女性退休年龄制度检视及其改革完善的法治路径

袁文全 金 雷

人口老龄化已成为21世纪世界各国共同面临的重大课题之一,中国的老龄化进程有其显著特殊性,老年人口数量最多、老龄化速度超快、区域异质性巨大,应对人口老龄化的任务也相对最为繁重。(1)胡湛、彭希哲、吴玉韶:《积极应对人口老龄化的“中国方案”》,《中国社会科学》2022年第9期。围绕积极应对人口老龄化问题的讨论已经超越学术范畴,成为国际社会乃至世俗议论话题。其中,有关女性退休年龄制度话题引起社会强烈反响,成为多学科研究的重要现实命题。我国第七次人口普查结果显示,2020年女性平均预期寿命已增长至80.88岁,人口数占比达48.76%。我国男性在年满60周岁时即成为老年人并依法退休(不考虑延迟退休情形)(2)学界对于“进入老年”的年龄标准尚未达成共识,但对于“老年”本身的年龄标准相对一致,认为“老年”指的是“临近退休的众数年龄”,我国《老年人权益保障法》规定老年人是指60周岁以上的公民,欧盟(EU)和经济合作与发展组织(OECD)认为老年的年龄标准为65岁。H. B. 戈罗什科、E. K. 叶梅利亚诺娃、C. B. 帕察拉等:《人口老龄化条件下的健康预期寿命——新冠肺炎疫情时代的全球趋势》,《社会科学战线》2022年第2期。,因男女生理条件差异,出于对女性的倾斜保护和照顾,世界各国允许男性退休年龄可略高于女性3—5周岁。反观我国,女性的退休年龄最早,女工人和男工人之间的退休年龄差距达到10周岁,是男女退休年龄差距相当大的国家。(3)《女性退休年龄——国家列表》,https://zh.tradingeconomics.com/country-list/retirement-age-women,访问时间:2023年4月13日。

与此同时,我国是少有的在女性群体内部区分女性退休年龄的国家,从事相同工作的女性因为岗位或身份认定标准的不同可能适用不同的退休年龄规定,构成明显的退休年龄歧视。虽然女性的退休年龄依据身份或实际从事的岗位来确定,但立法上并未规定退休年龄的审核主体与具体认定标准,实践中因退休年龄问题也引发了大量有关劳动关系认定及社会保险权益的纠纷。我国已将积极应对人口老龄化上升为国家战略,党的二十大报告明确提出实施渐进式延迟法定退休年龄,但现行女性退休年龄制度与加强劳动力市场建设促进经济转型、提升生育水平及改革养老金制度等积极应对人口老龄化的重点目标不相适应。目前,有关退休年龄制度的研究主要聚焦在如何推行弹性退休年龄制度,并未认识到现行强制性女性退休年龄制度存在的明显弊端。因此,在老龄化社会背景下,我们必须正确认识到中老年女性仍是社会劳动力资源的有机组成部分。本文试图通过梳理分析我国现行女性退休年龄制度引发的主要司法争议类型及其问题,对女性退休年龄制度进行溯源探寻以及系统性检视,以期从制度层面消除女性退休年龄歧视,推动老龄化背景下女性退休年龄制度完善与政策创新,促进退休年龄制度更新发展,彰显退休年龄制度维护劳动者劳动保障权益的价值追求。

一、女性退休年龄制度引发的司法争议类型化分析

通过对因女性退休年龄引发的司法裁判案件进行梳理、归类、分析后发现,实践中主要以个人档案记载的“身份”或从事的“岗位”作为女性退休年龄认定标准。由于两种并行的制度在内容上具有裁判的可选择性,司法实践中不免因为准用标准的不同而引发争议。本文在此选择具有代表性的裁判意见进行类型化梳理分析,旨在探寻司法实践中裁判规则和说理观点的共性与差异,以期分析现行女性退休年龄制度及其在适用中存在的主要问题与不足。

