城市低保制度如何吸纳低保边缘户？

程同顺　唐康

摘要：城市低保边缘户是与城市低保制度紧密相联的一类特殊相对贫困体。从制度安排看，城市低保制度对象判定忽视了城市低保边缘户的存在，城市低保户在其他社会救助制度中具有优先地位，最终导致了城市低保户对城市低保边缘户的逆向歧视。在实践层面，政府与城市低保边缘户的最优选择导向了“城市低保边缘户千方百计成为低保户，政府却选择漠视其存在”的实践困境。城市低保边缘户社会救助的缺位不但有损社会公平，且破坏了城市低保制度本身的良性循环。城市低保制度应以制度化的形式确认城市低保边缘户的身份，以平衡的政策思维替代之前的对抗思维并畅通城市低保制度的准入与退出机制。

关键词：相对贫困；城市低保边缘户；城市低保制度

中图分类号：D913.7文献标识码：A文章编号：1008－7168（2023）06－0053－08

一、问题的提出

经过近30年的发展，城市低保制度已经从最初的人道主义救助方式转变为社会政策领域内一项重要的制度安排。早在1993年，为适应社会主义市场经济改革的需要，上海市就率先发布了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，并推行具有针对性的扶助政策，城市低保制度由此诞生［1］（p.20）。1997年，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》出台，明确了城市低保制度的实施要求，推动城市低保制度在全国范围的建立。1999年，《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）正式颁布，城市低保制度正式迈入法制化阶段［2］（p.123）。之后，城市低保制度经历了一系列改革而渐趋稳定，救助标准提高，覆盖人群越来越广。城市低保制度作为城市贫困治理的重要部分，主要在以下三个方面发挥作用：有效保障了城市贫困家庭的基本生活［3］；维护了社会稳定［4］；实现了社会福利体系与经济体系的协调匹配，促进了社会主义市场经济的发展［5］。

然而，不可忽视的是，城市低保制度在实际运行中的效果与其最初的功能定位出现了一定偏差，主要表现为城市低保制度在对象识别方面的漏保率和错保率处于较高水平，救助对象的错置削减了城市低保制度的效用［6］，城市低保制度难以覆盖处于城市低保线边缘的人员［7］。城市边缘群体被固定在特定的阶层结构中，缺乏向上流动的机会，长此以往将打破社会均衡结构，造成社会动荡［8］。城市低保边缘户对我国城市社会救助制度的稳定性构成了挑战，对其进行救助是迫切且必要的［9］。对于城市低保边缘户的界定，学术界和实务界主要有两种具有代表性和操作性的观点：一种观点仅以城市低保线为参照，即认为家庭人均收入位于城市低保线一定倍数区间之内的即为城市低保边缘户［10］；另一种观点综合了城市低保线和最低工资标准，认为家庭人均收入高于城市低保标准而低于最低工资标准的为城市低保边缘户［11］。现行城市社会救助体系主要有两种针对城市低保边缘户的救助方式：一种突破《社会救助暂行办法》对于专项救助的限制，将城市低保边缘户纳入其中［12］；另一种通过采用临时救助的办法缓解城市低保边缘户的生存困境［13］。这使得对城市低保边缘户的社会救助方式呈现出立法层次低和救助标准各异的特点［14］。民政部于2021年颁布《最低生活保障审核确认办法》，确认了界定低保边缘家庭的条件——不符合低保条件但家庭人均收入低于低保标准的15倍，从而解决了城市低保边缘户的认定难题，推动了城市低保边缘户社会救助的制度化发展。

2020年，我国取得了脱贫攻坚战决定性胜利，历史性地消除了以生存为核心的绝对贫困，迈入了缓解相对贫困以实现共同富裕的新征程［15］。扶贫工作的重点将由精准扶贫转变为解决贫困“边缘户”问题。党的二十大强调，要“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”［16］。 我国的社会保障体系在未来五年将会覆盖更广、更加完善。社会经济发展与相对贫困治理实践为城市低保制度提供了新的发展契机：城市低保瞄准机制将进一步提升，城市低保边缘户的社会救助问题将成为城市低保制度改革与发展的重点。

