愿服务组织，进行互助管理和自我管理。在准物业管理实施过程中，充分尊重民意、依靠互助和互相监督的自治管理容易达成一致，也可相对地节省管理成本。其资金来源除政府补贴外，依据所选择的服务方式，还包含小区引进物业管理服务单位所开展的经营性项目（如停车管理）收益分成［20］（pp.149—183），以及专项管理和服务项目收费（如绿化保洁）。

市场统一型准物业管理的特点是政府引导、市场运作，政府为物业服务搭建平台、提供补贴，非营利性物业公司向居民收取较低的费用以实现准物业管理的市场化运作，形成了“街道—社区—物业公司—小区管委会”四位一体的管理体系。这种类型分工相对明确，街道成立专门的物业管理办公室或工作站，并牵头成立非营利性的物业公司（部分小区采取外聘服务公司的方式），二者共同负责具体的工作开展。这种模式能够融合市场专业化的优势，实现统一管理和高效服务。

所谓混合互补型，即采用自治互助与服务外包相结合的方式。社区内的部分事务能通过互助解决的，尽量采取小区自管的方式。具体来说，小区管委会牵头组建志愿服务队，动员小区内部人力物力资源。专业性较强的事务，由管委会和居民代表会等组织在广泛征集民意和集体同意的基础上，选聘专业服务机构和人员（如停车管理公司、治安管理人员）来负责。根据物业项目具体特点，混合互补型准物业管理统筹专业力量和互助资源，在动员居民广泛参与的同时也引入专业人员解决专业的问题，尽可能降低管理成本的同时又不失管理的专业性。这种准物业管理形式同样要求管委会建立公开透明的财务管理制度，制定适当的收费标准，同时合理利用经营性收入补贴等。

四、“兜底补位”：由市场委托走向行政委托

准物业管理实现了政府的及时兜底补位，同时这种管理模式所产生的价值又不限于兜底，而是将老旧小区治理置于城市发展的大背景之下。这种应急式的管理创新似乎能够给予当下的城市公共服务供给、城市更新行动以及城市治理体系更多的功能启示。

（一）准物业管理的多重功能诠释

1.政府托底清偿历史旧账

未实施物业管理的老旧小区很大一部分属于原国企单位的职工住房。为解决“企业办社会”的问题，二十世纪八九十年代我国开始实行国有企业改革，原国企剥离了社会职能，取消了职工家属区的“三供一业”（即供水、供电、供热和物业管理），进行市场化和社会化的分离移交工作。但遗留的单位宿舍住户多为老职工，在“福利定势”之下，难以接受市场化的物业管理模式。国有企业住房制度改革后，老旧小区的产权结构更加复杂化，且专有权与共有权分离，这大大提升了老旧小区物业管理难度。

老旧小区管理问题集中体现了中国在由现代化向后现代化过渡过程中所呈现的“两化叠加”［21］特征。在城市化下半程，即深度城市化阶段，政府要兼顾加强管理与提升服务，并重视解决历史遗留下来的管理和服务短板问题。在深入推进新型城镇化的过程中，面对量大面广的城镇老旧小区，政府也开始着力针对历史欠账展开集中清缴。2020年7月20日国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，标志着老旧小区改造已进入集中发力期。其中，长效管理机制的形成和改造成果的维护都亟须规范物业管理。而准物业管理则是地方政府为应对和弥补老旧小区管理和服务供给真空所提出的一种创新实践方式。

2.城市更新的重要载体

随着城镇化率提升空间收窄，城市发展逐渐由增量扩张为主转向存量更新为主的新阶段。城市更新意在通过一种综合性、整体性的观念和行为来解决复杂的旧城问题［22］。随着政策方案的出台，改造工程正在取得积极进展，但改造后的老旧社区与新型社区之间的管理和服务差距仍然存在。从城市治理和可持续发展的角度看，城市更新需要走向更加整体化和精细化的治理。物业管理是城市更新中社区运营端的工作，也是提升空间品质、进一步扩大内需的重要手段。老旧小区作为被遗落的城市资产，兼具空间改造和运营的潜力。在老旧小区全面推进居住环境改造工作和推广现代化的物业管理模式，是平衡发展差距、提升城市更新水平和发展质量的两个重要方面。于后者而言，基于现有的条件，以政府托底管理为主的准物业管理，从2009年起实践至今，被当作是解决老旧小区物管难题的可行的过渡之策。准物业管理能在一定程度上盘活老旧小区这一城市资产，带动内需，实现以管理促发展。因此，准物业管理必将成为城市更新的一个重要载体，是现代化物业管理在老旧小区实现从无到有的重要起点。