(一)主体女性(4)本文所称主体女性,是指国家文件中提及的一般情况下的女工人、女干部。 退休年龄认定标准引发的争议

《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号,以下简称《暂行办法》)依据女性身份的不同确立了女工人50周岁退休、女干部55周岁退休的年龄认定标准,《劳动部关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》(劳部发〔1995〕309号,以下简称《若干意见》)则依据实际岗位不同确立了工人岗50周岁、管理(专业技术)岗55周岁的女性退休年龄认定标准。(5)该文件仅提到专业技术岗而并无管理岗,此处将管理岗与专业技术岗作为同等概念使用,二者本质却并不相同,下文将在制度检视部分详细讨论。这导致实践中司法裁判可以任意援引其一作为裁判依据,女性退休年龄认定标准也因此在适用过程中饱受争议。

其一,以身份作为退休年龄的认定标准时,因上位法并未规定身份的审核主体,法院多数支持由劳动行政部门进行审核认定。例如,在“符某与万宁市人社局行政给付纠纷案”(6)(2020)琼行申98号判决书。中,人社局由于在审查符某档案时没有找到其由合同制工人转为干部的相关材料,便认定以工人身份退休的做法得到法院支持。与之相类似,在“百威啤酒有限公司与马某某劳动纠纷案”(7)(2014)长民五终字第00259号判决书。中,法院认为女性的法定退休条件应由劳动社保部门依法审核,用人单位无权决定。上述判决表明,女性身份的认定主体与区分标准缺乏上位法依据,仅依据档案中所记载的身份确定退休年龄,合理性与合法性都不充分,这也导致以身份作为女性退休年龄认定标准存在适用上的局限性。

其二,以岗位作为退休年龄的认定标准时,认定权限反而更多被视为用人单位的自主用工管理权。例如,在“刘某某与蒂森电梯有限公司劳动合同纠纷案”(8)(2019)渝05民终1307号判决书;类似判决参见(2020)皖07行终25号判决书、(2020)皖07行终25号判决书、(2021)浙02民终5694号判决书。中,法院认为用人单位将总经理界定为管理岗,其他所有岗位均界定为非管理岗,并不违反国家关于法定退休年龄的规定,岗位性质的申报属于用人单位自主用工管理权。由于劳动法上同样未对岗位的区分标准予以明确,理论上按照实际从事的岗位确定女性退休年龄更符合实际用工需求,但用人单位往往在申报女性岗位时更多考虑自身利益,这就不可避免地侵害女性合法劳动权益。

其三,两种并行的女性退休年龄认定标准导致在裁判规则的准用上存在争议。例如,有法院认为岗位不等同于身份,岗位变化并不引起身份变化,应以身份作为女性退休年龄认定标准。(9)(2019)琼9006行初2号判决书。持有相反意见的法院则支持以岗位认定女性退休年龄,认为实行劳动合同制的女性退休年龄不再按身份确定,应按退休时所在岗位性质确定。(10)(2019)鄂01民终12343号判决书;类似判决参见(2020)渝04行终158号判决书、(2017)京02民终12662号判决书。因此,法官依据不同退休年龄认定标准裁判类似案件时会得出截然相反的裁判结果,亟须厘清和妥当解决裁判规则适用冲突的问题。

(二)特殊女性退休年龄认定标准引发的争议

特殊女性主要涉及退休年龄可以相应延迟的女性高级专家、干部,以及退休年龄并不明确的农民合同制和灵活就业的女性两部分群体,实践中常常因退休年龄认定标准的依据问题引发争议。