由前文我们可以得出如下几个结论。第一，城市低保制度是城市反贫领域的一项重要制度安排，且处于不断发展完善的过程之中。第二，脱贫攻坚战胜利之后，城市和农村的差距进一步缩小，贫困边缘群体的治理将成为城市和农村共同面临的问题。相较于农村，城市社会保障体系相对比较完善，城市反贫工作在精准扶贫时期具有次等的重要性。而如今相对贫困治理的新趋势彰显了城市反贫工作的必要。第三，城市低保边缘户是典型的一类相对贫困群体，对其进行救助是国家社会保障多层次体系建构的内在要求，是实现共同富裕目标的有效措施。但目前对于城市低保边缘户的社会救助研究仍停留在对其必要性以及群体界定方面，缺少系统性的制度与实践分析。对城市低保边缘户问题的研究不能脱离其与城市低保制度的特殊关系。从二者之间的联系出发，探索城市低保边缘户问题的制度化救助措施是当前研究的应有之义。

因而，本研究从城市低保边缘户与城市低保制度的关系出发，探究城市低保边缘户产生的制度缘由，分析政府与城市低保边缘户在制度实践中的行为选择，最后在此基础上提出通过优化城市低保制度解决城市低保边缘户社会救助问题的具体措施。

二、城市低保制度设计中的低保边缘户

城市低保制度的固有缺陷给城市低保边缘户的产生创造了制度空间。城市低保制度与其他社会救助制度是相互作用的，城市低保户的身份在其他社会救助制度中具有“绿卡效应”，导致城市低保户生活状况对城市低保边缘户的超越，由此产生了一种特殊的歧视——逆向歧视。

（一）对象判定忽视群体差异

城市低保制度是只面向持有城镇户口的城市居民的一项兜底性社会救助制度。依据《条例》，城市低保制度建立了一套严格的准入机制。具体而言，城市低保户身份的确认需要经过“主动申请—政府初审—入户调查—群众监督”四个环节。城市最低生活保障线和家庭人均收入是确认城市低保户身份的两个重要标准。城市最低生活保障线根据经济社会发展水平而调整，遵循适度原则［17］。而家庭人均收入是指货币收入和实物收入的总和。依据《条例》第二条第一款的内容，只有家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的城市居民才有获得基本生活物質帮助的权利。由此可见，城市低保制度对于贫困群体的划分采用了简单直接的“二分法”。“贫困群体”是一个渐进的程度性概念，我们要综合平衡贫困群体与非贫困群体之间政策支持［18］。城市低保制度倚重于家庭人均收入这个数字，城市低保边缘户的家庭人均收入略高于城市最低生活保障线，但其实际生活水平却比不上城市低保户。城市低保制度的实施使得那些被识别为城市低保户的家庭能享受到政策帮扶，而城市低保边缘户却被排除在城市低保制度的救助范围之外。总而言之，城市低保制度的对象判定存在两个弊端：一是割裂了城市低保户与城市低保边缘户之间的良性联结；二是忽略了非低保群体之间的差异，收入差距在非低保群体中依然存在，在城市低保边缘线徘徊的群体与高收入群体之间是具有显著差别的。城市低保制度对城市低保边缘户的排除不仅可能造成城市低保边缘户心理状况的恶化，从而产生对城市低保制度的不满情绪，还为“争当低保户”现象埋下祸根。

（二）城市低保户身份的泛福利化

为更好地提升城市低保户的生活水平与体现政府对困难群体的关怀，城市低保制度与其他救助制度之间建立了协同联动关系。相对而言，城市低保标准是比较明确及有效的贫困标准，城市低保户的身份是低经济收入水平的反映，因而城市低保户自然在政府的各类救助政策之中具有优先性。除了享受每月固定的低保金之外，城市低保户还能优先享受住房、医疗、教育等一系列社会救助政策。在东部某城市，城市低保户享受的政府扶助政策高达27项，几乎包含了所有类型的公共服务［19］。由于找不到其他更有效的贫困认定标准，城市中其他社会救助制度依赖于城市低保标准。长此以往，城市低保户所享受的福利不断扩散，产生了福利捆绑现象。这一方面解决了城市低保户社会救助的碎片化问题，提升了救助效率，但另一方面也不可避免地产生了一些弊端。首先，降低了城市低保制度的激励价值，不符合《条例》所规定的“鼓励劳动自救”的方针。尽管城市低保标准总体偏低，但福利捆绑现象的存在却使得城市低保制度实际替代率相对较高，这在一定程度上影响了城市低保户摆脱困难的积极性［20］。其次，其他社会救助项目依赖于城市低保资格的认定，不仅使得城市低保标准的提高相当困难，也在一定程度上损害了这些救助制度本身的价值和原则，以致困难群体的救助需求难以被及时回应。最后，城市低保户身份的“高含金量”导致了城市低保户与城市非低保户之间的“福利断崖”。城市低保制度与其他社会救助制度之间的联系排除了城市低保边缘户诉诸其他社会救助制度的可能性。城市低保边緣户作为城市非低保群体中靠近城市低保线的特殊困难人群，处于城市低保制度的福利断崖地带，阻碍了城市低保户的退出。

