现场推进会：县级弱势职能部门推动中心工作的实践机制

邹照斌　曹银山

摘要：地方政府行为叙事研究普遍认为，领导小组、指挥部、领导批示等是协调条块分割、成功竞争领导注意力的重要机制，其作用机理在于这些临设机构具有一定的政治势能。通过建构“情境—策略”理论分析框架，结合对L县宅基地制度改革过程的实证研究发现，现场推进会是县级弱势职能部门推动自身中心工作的有力凭借机制。县级弱势职能部门在工作中面临自身权责失衡、基层政府注意力有限分配的情境约束。县级弱势职能部门通过将运动式治理嵌入常规化治理，借助现场推进会这一工作机制，通过运用策略性话语争取到高位督办，实现正负激励结合，解决跨部门协同难题，从而有效推动自身中心工作。县级弱势职能部门凭借现场推进会推动中心工作的逻辑在于，落实了责任到人，缓解了政策周期性疲惫，解决了职责权限问题，实现了从政策制定到执行全过程监测的转型。对现场推进会的考察为接下来均衡权责配置、通过常规机制落实更多重点工作提供了理论认识。

关键词：条块关系；职能部门；弱势部门；中心工作；现场推进会；政治势能

中图分类号：D053文献标识码：A文章编号：1008－7168（2023）06－0027－08

一、问题提出与文献述评

中国地方政府治理结构集中体现为纵横分立。横向主要由条条部门、职能部门构成，遵循技术治理逻辑；纵向主要由层层嵌套的各级政府构成，遵循权力统分逻辑。纵向等级分化建立在横向专业分工的效率基础上，而横向专业结构分化需要纵向集中权力的协调控制［1］。总而言之，政策执行具有科层制的路径依赖特征，即从宏观政策制定到中观政策配套再到微观政策实践都离不开“条块”部门的衔接与配合。在以经济发展为主导的地方政府，具有经济实权、掌握体制性资源分配权的职能部门（如发改、财税、审计部门）能够对基层政权施加更大影响力［2］。而间接服务经济发展、辅助性促进社会变革、社会和群众认知度不高的务虚性弱势部门［3］对基层政权的影响力则相对有限。那么，在乡镇政府、县级各职能部门面临多中心任务背景下，弱势职能部门如何推动自身中心工作进入乡镇政府、县级各职能部门视野，得到其支持与配合呢？这是本文的核心关切。

基层政府对待主要部門和弱势部门的这一差异化态度，有深刻的制度根源。这一根源就是县域治理中的条块矛盾，其更深层次原因在于中国基层治理实践中的“注意力政治”，即政策议题只有成功竞争到决策主体注意力，才能争取更多资源，进而激发积极主动的政府行动［4］。基层政府往往处在“共时性”政策执行场域中，在同一时段内往往执行着多项政策。优先执行哪一项政策则需要根据这些政策的重要性对其进行排序［5］。而在多目标治理体制下，利用业务指导权开展工作的职能部门往往难以调动“块块”，从而陷入调节失灵的困境［6］。在实践中，职能部门主要通过两种途径来调动“块块”。一是将部门工作上升为全局工作。在实践中演化出领导小组［7］、指挥部［8］、领导批示［9］等多种机制。二是将“条”的行政任务转化为“块”的中心工作。“条条”通过激发政治势能、塑造政绩形象、动员公众参与，推进条块联动［10］。这两大路径有效运行的原因均在于将行政任务上升为政治任务，借助上级党委政府的政治势能进行高位推动［11］。通过县域党政体制载体，运用正向激励、逆向激励、行政包干、政治仪式等基本手段，可以实现“条条”部门和“块块”组织协同［12］。但即便“条”通过过程管理将目标压力有效传导至属地“块”，属地“块”仍能通过形式主义策略应对“发包者”压力［13］。同时，这一过程会造成权威性偏向集中于党委政府，职能部门自主性、担当性愈加乏力，注意力被分散和稀释［14］，属地政府疲于应对，最终难以有效执行职能部门政策。

既有研究对县级弱势职能部门得以推动中心工作的核心机制进行了充分阐释，但均暗含着同一理论前提，即县级党政主官对该项政策足够重视，县级弱势职能部门从而得以成功“借势”。然而，在县级党政主官缺乏重视的情况下，县级弱势职能部门如何策略性争取党政主官注意力？现有研究尚有进一步完善的空间。2021年6月以来，笔者长时段在G省L县①宅改办驻点办公，参与改革方案设计、会议筹备召开、下乡调研督导、经验总结提炼等工作，获得了大量一手资料。笔者发现，宅改办通过现场推进会这一机制，有力地争取到县级党政主官、各职能部门、乡镇政府的注意力，推动了宅基地改革工作的有效执行。笔者通过分析县级弱势职能部门所处的制度场域及其行动逻辑，提出一个县级弱势职能部门运作的总体性分析框架，力图回应上述实践背后的理论命题。