首先,女性高级专家、干部的退休年龄虽然可以按规定相应延迟,但对于延迟的选择性和条件尚存争议。关于延迟退休的选择权争议,在“孙某与江苏省人社厅行政批准纠纷案”(11)(2018)苏行终1139号判决书。中,法院认为女性高级专家并非只要自愿就可延迟至60周岁退休,因用人单位没有为其办理或上报过延退年限的相关手续,故60周岁退休的请求不予支持。在女性高级专家退休年龄争议能否起诉的条件判断上,法院主要认为行政机关对所属事业单位内部人员的退休年龄审批行为属于内部的行政行为,而非外部行政行为,从而驳回起诉。(12)(2018)鲁0303行初49号判决书、(2018)豫0102行初184号裁定书。关于延迟退休需要满足条件的争议,《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》(国发〔1983〕141号)中提到的“确因工作需要”是高级专家离休退休年龄可适当延长的条件之一,但对于“确因工作需要”的认定权限行使主体却并未明确。例如,在“邓某某与武汉铁路局劳动争议纠纷案”(13)(2013)鄂武汉中民商终字第01369号判决书。中,法院认为“确因工作需要”的事由应由用人单位自行审查,拥有决定是否为专家办理延后退休手续的优先选择权。按照文义解释,“确因工作需要”并未强调必须为原单位或原工作内容所需要,其他用人单位存在工作需要也应当包含其中。因此,处级女干部和具有高级专业技术职务的女性应当具有延迟退休年龄的选择权,但现实中大量用人单位滥用延迟退休的审批权,一旦女性无法获得正当的司法救济,便被随意剥夺延迟退休的权利。这显然不符合积极应对人口老龄化相关制度安排的价值取向,也不利于激发和满足老龄、高知女性继续劳动就业的意愿。

其次,灵活就业和农民合同制女性的退休年龄因缺乏明文规定而不明确。农民合同制由于不符合身份或岗位认定标准中的主体要件往往直接被认定为50周岁退休。例如,在“丘某某与上杭县鑫源自来水有限公司劳动纠纷案”(14)(2019)闽08民终440号判决书;类似判决参见(2020)鲁10民终3525号判决书、(2018)鲁10民终1331号判决书。中,法院认为户籍地为农村的女性在用人单位参加养老保险的,退休年龄为55周岁。后来该判决被二审法院撤销,认为其退休年龄为50周岁,应以50周岁作为其丧失劳动能力的时间节点。值得注意的是,对于女性灵活就业人员,在多数情况下是以下位法相关规定作为认定其退休年龄为55周岁的依据。例如,在“刘某某与盱眙县人社局行政纠纷案”(15)(2018)苏0830行初48号判决书。中,法院依据《〈江苏省企业职工基本养老保险规定〉实施意见》第12条规定,直接判定女性灵活就业人员退休年龄为55周岁而非50周岁。由此可见,无论是农民合同制抑或灵活就业女性,实践中并不区分其实际从事的岗位性质或身份,均游离于现行退休年龄规则之外,导致大量类案无法得到类判,在不同程度上延长或缩短了此类女性群体的退休年龄。

(三)女性达到法定退休年龄引发的劳动与社会保险权益争议

通常而言,达到法定退休年龄后便顺理成章终止正规劳动关系,从而享受社会保险待遇。事实上,由于我国女性退休年龄过早,许多女性达到退休年龄后选择继续留在劳动力市场,从而引发大量劳动关系认定和社会保险权益的纠纷。

首先,关于劳动关系认定的争议。在司法实践中,女性达到法定退休年龄后,法院对于其劳动关系认定的判断标准主要有两种:一是依据《劳动合同法实施条例》(国务院令第535号,以下简称《实施条例》)第21条的规定,即“劳动者只要达到法定退休年龄,无论其是否享受基本养老保险待遇,劳动合同自然终止”(16)相关裁判意见参见(2021)鲁02民终1715号判决书、(2016)浙04民终697号判决书、(2017)鲁01民终5917号判决书、(2017)粤0111民初6860号判决书。;二是最高人民法院认为,“超过法定退休年龄的劳动者(含农民工)与用人单位之间劳动合同关系的终止,应当以劳动者是否享受养老保险待遇或者领取退休金为标准”(17)参见《最高人民法院民一庭关于达到或者超过法定退休年龄的劳动者(含农民工)与用人单位之间劳动关系终止的确定标准问题的答复》([2015]民一他字第6号)。。例如,在“孙某某与山东宏杰纺织科技有限公司劳动争议案”(18)(2021)鲁16民终1346号判决书,类似判决参见(2018)黔0122民初604号判决书。中,一审法院认为劳动者与用人单位的劳动关系在达到法定退休年龄时终止,但二审法院则认为劳动关系的终止应当以是否享受养老保险待遇或者领取退休金为标准。从法义上解读,“达到法定退休年龄”和“享受基本养老保险待遇”是两个不同概念,劳动者达到法定退休年龄并不必然意味着已开始享受基本养老保险待遇和劳动主体资格的丧失,劳动者为用人单位提供了劳动,二者可成立事实劳动关系。因而,对于概念间的混同,有待于从制度变迁过程予以审视,避免对概念认知不清而侵害女性劳动权益。