（三）城市低保边缘户的逆向歧视

通常而言，歧视指的是对弱势群体的偏见以及不平等待遇，城市低保户的“污名化”就属于此类。在城市低保制度之中还存在着一类针对城市低保边缘户的不易被察觉的歧视现象。城市低保户被认为是城市中的弱势群体，城市低保制度使其生活水平提升至城市低保线之上。城市低保户与城市非低保户的二元划分造成了福利资源配置的失衡。城市低保制度的实施导致了城市低保户和城市非低保户之间的福利竞争关系。城市低保边缘户伴随城市低保制度的建立而产生，但城市低保制度以及相关配套制度均未承认城市低保边缘户的身份。城市低保边缘户掩于城市非低保群体之中，话语权缺失，游离于城市低保制度之外。此外，城市低保户的身份具有“绿卡效应”，城市居民家庭一旦被认定为低保户便可以享受一系列的福利政策，过多的福利资源集中在了城市低保户身上。由此产生的结果便是城市低保户垄断了其他社会救助机会，导致有些真正需要救助的群体被排除在救助制度之外，产生了新的不公平。如此一来，城市低保户与城市低保边缘户的整体生活水平便发生了逆转，产生了一种特别的歧视——城市低保户对城市低保边缘户的逆向歧视。这类歧视具有以下两个特点：第一，该歧视产生的原因是城市低保户所享受的福利总额使其超过了城市低保边缘户的生活水平，城市低保边缘户成了更困难的群体；第二，城市低保边缘户的生活具有弱质性，城市低保户的福利捆绑损害了其在遭遇风险时获得救助的权利。

三、政府与城市低保边缘户

在实践中的行为分析城市低保边缘户的逆向歧视问题表明城市低保边缘户的生活困难不是偶然的，而是实施城市低保制度的必然结果。在这种制度安排下，存在于信息不对称状态中的政府与城市低保边缘户在实践中面临多种选择。双方会依据风险和收益分析对各种选择进行权衡并做出最优选择，最后却导致城市低保制度的运行陷入死循环。

（一）政府与城市低保边缘户的选择

为了更好地推演行为选择的过程及结果，对政府和城市低保边缘户的行为分析首先要明确以下三个前提：第一，城市低保救助资源是有限的；第二，在城市低保制度的运行过程中存在着信息不对称现象；第三，城市低保边缘户和政府都是理性行动者。基层政府是城市低保资源的分配者［21］，城市低保资源的分配受制于行政理念与相应程序。在这些先决条件之下，政府与城市低保边缘户将面临不同选择。

对于城市低保边缘户的救助诉求，政府主要有救助与否两种选择。在选择救助城市低保边缘户时，政府又产生了以城市低保制度救助城市低保边缘户和通过建立专门制度救助城市低保边缘户两种分歧。基层政府是低保户资格审核的主要责任主体，由于城市低保边缘户与低保户家庭人均收入差别较小，基层政府在自由裁量权许可的范围之内可将部分城市低保边缘户纳入城市低保制度之中。除此之外，政府还可立足于城市低保户与低保边缘户之间的差异建立针对城市低保边缘户的专项救助制度。例如，辽宁省辽阳市出台了对城市低保边缘户进行社会救助的实施意见，提出了城市低保边缘户的判定标准，建立了专门的临时救助制度［22］。总之，政府的行为可被归纳为漠视城市低保边缘户、将其纳入城市低保制度和对其实施专项救助三种。