3.治理成本的共担机制

实际上，准物业管理在政府主导下实现了多主体共治和成本共担。物业管理本身具有准公共性，加之在老旧小区这种特殊的环境中，人们无法不对“市场逻辑在多大程度上适用于从事非纯粹私益物品生产活动的组织”［23］（p.2）产生怀疑。复杂的社会关系和产权权属、居住设施老旧、环境整治困难、公共服务缺失等意味着较高的管理成本，当“社会边际效益大于私人边际效益，私人边际成本小于社会边际成本”［24］（p.9）时，市场退出便有了合理性。其实对于市场和社会主体而言，高昂的成本使任何一方难以单独承担小区的物业管理服务，准物业管理中政府的兜底补位为治理成本的共担提供了可能。

从制度设计来看，在准物业管理模式中，政府承担了补助成本和一定的交易成本，引入的市场和社会主体共同分担了其治理成本，这就形成了多元主体互为补充、成本共担的物业管理运行机制（参见图2）。

路径①是由街道牵头成立物业公司，并在社区成立分公司，居委会主任兼任物业分公司经理。在这一路径下，政府引入市场机制，由街道和社区组建和提供补贴的物业公司统一在老旧小区铺开相对专业化的物业管理，充分发挥市场机制的效率优势、规模优势和成本控制优势。路径②以选聘的方式引进专业的物业管理机构或管理人员，主要还是借助于市场机制的专业化优势，以服务付费的形式维持基本运转，政府给予必要的补贴。路径③则以居民自治管理为主，发挥社会机制民主参与、自我服务的低成本优势和自治资源优势。为了保障三条路径上物业管理的有效运转，政府适当通过财政加以补贴，同时市场和社会机制发挥自身优势，有效分担了治理成本，从而形成了多元共治、成本共担的治理格局。

（二）委托代理关系的一阶重塑

准物业管理实际上实现了对原有单向委托代理关系的拆解重塑，形成了以政府方为中间委托人的多重委托代理关系。业主授权政府进行物业托管，但在服务提供过程中，政府并非直接面向业主进行管理，而是通过再次委托的方式将管理職责交付给由政府选聘或由政府牵头成立的物业服务企业（参见图3）。

在老旧小区的治理场景中，为了建立有效的委托代理关系，完成物业服务的实际供给，需要建立一个中间委托关系。由于大部分老旧小区没有成立业委会，无法形成产权利益共同体，故应由公共部门代行委托角色，寻求合格的代理方，并切实维护委托方的利益。在这种委托代理关系中，中间委托人与代理人之间所形成的直接且有效的连接，能有效降低信息不对称和利益不对称所带来的风险。

在提供有效的激励约束方面，委托人通过中间委托人进行激励和约束。不同于基于产权的单向委托代理关系，准物业管理将公共权力置于委托代理的利益链条之中，通过公共权力监督与约束规避契约风险。从动机上讲，由公共部门牵头成立的物业服务公司更注重完成行政委托任务和追求更高的社会效益，能够最大限度地阻止目标偏差，从而使得代理人按照委托方的利益进行行为选择。

在代理行为赋能方面，通过公共部门作为中间委托，社区物业能更方便地与政府职能部门形成联系，并促进物业服务与社区服务的融合。这既有助于解决历史遗留的硬性短板问题，也能够在一定程度上切实提升代理人的行为能力。此外，以政府兜底的管理和服务提供，能够减少委托费用来源的不稳定性，但同时也给中间委托人带来一定的成本担保压力。

五、“职责正位”：兜底限度、职责定位与委托代理关系再思

依靠政府兜底实现的准物业管理在实践中依然存在管理不善的可能，因而我们需要对准物业管理中的兜底限度和委托代理关系进行审慎再思，明确主体分工和责任落实，以优化老旧小区物业管理的服务策略。

（一）准物业管理中政府兜底的限度

准物业管理尝试在不具备物业市场化条件的老旧小区中实现物业管理的基本覆盖，但由于种种原因，在实际运行中依然会出现管理不善的情况，在大范围推广上面临困难。

1.服务收入难以维持运营成本

“有政府补贴，居民就可以不出钱”的福利依赖观念在老旧社区依然存在。低收费不代表不收费，物业费收缴的最大阻力在于“居民付费+政府补贴”的基本模式在老旧小区内部并未完全达成一致。在有政府补贴的情况下，部分居民仍尽可能地回避付费责任，最终导致准物业管理与原来单位大院式的管理无异，只不过出钱的一方换成了政府。此外，在维持较低收费标准的情况下，如果不能提高收费率，只得政府再补贴，而仅仅依靠财政补贴则可能导致部分服务项目难以维持，或者服务质量大打折扣。因此，重点往往不在于选择何种管理模式，而在于要真正打破居民们固有的“免费午餐”观念。政府为老旧小区服务兜底，须避免陷入“补贴陷阱”，而应明确政府以补贴形式减少居民付费压力的准物业管理本质上还是不能脱离有偿服务的范畴，并以尽可能优质的服务提升居民的付费意愿。