其次,关于社会保险权益的争议。这方面主要涉及养老保险缴费与工伤认定的争议。女性退休年龄直接影响其养老保险的缴费年限和退休后的养老保险待遇。例如,在“许某某与台州市正瑞轻合金精密成型有限公司劳动争议案”(19)(2015)台路民初字第1611号判决书。中,法院认为按月领取基本养老金的条件是达到法定退休年龄时累计缴费满十五年,由于缴费年限未达到最低要求,且劳动者已超过退休年龄,按照现行养老保险缴费办法的规定,不能再为其办理补缴手续。这在实质上影响到女性退休后对养老保险权益的享有。在超龄女性的工伤认定方面,达到法定退休年龄后未办理退休手续继续在原单位工作的,可能存在无法被认定为工伤并享受工伤保险待遇的问题。例如,在“方某某与韶关市浈江区环境卫生管理所等劳动争议案”(20)(2021)粤02民终540号判决书。中,法院认为劳动者在发生工伤时已超过50周岁且达到法定退休年龄,虽未办理退休手续,但双方仅存在劳务关系,享受工伤保险待遇是基于双方存在劳动关系的前提才需要论证的问题,因此享受工伤保险的诉讼请求无法得到支持。对于此类情形即使认定为工伤,在工伤保险待遇的享受上也存在差别。甚至有法院依据地方政府规章的规定,认为达到法定退休年龄发生工伤的,工伤保险待遇上不享有一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金。(21)(2018)苏0382民初9148、10064号判决书。在法理层面,对于处于弱势地位的劳动者在工作过程中受到伤害,本应受到工伤保险待遇制度的救济,在现实生活中却仅因年龄不同而导致享受工伤保险待遇的差异,为此需要从制度层面重新进行检讨,以期在未来立法中有所回应。

二、女性退休年龄制度溯源及检视

我国的退休年龄制度安排始于中华人民共和国成立初期,其后虽然经过部分修改但仍一直沿用至今,本质上反映的是当时中国的经济水平、人口健康和寿命状况。(22)彭希哲、宋靓珺:《退休年龄改革:社会观念的变革与制度实践的创新》,《社会保障评论》2021年第3期。目前,世界主流经济体几乎都已陆续完成退休年龄制度改革。但随着社会经济外部环境的变迁,我国女性退休年龄制度在实际适用过程中暴露出明显的滞后性、不合时宜性,难以适应积极应对人口老龄化的需求。为此,有必要从女性退休年龄制度的产生背景出发,进行制度溯源和系统性检视,从法理层面对上述司法争议进行分析与反思。