由于家庭人均收入是城市低保制度准入的关键指标，鉴于城市低保边缘户与城市低保制度之间的密切联系，以家庭人均收入为标准的城市低保边缘户行为选择也可以分为三种。第一种选择是消极的，即选择接受现状而不做任何改变。第二种选择是通过瞒报、虚报家庭人均收入或者权力寻租等非法手段进入城市低保制度。根据《条例》的规定，基层工作人员是城市低保户评选工作的主导者。在信息不对称之下，“人情社会”的种种关系易引发道德风险［23］。此外，城市低保户身份资格所附带的“福利包”也给予了城市低保边缘户进入城市低保制度源源不断的动力。第三种是积极的选择，即依靠自己增加家庭人均收入以脱离边缘状态。由于城市低保边缘状态是一个相对模糊的范围，因而这里所指的家庭人均收入应被理解为远远高于城市低保线。

（二）风险与收入分析

在信息不对称的状态中，城市低保边缘户和政府作为理性人会衡量自身得失以做出最优抉择。以“为人民服务”为宗旨的我国政府对于收益的考虑是能否改善人民的生活，能否获得人民的支持。由于秉持“稳定压倒一切”的理念，我国政府对于行为的选择相当谨慎。因而，政府的选择一是无风险、无收益的，各种制度按部就班地运行。选择二是高风险的。基层政府通过行使自由裁量权将城市低保边缘户纳入城市低保制度之中，但却很难将自由裁量权的行使保持在适度的范围之内，这增加了基层工作人员权力寻租的可能性。这对政府信誉是一种潜在的损害，并且极易导致福利资源的错置，因而是高风险的。这种选择可获得城市低保边缘户的拥护，但城市低保边缘户毕竟属于社会中的少数群体，所以这一选择是低收益的。对于选择三，政府需要付出一定的人力、物力和财力，增加了风险发生的概率。由于城市低保边缘户专项制度与城市低保制度之间的分立，这种选择在提升城市社会救助效率的同时也能缩小权力寻租的空间。因而与选择二相比，选择三是具有中高风险的。同样，选择三也能够获得城市低保边缘户的拥护，因而收益方面与选择二保持一致，处于较低水平。总体情况见表1。

城市低保边缘户在行为选择时考虑的是以下两个问题：这一行为能够带来什么？这一行为将会付出什么代价？因而，选择一可以被判定为“无风险，无收益”，选择二则是“低风险，高收益”。主要原因有以下三点。首先，城市低保制度的监督机制具有一定的缺陷。依据《条例》，城市低保制度通过“张榜公示”的方式接受人民群众的监督。但城市低保边缘户与城市低保户之间的差距往往很小，难以被察觉。其次，城市低保基层工作人员在城市低保户的评定过程中具有较大权力。城市低保边缘户通过贿赂等手段成为低保户具备可行性。最后，城市低保边缘户违法成本较低。根据《条例》第九条的相关规定，对于“不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的”，任何人有权提出意见，然后由相关机关核查，“对情况属实的，应当予以纠正”。综上，选择二具有较低风险。而城市低保边缘户一旦成为城市低保户便可以享受城市低保户的一系列福利，因而对于城市低保边缘户而言，选择二是高收益的。选择三是高风险与高收益并存的。城市低保边缘户是比较脆弱的群体，承担风险的能力较弱，依靠自身力量脱离边缘的状态具有高风险。而一旦成功，城市低保边缘户就会绝对地远离城市低保线，因而是高收益的。总体情况参见表2。