二、分析框架与案例介绍

（一）情境－策略：理解县级弱势职能部门行为的分析框架

1.情境：条块体制下的权能约束

随着技术进步、社会主体利益日益多元化，公共行政环境愈加复杂。一方面，资源不断向强势“条条”部门集中。弱势职能部门尽管承担着自身的各项中心任务，但其掌握的资源和权限都十分有限。同时，随着现代分工逐步精细化，“条条”部门分割现象愈加突出。而对于职能交叉的事务，相关部门间往往会推诿扯皮。另一方面，不论是作为“块块”的县级政府，抑或作为“条条”的县级职能部门，其行政工作最终须藉由乡镇政府加以落实，此即所谓“上面千条线，下面一根针”。在乡镇人员、资源配置有限的情况下，乡镇政府只能优先完成县政府尤其是主要县领导交办的中心工作。正是在这一双重逻辑作用下，县级弱势职能部门的中心工作既难以得到乡镇政府重视，又可能遭遇其他职能部门掣肘。

2.策略：将运动式治理嵌入常规化治理

县级弱势职能部门借助常规科层体制，难以引起乡镇政府重视，无法实现对乡镇政府的有效动员。同时，科层制下信息不对称、繁文缛节带来监管难、“条块”协调难等问题。县级弱势职能部门往往借助各类会议、领导讲话，推动跨层级、跨部门协同联动，具体包括借助领导个人权威与组织权威、通过召开会议争取“高位督办”，通过奖励机制与问责机制实现正激励与负激励机制相结合。

（二）案例介绍

L县位于G省H市中部，全县行政区域面积2295平方公里，下辖10个乡镇（街道），全县户籍人口约36万人，其中农村人口1676万人，城镇化率仅为4742％。2019年4月以来，在H市委的指示下，L县启动宅基地制度改革试点筹备工作。2020年9月20日，中央农办、农业农村部正式批复同意L县为新一轮农村宅基地制度改革试点县。

2019年12月，L县成立以县委书记为组长，县长为常务副组长，县委有关部门、县直相关部门一把手、各乡镇（街道）党（工）委书记为成员的农村宅基地制度改革试点工作领导小组②。领导小组下设办公室（即县宅改办），该办公室挂靠在县委农办（县农业农村局），由副县长YYL兼任办公室主任，县委农办主任（农业农村局局长）兼任办公室副主任，负责日常协调工作。但实际上，日常具体业务主要由HYX（县委农办常务副主任，副科级）主抓，由DJF（原农机局副局长借调，二级主任科员）、LJM（司法局借调，四级调研员）、LLX（自然资源局借调，四级主任科员）和YSW（农业农村局，股级）主要负责，另由县政府以购买服务的方式聘用5名③人员执行具体工作。

L县宅基地制度改革试点工作大致经历了三个阶段。第一阶段是2020年9月—11月，这是准备部署阶段，主要工作是部署试点、建立工作机制、开展摸底调查、制定规章制度等；第二阶段是2020年11月—2022年6月，这一阶段主要是组织实施阶段，其中心工作是由分批试点走向全面推行，笔者的分析对象也主要集中于这一阶段；第三阶段是2022年7月—9月，这一阶段是总结评估阶段。笔者发现，在工作碰到重难点以及开始新的阶段性工作时，L县委农办常务副主任HYX几乎都要争取以召开现场推进会的形式部署下一阶段工作。在工作难以推进的紧要关头，其通常都会争取请县委书记、县委常委、县职能部门负责人、乡镇党政主职干部等出席会议。