2.基础条件限制管理维护效果

现代化的物业管理进驻社区需要一定的基础和条件，即便是由政府托底的准物业管理的实施也要具备必要的条件。从现行的实践状况来看，老旧小区准物业管理难以推进的一个重要原因是陈旧的房屋和内部基础设施维护需要大量的资金投入。而对于物业管理来说，前期的硬性基础打不好，后续跟进和维护的困难就会很大。这与物业企业进驻老旧小区所面临的境况是一致的。准物业管理作为一种托底式和较基础水平的物业服务供给，在解决因大的硬性条件不足所产生的问题时（如房屋漏雨、路面破损等），能起到的作用是非常有限的，通常需要硬件设施整修上的专项投入。当前老旧小区改造工程先行，一定程度上能够改善硬件环境，但由于老旧小区大都没有成立业委会以及建立起专项维修基金制度，长期来看准物业的某些管理维护工作受制于老旧小区较为薄弱的基础和管理条件而无法形成实质性改善。

3.准物业管理的过渡政策属性

准物业管理以“广覆盖”为首要目标，它是一种使物业管理在尚不具备市场化物业管理条件的老旧小区迅速铺开的有效手段，但并不是老旧小区物业管理的终极模式。随着各地城市发展的阶段性特征发生转变，居民对小区管理专业化的要求越来越高。当准物业管理无法满足居民迅速发展了的对管理和服务的现实需求时，就需要向专业化物业管理转型和过渡。社区物业管理应鼓励多种形式的主体参与和多种类型的物业管理模式并存。现阶段政府兜底可以弥补城市管理短板，但这种方式并不具备可持续性。相反，缺乏竞争机制的准物业公司无法通过市场调节促进服务水平的提升，长期依靠政府补贴也容易使居民产生福利依赖，这在一定程度上挤压了老旧小区物业发展的市场空间和自治空间，不利于实现老旧小区物业服务的良性循环。老旧小区的物业管理仍有必要引入专业化和社会化的物业服务力量，以服务消费、互助共治等方式满足居民日益多样化和高水准的公共需求。

（二）政府兜底职责的合理定位

物业基于业主对房产的物权而存在，但物业服务却既存在于私人领域，又与公共领域密切相关。作为一种准公共服务，政府介入的深度和广度，也会超过一般性经济行业的水平。然而，服务型政府建设是一项复杂的系统工程，“在完善公共服务体系、构建服务型政府的过程中，一定要做到从国情出发，量力而行，避免理想化、高水平的‘结果平等’”［25］（p.66）。

1.基本原则：既要兜住底线，又要量力而行

物业管理脱胎于房地产开发行业，是适应市场机制而建立起来的服务消费活动，政府部门的职责则在于为物业管理的规范化运行提供适时的引导和规制。与市场性质的物业管理的思路不同，政府准物业化管理将社区的物业管理置于城市管理的大框架下。随着城市管理的属地化和社区化，掌握社区综合服务职能的物业管理逐渐成为政府进行社会治理的重要抓手。在疫情期间，社区物业管理队伍在疫情防控一线发挥了重要作用，可以说是基层治理中不可或缺的力量。在我国城市发展转型阶段，党和政府在加强对社区物业引导的同时，更要积极促进物业管理与城市社区管理体制相融合，将物业管理纳入老旧小区改造建设的综合性工程。政府以准物业管理的形式为老旧小区提供兜底式的管理与服务，是回应城市发展过程中的特殊现实需要，具有一定的必要性和重要性。

但同时需要明确的是，与普惠性和公共性的基本公共服务不同，政府在社区准物业管理中并不能承担无限的兜底责任。面对庞大且逐渐个性、多元的社区服务需求，在财政紧缺的情况，政府难以有足够的财力支撑和兜底，市场化与社会化依然是物业服务提供的最佳路径。正如习近平总书记在2014年中央经济工作会议上指出的，企业办社会职能和历史遗留问题还很多，我们要分类别、多渠道解决历史遗留问题，建立成本合理分担机制，政府要承担责任，但不能全部买单。在老旧小区中，改造任务与管理任务并行，物业服务的开展压力和难度较大，推行准物业管理既要遵循兜住底线的保障性原则，又要坚持量力而行的适度性原则，明确政府兜底的责任边界。政府在解决老旧小区管理难题的过渡性方案中，应建立起阶段性补贴与“退出”机制，倒逼物业管理向市场化经营转变，并逐渐培养起居民的付费服务意识，加快指导社区成立业主自治组织（业委会），助推准物业向专业化或社会化的物业管理过渡。