（三）城市低保制度的死循环

在城市低保边缘户的各种选择之中，出现了一种低风险、高收益的最优抉择，那就是通过采用违法的方式获取城市低保户的身份资格。而政府对风险的考量具有优先性。选择二和选择三都只能带来低收益，但需要政府承担相对较高的风险，因而其最优选择是漠视城市低保边缘户的存在。城市低保边缘户与政府的最优选择在城市低保制度的实际运行之中不具有冲突性。对二者行为的分析导向了这样一个结果：城市低保边缘户千方百计成为低保户，政府却选择漠视其存在。这个结果为解释城市低保制度中的准入、退出难题以及“骗保”问题提供了一个新视角。目前城市低保户的退出是由城市低保户直接变为城市非低保户，但实际上应涵盖“城市低保户—城市低保边缘户—城市非低保户”三个环节。而城市低保边缘户面临的现实问题是政府漠视其存在，并且自身表现出强烈的通过非法手段进入城市低保制度的愿望。于是，一旦城市低保户退出低保而成为城市低保边缘户，其社会救助的实践困境会使其选择再次进入低保。由此产生了城市低保制度救助的死循环。城市低保制度旨在使城市低保户的生活水平能够达到甚至超过城市低保线，却造就了城市低保边缘户不断靠近城市低保线的趋势。对城市低保边缘户与政府行为的分析揭示了城市低保制度各种问题的症结所在。城市低保边缘户成了解决城市低保制度一系列问题的一个新的着力点。

四、城市低保制度的优化方向

由前文可知，城市低保边缘户不仅集中体现了城市低保制度设计上的不合理之处，还阻碍着城市低保制度的正常运行。城市低保边缘户为城市低保制度的革新提供了新思路。

（一）打破循环：中间过渡机制的设立

城市低保边缘户社会救助的制度化是城市低保制度必须要解决的问题。首先，城市低保制度与经济发展水平存在一定的脱节。与经济社会的快速发展相适应，城市低保制度的救助力度与广度应上升至一个新的层次。其次，宪法保障每个公民在困难时可获得相关制度救助的权利。《中华人民共和国宪法》第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。但在实践中，作为相对贫困群体的城市低保边缘户的社会救助制度却是缺位的。最后，城市低保制度實践困境的破除关键在于建立城市低保边缘户社会救助制度。

城市低保中间过渡机制的设立遵循这样一种理念——“城市低保边缘户由城市低保制度产生，也应由城市低保制度解决”。在设计城市低保边缘户社会救助制度时不能脱离城市低保制度，而要以中间过渡机制的形式将其作为城市低保制度的一个组成部分。城市低保中间过渡机制着眼于城市低保边缘户与城市低保户之间的差异，即城市低保边缘户应对风险的能力较弱，但有更强的摆脱困境的能力。建立起针对性的救助制度是由城市低保边缘户本身特点决定的，也是在现有城市低保制度实践之中的最优决策。

城市低保中间过渡机制的设立可带来以下好处。一是提升城市低保制度的瞄准精度，将原来的贫困二分法变为更科学、更符合时代要求的贫困三分法。贫困人群的识别是贫困治理工作的重点和难点。城市低保中间过渡机制的设立为其他相对贫困群体的识别提供借鉴。二是弱化城市低保边缘户成为低保户的动力，在一定程度上减少“骗保”现象的发生，促进城市低保制度的良性运转。一旦城市低保边缘户有了合适的救助制度，再采用违法手段进入城市低保制度不仅成本高昂而且不利于自身发展，这就从根本上切断了城市低保制度死循环的起点。

（二）理念革新：平衡思维代替对抗思维

城市低保边缘户是城市低保制度对抗思维的典型体现。城市低保户的判定办法以及采用现金的差额救助方式显示出城市低保制度重视效率的一面。“共同富裕”的目标表明，城市低保制度须重新审视公平与效率的关系，应更加重视公平［24］。

首先，城市低保制度必须矫正自身的不平等现象，优化资源分配格局，保障城市低保边缘户有均等参与经济建设并享受发展成果的机会。其次，城市低保制度还应缓解低保户与低保边缘户之间的福利竞争关系，促进二者的良性互动。低保边缘户是低保户的潜在群体，也是低保户退出低保的必经阶段。当前城市低保户与低保边缘户之间的巨大救助差距使得这两类群体成了城市低保资源的竞争者。在确认城市低保边缘户的身份资格之后，应侧重于平衡低保户和低保边缘户之间的关系。最后，由于城市低保制度与其他社会救助制度之间存在紧密联系，城市低保边缘户的身份也应得到其他社会救助制度的承认，从而避免城市低保户的福利捆绑与福利断崖现象。在相对贫困治理的大背景下，政府要将城市低保制度与其他社会反贫政策进行组合，以更好地抵消城市低保制度的消极作用［25］。