三、现场推进会的实践运作及内在机理

（一）情境：县宅改办推动宅改工作所面临的现实困境

1.县级弱势职能部门的权责失衡

“项目治国”是分税制以来国家主要依赖的治理机制［15］。专项任务理论上由某一“条条”部门牵头负责，其他“条块”密切配合。项目制这一特点决定“条”作为任务抓包方，是项目执行的责任主体。如不能有效完成任务，其会面临来自上级“条条”与“块块”的双重问责。但长久以来，以经济建设为中心的政府工作定位导致多数项目都流向工业、城建等部门，而涉农部门则处于弱势地位。这一格局随着项目不断分配而得到自我强化。尽管近年来“三农”工作重要性得到极大提升，但这一强弱部门格局并未得到根本改变。以笔者调研的L县农业农村局为例，该局仅有行政编制公务员24人，加上事业编、临聘人员，共有工作人员181人，而笔者所在的宅改办仅有正式编制工作人员5名、合同工5人。同时，县政府并未安排宅改专项资金，宅改办往往需要以打包捆绑形式拆借风貌带管控、村庄基础设施建设资金来推动宅改工作。

2.乡镇政府注意力在多中心任务下的非均衡分配

相较常规治理任务，试点工作具有探索性、革新性特点，需要在改革中探索新的示范路径，这必然会触碰原有利益，甚至会触发新的问题，因此其推进难度较大。其一，乡镇对政策的态度是上级领导重视程度与乡镇干部责任认知复合作用的结果。宅改工作在短期内必定触及农民利益，导致群众支持度低。乡镇干部认为宅改不仅不能带来经济增长，甚至还会引起干群冲突，因而自身工作积极性普遍不高。笔者在PL街道调研时就遇到过这类情况，街道党委书记在内部班子周例会上打断宅改工作汇报，“宅改的事情现在不要讲，下来我再给你们讲”。由于乡镇主职干部不够重视，宅改工作往往难以推进。其二，乡镇政府的注意力有限且存在非均衡分配现象。乡镇（街道）政府面临人居环境整治、风貌带管控等多项常规任务，通常一个人要同时负责多项工作，而且这些常规工作还会不时被县委县政府布置的临时中心工作所打断。

3.县级弱势职能部门的政策落地困境

乡镇政府会将注意力优先分配给强利益激励、强问责压力的工作，这些工作往往构成乡镇政府口中的中心工作、重点工作。弱利益激励、弱问责压力的行政任务往往处于乡镇政府视野盲区，往往遭遇乡镇（街道）政府“不作为”或者“形式主义”两种应对策略。对于弱激励、强问责压力的任务，乡镇政府虽然缺乏落实的主动性、积极性，但由于问责机制的存在，乡镇政府往往持观望态度，表现出间歇性积极工作态势。这个时候，持续加压或者加大激励就成为调动乡镇政府积极性的关键。宅改办推动的宅改工作尽管是国家级试点政治任务，但在实践中面临配套资金缺乏、工作难度大的特点。在试点改革初期，由于激励匮乏，监管、问责不到位，该工作难以竞争到乡镇政府注意力，因此，工作推进也十分困难。笔者将在后文揭示，宅改办何以凭借现场推进会这一工作机制成功推动政策落地。

（二）策略：現场推进会的实际运作过程

1.通过召开会议争取“高位督办”

在传统政治集权体制余威与特殊革命实践双重作用下，中国并未催生出严格意义上的韦伯式官僚制，而是演化出了革命教化政体［16］。各级公务人员不仅要遵循科层制下按章办事的工具理性，还要遵循革命教化政体下的价值理性，甚至工具理性常常要让位于价值理性。尽管县委领导缺乏主动性，但作为落实试点任务的宅改办，仍然有方法争取到县委领导的注意力。一是借助科层制话语。科层制不仅具有标准的运作流程，而且具有严格的等级结构。宅改工作是农业农村部的试点任务，基层政府如果无法完成该工作就会面临来自上级的压力。二是借助政治话语。宅改办在工作汇报中，往往将宅改工作与国家领导人讲话、人民福祉挂钩，以引起县领导对该工作的重视。

在改革各个阶段，召开现场推进会都可以有效实现“高位督办”。其一，通过会议，借助领导个人权威。县领导的讲话稿通常由宅改办工作人员撰写，再报县委办最终审核定稿。县领导在讲话中重点强调的内容，往往会格外得到乡镇重视。县宅改办DJF主任讲道：“就是要借县委书记之口把这些重点工作再说一遍，不然乡镇不会重视你安排的任务。”在阶段性试点开始环节，宅改办会争取主要领导出席现场推进会并在会上作表态发言。其二，通过会议，借助组织权威。实际上，领导所代表的权威并不完全来自于个人，尤其是党政主职干部往往代表着其所在的组织系统。由于上下级权威存在巨大差异，弱委托方（职能部门）依靠自身力量难以竞争到地方政府注意力，因此需要依靠强势委托方（党委政府）权威向下施压，有学者将上述现象称为注意力的“戴帽竞争”［17］。县宅改办往往将重要问题提交到县领导出席的现场推进会，争取以县委办、县政府办的名义来发文。这样，乡镇（街道）不得不重视宅改工作。