2.兜底中的协作：把握模糊边界的适度弹性

准物业管理实现了政府、市场与社会主体三者之间的配合与协同，在实践中的多种表现形式也体现了各主体参与尺度在社区事务管理中的模糊边界与高度弹性。在社区的公共服务领域，对服务供给的主体没有严格的边界要求。在物业管理与城市公共服务的有效衔接中，也存在着边界模糊化的现象。如物业城市的理念与实践，将市场化机制和社会化机制创新融入城市公共服务领域；再如政府直接操刀社区物业管理，进行管理与服务的兜底。但并不是说这种边界模糊化是不合理的抑或无效率的，相反，这种模糊边界在一些情况下可以起到非常重要的作用。在公共服务领域，政府在适度把握“进入”边界和“兜底”边界的前提下，更要强调其协作性的一面。政府不能只是一味兜底，更要重视多元主体在不同层次和不同环节上的优势，使政府、市场与社会三重机制互为补充，即政府兜住标准，市场和社会提升质量，共同助力解决公共服务的供给短板问题。

3.职责定位聚焦：明晰政府内部的职责分工

政府兜底也不仅仅是指财政上的补贴和支持，而且涉及一整套的管理运作体系。准物业管理作为城市专项服务创新工作，其政策的制定、试点工作以及整体的监管是由市和区层面进行统筹的，职能部门提供业务上的指导和支持，区政府负责拟定本辖区内的服务工作方案，以及推进过程中的協调和考核工作。而政策方案的执行则一般落到街道层面，通过对辖区内社区管理工作的考察，街道建立物业服务中心（站），按照准物业管理方案，牵头成立或聘请物业公司进行绿化、保洁、停车等专业的物业管理工作。职能部门和队伍则需要辅助相关工作，如治安巡防队进行治安维护。同时，由街道成立的物业工作管理办公室负责专门的指导和组织管理工作。虽然兜底式的物业服务以属地管理为主，但仍可通过建立一定的责任分担机制，减轻街道和社区的兜底压力。具体来说，应发挥行政主导的资源整合优势，增强管理工作的协调性和职责落实的联动性。如可以由市政管养辅助准物业管理中的部分管理工作，房管部门为老旧房屋的修缮工作提供一定的支持等。

（三）委托代理關系的二阶重塑

对于准物业管理中政府兜底限度问题的回应，是委托代理关系二阶重塑的起点。如前所述，政府在兜住底线的同时，也面临着中间委托成本过高的问题。准物业管理中多重委托代理关系缺乏一定的稳定性和可持续性，因此最终还是要尽可能地实现由行政主体向市场主体或社会主体的委托关系复位（参见图4）。

委托代理关系的过渡和移交，既是政府职责正位、摆脱兜底陷阱的现实需求，又是实现协作赋能、提高公共物品供给效率的必要手段。首先，基于专业化的考量，市场主体和社会主体在物业服务的提供方面具有比较明显的效率优势，能够从成本效益权衡的角度订立和完成契约。政府以过渡性政策的方式为老旧小区实现专业化物业管理补位和铺路，当物业管理在老旧小区全面覆盖并完成适应性周期后，政府的角色将适时转化为代理关系的移交人，以实现向专业化物业管理的顺利过渡。其次，以行政委托作为过渡，老旧小区改造工程与准物业管理保障双管齐下，能够一定程度上改善物质基础，减轻代理方的管理压力，但委托费用不足的问题并未从根本上加以解决，甚至可能产生对中间委托人的依赖。因此，在委托代理关系移交之前，仍须进一步培养委托付费习惯。最后，委托代理行为的重心是契约的产生和完成，政府在委托代理关系中本身就负有引导和监管责任，应站在维护作为信息劣势方的业主的合法权益的立场上，从代理人的筛选环节开始把好关，进行委托方和代理方的双向激励赋能，积极引导物业市场化或社会化过程的完成。

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From “the Covering Position of Bottom-Line Management” to “the Right

Position of Responsibility”： Para-Property Management in Old

Residential Areas and Its Principal-Agent Relationship Reshaping

Yi Wenjing

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：In order to solve the pain point of abandoned management in old residential areas， the local government seeks to provide bottom-line management and services for the old residential areas by means of para-property management. Para-property management combines the advantages of administrative mechanism， market mechanism and social mechanism， and has multiple functions such as settling historical debts， promoting urban renewal and sharing governance costs， and has reshaped the original one-way principal-agent relationship. However， in practice，the para-property management still has the possibility of poor management. The operation cost which is difficult to maintain for a long time， the restriction of weak basic conditions and the transitional policy attribute of para-property management all become the difficulties and limits of the implementation of para-property management. Therefore， it is necessary to further consider the reasonable positioning of the government’s responsibility for the guarantee and the realistic demand of second-order reconstruction of the principal-agent relationship. In this process， the government should not only cover the bottom line， but also do what it can. It should not only highlight the cooperation between the government and other subjects， but also clarify the specific division of responsibilities within the government and promote the coordination and linkage of management work.

Key words：para-property management， old residential area， property management， urban renewal