(一)女性退休年龄制度溯源

女性退休年龄制度可以分为主体女性退休制度和特殊女性退休制度。主体女性退休年龄制度的历史变革,最早见于1951年颁布的《劳动保险条例》(参见表1),其第15条主要参考和借鉴了当时苏联社会保险制度的有关经验,旨在鼓励劳动者参与生产发展活动。事实上,真正对女职员退休年龄进行区分的是《暂行办法》,考虑到女工人和女干部在当时从事不同的劳动经济形态,女工人多从事机械等体力劳动,女干部主要参与管理和领导劳动,出于对女工人倾斜保护而确立了女工人50周岁和女干部55周岁的退休年龄制度。其中,“干部”一词最早在《关于安排一部分老干部担任各种荣誉职务的通知》(中发〔58〕433号)中正式提出,后来因一系列历史原因,在1978年前后积压大量需要安置的老弱病残干部,暴露出传统干部终身制的弊病,领导班子老龄化严重,急需妥善安排新老干部有秩序适当交替。(23)张准标:《干部离休制度发展历程回顾及思考——写在离退休干部制度建立40周年之际》,https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgjh/yxyd/202203/t20220330_1321133_ext.html,访问时间:2023年3月26日。这一时期,随着国内转入以经济建设为中心,对从事危险工作工人的退休条件有所放宽,鼓励提前退休。《暂行办法》由此成为现行女性退休制度的主要法律依据,虽然部分省份相关政策法规对该办法规定有所吸收和细化,但无论是国家层面还是地方层面都未进行过重大修改而适用至今。

表1 以身份为标准认定女性退休年龄的相关规定

随着市场经济的发展,以身份为标准确定女性退休年龄缺乏灵活性,难以适应瞬息万变的经济发展模式与岗位动态调整的需要,为此劳动人事部等部门创设了以岗位为标准认定女性退休的年龄制度(参见表2)。1995年《若干意见》规定用人单位实行劳动合同制度后,女工人和女干部的退休年龄转由工人岗和技术岗确定,2004年在国有企业内部彻底取消行政级别,打破“工人”和“干部”的界限,同样变身份管理为岗位管理,同年正式以专业技术岗或管理岗、工勤岗为区分标准确立女性退休年龄制度。尽管市场经济的发展促进了以岗位作为女性退休年龄认定标准的出台,在适用上更具有灵活性,实现了由身份管理向岗位管理的转变,但并未解决法律政策内容之间的冲突,女性退休年龄制度在实践中依旧存在无法有效适用的现实困境。

表2 以岗位为标准认定女性退休年龄的相关规定

目前,特殊女性中的农民合同制和灵活就业女性的退休年龄尚无相关规定,此类群体被排斥在退休年龄制度的适用范围之外。基于本文研究的主题,这里主要讨论女性高级专家、县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员的退休年龄制度。特殊女性因其从事的劳动更多为脑力劳动,理论上只要单位对该类人员具有工作需求,便可延迟至60乃至70周岁退休(参见表3)。

表3 特殊女性退休年龄制度的相关规定

从历史上看,特殊女性退休年龄制度沿革的变化较大,相比主体女性,其退休的权利属性更为浓厚。1983年国务院规定延迟退休选择权的行使条件是要经过主管机关批准。1990年人事部对延迟退休中“确因工作需要”条件的具体情形予以列举,规定只有符合特定情形才能行使退休的选择权。2015年国家有关政策明确规定特殊群体女性在55周岁时和60周岁时享有自愿退休的选择权。然而,上述司法实践表明,女性高级专家能否行使退休的选择权,很大程度上由用人单位审批与决定,一旦审批行为被认定为单位内部行政行为,便无法获得有效的司法救济,从而影响其劳动权益与退休选择权的实现。

(二)女性退休年龄制度检视

1.退休年龄审批主体与具体认定规则的缺失

从女性身份的审核主体来看,国家政策文件规定由劳动保障部门审批企业职工退休工作(24)《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》(国办发〔1999〕10号)。,但对于女工人和女干部的身份区分并无明确的界定标准,判断是否为干部只需对档案所记载的身份进行形式审查即可。这也直接导致劳动行政部门和法院在认定女性劳动者身份时往往以档案中记载的身份为主要依据。很明显,这样的认定规则缺少一定的合理性与灵活性。与此同时,具体规则的缺失不可避免地导致女性身份认定上的分歧,法院能否正确行使司法审判权,为劳动者提供有效救济等,这些都增加了女性退休年龄审批制度的适用难度。从学理上来看,身份属性往往意味着阶层区界,而阶层流动本是良性社会的规律,劳动者身份过于固化导致缺乏身份转化的制度通道。(25)杨华:《司法实务中退休权诉求之考察——来自诉讼档案的研究》,《北方法学》2018年第5期。在新业态和数字经济快速发展的现实社会背景下,劳动者的身份与实际从事的职业往往并不存在对应关系,加之法律未明确规定女性身份的确定主体,就更难行使身份转换的权利。