2.通过会议实现正激励与负激励机制相结合

激励机制在组织运作中发挥着重要作用，缺乏激励的组织必然处于无效率状态。人事权和财权是调动干部积极性最为有效的两种手段。宅改办对于人事安排显然缺乏话语权。但宅改办通过召开现场推进会，嵌入问责与奖励机制，可以间接制造人事激励与物质激励的效果。一是通过会议嵌入问责机制。宅改办会对乡镇宅改工作进行阶段性考核，即在会议上宣布排名并进行通报表扬和批评。在L县10个乡镇（街道）第二批试点村考核中，县宅改办工作人员根据乡镇（街道）领导重视、村民建房管理情况、档案管理等6个大类、共12个小类指标进行考评，其中PL街道以总分5236排在最后一名。在现场推进会上，县宅改办工作人员宣读考核情况后，副县长对该街道的党委书记说道：“不用挡着（脸），我知道你是最后一名。”会后，L县政府办印发《关于给予LC街道办事处、YH镇、LT镇政府通报表扬的决定》，对得分前三名的乡镇（街道）进行通报表扬，对得分后三名的乡镇（街道）进行批评④。二是通过会议嵌入奖励机制。L县宅改办在推动宅基地制度改革过程中，仅在启动阶段得到G省农业农村厅配套资金4800万元，这些资金在前期筹备工作中基本已被消耗殆尽。因而，后期乡镇（街道）政府得到的资金激励十分有限。尽管L县财政资金不足，但县宅改办仍能够通过策略性整合涉农资金，间接达到激励乡镇（街道）政府的目的。县委书记、分管副县长在LT乡、LC街道召开现场推进会，组织全县其他乡镇（街道）党政干部参观这两个乡镇（街道）宅改工作“亮点村”。在会议上，副县长以奖励“风貌带管控”“乡村振兴示范点”项目的形式，激励乡镇（街道）、村干部持续推进宅改工作。

3.通过会议实现横向跨部门联动治理

因部门职能交叉所导致的无人管、竞相管现象，是条块体制的现实表征。在实践中，不同部门间往往出现政策摩擦、政策打架的现象。当这一矛盾无法诉诸制度理性加以解决时，往往由第三方主体加以协调。基于事本主义的现场推进会无疑充当了这一载体。对于牵涉多个“条块”部门、须由“条块”协作方能解决的事务，宅改办通过召开协调会议加以解决。在第二批试点改革中，县住建局规定农房验收均须满足斜顶要求，同时，县住建局对楼房内部空间也做出了详细限定。这些标准因繁琐、造价成本高昂无法被村民接受，乡镇（街道）验收审批工作因此而无法进行，宅改工作一度被搁置。县宅改办在调研基础上邀请县住建局、综合执法局、各乡镇（街道）分管干部集体研讨，通过多次研讨并修订方案，最终推动乡镇（街道）验收工作顺利进行。此外，对于权限范围之外的事务，则要以决议形式上报县委县政府。在改革初期，对户口不在本村的外出乡贤返乡建房问题，宅改办一直无法找到法律法规依据。经过数次会议研讨，最终呈报给县政府的方案是，采取以村集体名义报建、与村集体合作建房并缴纳有偿使用金的办法。

（三）现场推进会何以推动基层政府有效执行政策

1．现场推进会的任务发包作用，落实了政策责任到人

作为政府常规治理机制，“一把手负责制”理论上能够确定责任主体单位。实际上，乡镇诸多事务均实行一把手负责制，这往往导致乡镇干部因注意力被分散而无法按照上级意图对任务事项重要性进行排序。现场推进会通过现场任务发包可以有效确定责任人，防止出现因主要领导注意力分散而出现的后果。一方面，现场推进会具有精准确定责任主体的功能。在启动每一批试点村时，宅改办必定争取县委书记出席大会并讲话，在会前确定试点村挂点责任领导、指导人、第一责任人、具体责任人。会议往往对不能按时按质完成改革任务的乡镇（街道）进行点名批评。另一方面，现场推进会具有对乡镇事务重要性进行重新排序的作用。该会议通过明确奖励和惩罚对象，确保乡镇（街道）干部始终将宅改工作放在重要位置。如果乡镇（街道）干部因懈怠而无法如期完成宅改工作，就会在会上受到批评。