（三）释放压力：畅通准入和退出机制

目前，城市低保制度主要面临两方面的压力：一方面，城市低保制度将部分目标贫困群体排除在该制度之外；另一方面，城市低保人数不断增多，很多由于收入增加而不符合城市低保标准的低保户不愿意退出［26］。城市低保制度陷入“进入容易退出难”的被动局面［27］。根据《条例》，当城市低保户的家庭人均收入高于城市低保线时应退出城市低保，而当城市非低保户的家庭人均收入低于城市低保线时则应进入。由此可见，城市低保制度秉持着动态化的救助理念，坚持“应保即保”“应退即退”的原则。但城市低保制度在实际运行时却逐渐走向固化，并且产生了城市低保边缘户的社会救助难题。城市低保制度的准入与退出机制依赖于一个科学合理的动态评估机制的建立。

该机制在明确评估标准、评估方式和评估时间的同时，也要注意以下两个问题：一是要将城市低保边缘户纳入评估之中；二是要发挥评估机制的贫困预防作用。城市低保户不愿退出城市低保以及城市低保边缘户趋向于进入城市低保的原因均可被归结为不愿承担风险。因此，政府可通过风险转移的方式畅通城市低保制度的准入与退出机制。例如，城市低保户或者城市低保边缘户在就业初期可能会面临各种风险，低保制度可通过在一定程度内收入豁免的方式免除低保户或者低保边缘户的后顾之忧［28］。除此之外，还要在精神方面鼓励低保户与低保边缘户依靠自身力量摆脱自身困境。

五、结语

党的二十大指出，“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器”［16］。城市低保制度是我国在社会保障领域建立的一项具有中国特色的社会救助制度，肩负着保障弱势群体利益与维护社会公平的使命。第一个百年奋斗目标的实现意味着贫困治理的焦点由绝对贫困转向相对贫困。城市低保边缘户是城市中典型的相对贫困群体，政府对其进行救助不仅是社会保障体系建设的要求，也是城市低保制度的发展所指。

本研究从制度层面分析了城市低保制度问题与城市低保边缘户之间的联系，在实践层面对政府和城市低保边缘户的行为进行了分析。城市低保制度采用了“贫困群体二分法”，导致城市低保边缘户被排除在外；城市低保户身份的“绿卡效应”导致城市低保户与城市低保边缘户的生活状况发生逆转，由此产生了一种微妙的逆向歧视现象。在这种制度安排下，城市低保边缘户倾向于进入城市低保，政府倾向于忽视城市低保边缘户，其结果便是城市低保制度陷入一个死循环。

城市低保边缘户是城市低保制度应特别关注的一个群体。城市低保边缘户生活困难体现了城市低保制度设计与运行中的各种问题。通过行为分析，本研究揭示出城市低保边缘户社会救助问题的制度性成因及症结所在。本研究最后提出了革新城市低保制度、对城市低保边缘户进行社会救助的观点。然而，对如何平衡城市低保新旧制度以及城市低保边缘户社会救助的具体实操路径这两方面的探索还有待进一步深化。此外，与城市相比，农村低保边缘户问题更为复杂。随着精准扶贫的结束，农村相对贫困群体问题更加凸显。未来的研究可围绕农村低保制度的优化以及城乡社会保障一体化方面展开。

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How Can the Urban Subsistence Allowance System Absorb the

Subsistence Allowance Marginal Households

Cheng Tongshun， Tangkang

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：Urban subsistence allowance marginal households are a kind of special relative poverty group closely related to urban subsistence system. From the perspective of institutional arrangement， the object judgment of urban subsistence allowance system ignores the existence of urban subsistence allowance marginal households， which ultimately leads to reverse discrimination. At the level of practice， the optimal choice of the government and urban subsistence allowance marginal households leads to the practical dilemma of “urban subsistence marginal households do everything possible to become the subsistence allowance households， but the government chooses to ignore their existence”. The absence of social assistance for the marginal households of urban subsistence allowance not only damages social equity， but also undermines the virtuous circle of urban subsistence allowance system itself. The urban subsistence allowance system should confirm the identity of the urban subsistence allowance marginal households in an instritutionalized manner. We should replace the previous confrontational thinking with balanced policy thinking， and unblock the access and exit mechanism of urban subsistence allowance system.

Key words：relative poverty， urban subsistence allowance marginal households， urban subsistence allowance system