以岗位为标准认定女性退休年龄同样存在类似弊端。上述司法案例表明,实践中岗位的设置权主要由用人单位行使,对于同一工作内容,不同用人单位可以自由将其设置为管理岗或工人岗,将认定女性退休年龄的权利视为自主用工管理权。一旦女性的退休权无法得到劳动行政部门和司法机关的有效保护,用人单位便可采取混同身份和岗位的边界、不予为其办理延长退休年龄相关手续等方式迫使其退休,以此来实现自身利益最大化。在缺少具体岗位设置规则的前提下,用人单位申报、人社部门审批的女性退休年龄制度使得用人单位在女性退休年龄问题上掌握着绝对的主动权。尤其是进入仲裁或司法程序后,女性劳动者还须承担对其不利的举证责任,如果无法获得倾斜性保护,其劳动权益将不可避免地受到损害。

2.退休年龄认定标准立法的冲突与滞后

从女性退休年龄制度由身份转变为岗位认定的变迁过程来看,1978年国家干部人事制度改革前,法律规范上的干部以党内规范中政治意义上的干部概念作为价值内涵与风向标。(26)徐风烈:《多重规范体系中的“干部”概念解释》,《社会保障研究》2015年 第3期。1978年我国经济体制开始改革,随后党政企三者逐渐分离,劳动者身份流动性上的封闭已不利于女性依据实际工作情况认定其身份。在随后颁布的《劳动法》《劳动合同法》《实施条例》《社会保险法》以及《公务员法》等法律法规中不再使用“国家干部”一词,试图引入岗位模式以替代政治意义上的干部模式。1995年后管理岗或技术岗的从业人员在党政层面仍属于干部,但在法律规范层面却不一定是国家干部。直至《改革意见》的发布才彻底取消企业行政级别,并通过《处理意见》正式确立以岗位中的专业技术岗、管理岗替代身份认定标准中的干部身份。然而,在《若干意见》中并无“管理岗”的说法。因此,严格按照文义解释,《处理意见》中关于专业技术岗或管理岗的区分只能适用于事业单位而非所有企业,实践中却在企业内部将专业技术岗与管理岗的概念等同使用。

正是由于以身份确定女性退休年龄的方式在效率和流动性上暴露出的弱点亟待矫正,实践中大量企事业单位遵从特别法优于一般法、新法优于旧法的原则,选择以岗位作为女性退休年龄的认定标准。为更好地推进以岗位认定女性退休年龄标准的实施,有国家部门试图对二者的适用进行明确界定,在企业中变身份管理为岗位管理,强行对管理岗进行解释(27)国家经济贸易委员会、人事部、劳动和社会保障部《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》(国经贸企改〔2001〕230 号)第2条规定。,但这种解释并不能在实践中为管理岗的认定提供一种有效思路,企业更多的仍以自身对管理岗的理解进行分类。即使将岗位这一退休年龄认定标准的适用范围扩大至所有企事业单位,在灵活就业女性和女性农民工之间也仍然无法适用,这进一步暴露出其适用上的局限性。

从法律位阶来看,全国人大常委会批准通过的《暂行办法》明显高于《若干意见》等部门规章。此外,《宪法》第44条规定退休制度依照法律规定实行,此处的法律应仅限于狭义的法律而不包括部门规章,《行政诉讼法》第63条同时否认了以部门规章解释作为裁判的依据。(28)《中华人民共和国行政诉讼法》第63条规定。因此,无论是按照法律位阶抑或依据法律政策有关规定,《若干意见》都无权对以身份为认定标准的女性退休年龄制度作出突破性规定。时至今日,《暂行办法》并未废止,以档案中记载的身份为标准确定女性法定退休年龄的制度依旧有效,理论上仍应以身份作为女性退休年龄的认定标准。