2．现场推进会的约束机制，缓解了政策周期性疲惫

政策周期性疲惫是指一项公共政策在执行阶段总会遭遇认真执行、敷衍应对循环往复的状态。其形成与基层公务人员心理、身体状况相关，也与多中心任务、层级代理监管难等体制性因素相关。县宅改办工作人员LDQ说道：“宅改做了这么久，乡镇都感觉可以放松一下了，正好乡镇换届，这种观望、停滞状态就更加扎眼了。”宅改办通过争取县委主要领导出席启动、总结大会，可以将基层政府注意力带回来。乡镇的人手、资源有限，面对众多事务难以做到面面俱到。宅改办通过不定期召开现场推进会，让乡镇干部汇报工作进展，这样可以借助上级领导权威对基层政府形成有效震慑，吸引乡镇政府持续关注该项工作。

3．现场推进会的协调功能，解決了职责权限问题

理论上，宅基地制度改革试点遵循“条条”负责、“条块”协同的项目制运作形式。“条条”冲突、“块”不配合是项目执行中经常遇到的问题。现场推进会可以就某一项、某一类问题，召集相关职能部门、乡镇（街道）党委政府进行充分研讨，重新划定模糊不清的责任，对于交叉和相互冲突部分，可以展开协调，要求与会负责人在会上或会后拿出妥善可行的解决方案，这就有效促进了“条”与“条”之间、“条块”之间的协同一致。对于职权范围内的复杂事务和新生事物，宅改办则可以通过现场推进会召集各政府部门、利益相关方、第三方机构进行充分咨询论证，拿出初步解决方案，再报县委县政府审批。由于前期会议上多方就解决方案进行了充分讨论，其形成的决策方案通常具备科学性、可操作性，往往容易为上级领导批准。

4.现场推进会的督导职能，实现政策制定到执行全过程监测

中国科层体制下，公共政策的执行遵循复线逻辑。一方面，现场推进会可以发挥督察职能，不断修正下级政府对政策的理解性偏差与有意性偏离。下级部门出于自身利益考量，往往会选择性执行甚至变通性执行公共政策，这往往使政策效能大打折扣。县宅改办每周召开例会，要求下乡督导的工作人员汇报当前乡镇（街道）政府执行宅改政策的实际情况，并针对下级政府的“讨价还价”行为提出对策。另一方面，现场推进会可以发挥反馈职能，修正政策目标，调整政策内容，甚至推动政策变迁。实际上，公共政策的每一个阶段都要充分考虑民意。由于政策处于试点探索阶段，改革不仅需要解决旧有问题，还会在推进过程中触发新的问题。L县宅改办在重大文件出台前夕、实施后都会在乡镇、行政村召开现场推进会，征询群众意见建议，确保宅改工作始终以增进人民长远福祉为导向。

四、结论与讨论

现场推进会不仅是中国地方政府内部条块关系、科层关系的现实表达，更是一种被地方广为使用的治理机制。县宅改办通过对现场推进会的策略性运用，有效推动了政策执行。在因各级政府缺乏重视、消极无为而导致政策执行不力时，县宅改办通过争取县委书记、分管组织工作的县领导出席会议并做动员讲话，以“责任担当精神和问责机制”作为会议话语，调动基层政府积极性。在因各级各部门权责不清、政策摩擦导致政策执行不力时，县宅改办通过争取分管具体工作县领导、相关职能部门负责人参加会议，促使各部门协商解决政策疑难点。在因基层干部政策理解不到位、工作方式方法欠缺而影响政策执行效能时，县宅改办往往通过实地察看、现场开会指导的方式，推动政策执行。尽管现场推进会这一名词在不同场合往往被披上不同的“外衣”，但其本质是县宅改办的策略性运作，其目的是推动自身中心工作得到有效执行。

第一，弱势职能部门是在多重约束下推动中心工作的。任何组织的有效运作都要依靠合理的权责分配，而现实中的权责不可能达到理想中的均衡配置。因此，实践中必然产生踢皮球、形式主义、责任推诿、不作为等困境，这些困境会阻碍组织的有效运作。会议作为一种治理工具，对于高层级、强势部门而言，仅仅只是部署工作的手段；而对于处于弱势地位的职能部门而言，会议则是在自身人员资金匮乏、权能有限困扰下的主动策略性作为。