然而,在积极应对人口老龄化作为国家战略和经济社会发生巨大变革的现实背景下,《暂行办法》历经数十年“暂行”至今,明显已滞后于当下社会发展实际需求,《若干意见》等也面临着法律位阶较低、立法技术层面争议较大的问题。同时,反观宪法、劳动法有关女性退休年龄规定的条款,又多以宣誓性为主,原则性规定过多,缺少对退休概念、退休条件和程序、法律救济等方面的规范内容。法律制度的价值取向本应是地方性法规制定的重要指引,上位法的缺失导致地方政府出台法规时以自身经济利益为核心,进一步加剧了女性退休年龄制度规范适用的混乱。女性退休年龄制度的立法理念和立法水平相当滞后,亟须修正与完善。

3.侧重退休的义务而淡化其权利属性

退休是权利还是义务,这是一个法哲学层面的追问,不仅取决于选择什么样的制度模式和规则设计,也受制于个体的制度评价和感受。(29)冯彦君、王琼:《中国退休制度整体改革势在必行》,《东北师大学报(哲学社会科学版)》2021年第2期。退休的义务属性主要来源于达到法定年龄退休后须终止劳动关系的强制性规定。

从劳动法上来看,劳动法的退让理论是女性退休义务的重要来源之一,强调老年人退休后为年轻人腾出工作机会,以保持劳动岗位的维持和更替。劳动关系的强制终止意味着用人单位无须给付经济补偿以降低用工成本,无固定期限劳动合同的普及和适用使得退休义务成为用人单位解聘部分无法胜任工作的中老年女性的必要手段之一。然而,这种理论随着经济社会的发展也饱受质疑。一方面,采取强制性退休年龄要考虑工作能力是否与实际年龄相称,年龄也并非衡量工作能力的唯一指标。(30)马尔科姆·H. 莫里森:《老龄经济学——退休的前景》,北京:华夏出版社,1988年,第70—71页。另一方面,中老年女性退出劳动力市场并不必然导致青年劳动力就业机会的增加,因为劳动合同的成立和履行都是双方协商一致的结果。如果过度强调退休义务,反而会导致用人单位基于自身强势地位限制女性的劳动权利,有违劳动法上实质平等原则。

从社会保险法上来看,社会保险法规定的缴费义务与退休义务不能完全等同。按照《社会保险法》的规定,享受基本养老保险待遇的前提是已经履行最低年限缴费义务,但涉及更多的是退休条件即年龄条件和缴费年限条件,而非退休义务。如果未履行社会保险法上的缴费义务,结果影响的是劳动者退休后社会保险待遇给付请求权问题。另外,达到法定退休年龄只是享受基本养老保险待遇的必要条件之一,在实行弹性退休制度的国家,在弹性区间内无须履行退休义务,却有可能享受社会保险待遇。因此,实际退休年龄和享受社会保险待遇年龄可能并不一致,二者有所联系但又有区别。