第二，现场推进会是对领导权威暂时“象征性在场”与常态“实质性离场”的有效均衡。政治与行政二分法要求我们关注行政组织中的决策与执行分离问题。实际上，在中国政治官僚制语境下，政策执行离不开领导高位推动。已有关于领导小组、领导批示、指挥部等机制的研究认为，一些弱势部门凭借领导高位推动，可以有效协调各部门，成功竞争到基层政府注意力。实际上，这是一种理想化抽离。现实中改革任务具有繁琐、持续时间长、任务场景具体化等特点，这使其超出了领导的精力范畴，领导不可能常态化在场。现场推进会通过监测、考评、问责等机制，能够在乡镇（街道）执行政策不力时，将领导权威带回到科层制的常规运作之中，确保领导权威常态化在场。

第三，现场推进会本质是对权力、资源的暂时性再配置。现场推进会是暂时性地对权力资源进行二次分配，可以在短时间内调配相关资源为县职能部门中心工作服务。因而，现场推进会的实际成效与工作责任主体单位的策略运作高度相关，具体而言，其成效取决于能否邀请到更高级别领导、能否争取到更多资源。L县在财政资金匮乏、部门人员资源不足、乡镇领导不够重视、现行法律法规缺乏明确规定等多重约束下，仍然能够推动宅改工作稳步进行。从某种意义上说，县宅改办工作人员对现场推进会这一工作机制的灵活策略性运用，在其中发挥着关键性作用。

本研究是对认识中国地方政府内部条块关系的补充。不过，值得一提的是，现场推进会仍然有其限度。在常规治理过程中，众多县直部门各自面临各种阶段性中心任务，这些常规工作难以进入上级领导的视野，因而不具备召开现场推进会的可能性。虽然县宅改办可以利用“国家改革试点县”的话语势能召开现场推进会，但形式主义、不作为等弊端仍旧会不时显现，需要不断通过召开会议加以治理。如何进一步均衡权责配置，通过常规机制落实更多重点工作，则是我们接下来所要重点探讨的政策与学术命题。

注释：

①遵照学术惯例，本研究中的地名、人名均做匿名化處理。

②县领导认为这项工作全程由上级地级市政府申报，落实下来难度大，难以出成果，耗费资金大，因而，对这项工作缺乏重视。但是，这是国家下派的政治任务，如果落实不好会被问责。因此，尽管县领导缺乏主动抓宅改工作的动力，但还是对宅改办工作给予了必要的支持与配合，力求能够达标。2021年8月，该县领导班子换届，原县长接任县委书记，分管县领导发生更替，但对待宅基地制度改革工作的态度并未发生变化。

③县政府文件中计划安排10名政府购买服务人员，但实际上仅配备5名人员负责宅改工作。

④据宅改办工作人员介绍，1次通报批评对乡镇（街道）领导的负面影响，需要2次通报表扬方可抵消。

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On-Site Promotion Meeting： The Practical Mechanism

of the County-Level Disadvantaged Functional Departments

to Promote the Central Work

Zou Zhaobin， Cao Yinshan

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：It is generally believed in the narrative research of local government behavior that leading groups， headquarters and instructions of leaders are important mechanisms for coordinating the division of blocks and successfully competing for the attention of leaders， and their mechanism of action lies in the political potential energy of these temporary institutions. By constructing the theoretical analysis framework of “situation-strategy” and combining with the empirical study on the reform process of L County’s homestead system， it is found that the on-site promotion meeting is a powerful mechanism for the county-level disadvantaged functional departments to promote their own central work. The disadvantaged functional departments at the county level face the situational constraints of the imbalance of their own powers and responsibilities and the limited distribution of attention by the grassroots governments. By embedding “campaign governance” into “routine governance”， and by virtue of the working mechanism of on-site promotion meeting， the disadvantaged functional departments at the county level strive for highlevel supervision through the use of strategic discourse， realize the combination of positive and negative incentives， and solve the problem of cross-departmental collaboration， so as to effectively promote their own central work. The logic behind promoting their central work through on-site promotion meeting by the disadvantaged functional departments at the county level lies in the realization of the responsibility to individuals， alleviating the periodic policy fatigue， solving the problem of responsibilities and authority， and realizing the monitoring of the whole process from policy formulation to implementation. Through the investigation of the on-site promotion meeting， it provides theoretical understanding for the balance of power and responsibility allocation and the implementation of more central work through the conventional mechanism.

Key words：bar and block relationship， functional departments， disadvantaged sectors， central work， on-site promotion meeting， political potential energy