反观我国现行女性退休年龄制度,其主要强调退休的强制性与义务性,长期忽略了退休的自愿性与权利属性,着重“对‘退’的搁置淡化以及对‘休’的浓墨重彩”(31)李海明:《论退休自愿及其限制》,《中国法学》2013年第4期。。从特殊女性延迟退休的规定上来看,部分女性高级专家、县处级女干部在特定条件下享有退休年龄的选择权,但该种选择权并不完整,一方面受到用人单位的限制,另一方面在无形中拉大了与主体女性退休年龄之间的差距,导致不同女性仅因身份的差异便享有不对等的退休权利与义务。实际上,退休的权利属性应当包括两层含义:一是劳动者选择退出劳动力市场的法律行为,二是在年老休息时有获得物质帮助的社会保险权利。《经济、社会和文化权利国际公约》第6条规定,人人都享有工作的权利和义务,国家具有尊重劳动者工作权利的消极义务,同时具有保护和实现劳动者工作权利的积极义务。这意味着国家应当尊重女性的工作权利,创造更多的工作机会,而非以制度形式在男性与女性之间、女性内部群体之间将劳动与就业机会人为割裂开来,赋予女性强制性的退休义务迫使其退出劳动力市场。我国《宪法》第42条规定公民有劳动的权利和义务,表明在多种分配形式并存的分配体制下,公民既有劳动的权利,也有不劳动的自由(32)王德志:《论我国宪法劳动权的理论建构》,《中国法学》2014年第3期。,但唯独没有对劳动参与的禁止。从国家义务上来看,包括消极防御义务和积极保障义务。(33)王利明、朱虎:《论基本民事权利保护与人权保障的关系》,《中国人民大学学报》2022年第5期。我国《宪法》并未设定禁止劳动的消极义务,因而女性在迈入老龄时就有选择放弃休息与退出劳动力市场转而享受社会保险待遇的权利,亦即退休权。

在比较法视域,从欧美等地区国家的法律规定来看,为克服人口老龄化带来的负面影响,这些地区国家开始逐渐放弃强制退休规定,鼓励中老年劳动者积极参加工作,淡化退休的义务色彩。例如,在美国,1967年的《就业中的年龄歧视法》禁止对40岁以上工人年龄歧视,雇主因个人年龄而拒绝雇佣、解雇或要求非自愿退休均属于违法行为;1975年的《年龄歧视法》规定任何人不得因年龄而被剥夺其利益或受到歧视;1998年的《劳动力投资法》完全取消对工人歧视的年龄限制,任何年龄阶段的个人都不因退休年龄遭受就业歧视或被强制退休。(34)Age Discrimination in Employment Act§623 to 631, 29 U.S.C.§634(1967); Age Discrimination Act§6101, 42 U.S.C.(1975); Workforce Investment Act§188, 29 U.S.C.(1998).再如,在德国,劳动者达到社会保险法规定的退休年龄时不会自动终止劳动关系,可以在集体合同、企业合同以及劳动合同中作出不同约定,在具备实质性理由时,可以通过合同约定劳动关系终止的年龄。(35)W.杜茨:《劳动法》,北京:法律出版社,2005年,第113页。另如,在英国,强制退休政策也可能被视为是一种严重的年龄歧视,女性65周岁的默认退休年龄(Default Retirement Age)将逐步取消,即使要求强制退休也要看雇主的理由是否合理,只有在合理时的通知退休才有效。(36)Barrett B., Sargeant M.,“Working in the UK Without a Default Retirement Age: Health, Safety, and the Oldest Workers,”Industrial law journal,44(1), 2015.

时至今日,我国的退休制度从理念到实践仍然采用计划经济时代遗留下来的强制退休制度(37)林嘉:《退休年龄的法理分析及制度安排》,《中国法学》2015年第6期。,立法和司法层面直接将退休作为强制性义务赋予女性劳动者,否定其达到法定退休年龄后作为劳动者的主体资格,这种劳动合同的终止是在不考虑双方当事人主观意愿前提下的自动终止,与应该退休的法律后果并不存在实质区别。(38)董文军:《法定退休年龄与劳动合同关系之反思》,《法学家》2019年第1期。一言以蔽之,女性退休年龄制度应淡化其义务属性,特别是在面对我国人口老龄化规模大、程度深、速度快的社会现实背景下,更应提倡中老年女性更多地参与经济社会发展,并积极保障女性的退休权利。

4.退休年龄制度对劳动与社会保险权益的实质减损

首先,较早的退休年龄规定使劳动关系的终止时间提前,过早地将中老年女性排斥在正规劳动力市场之外。在立法论上,《劳动合同法》和最高人民法院以“社会保险标准说”作为劳动关系终止的标准(39)《劳动合同法》第44条规定、最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第7条规定。,反观《实施条例》将达到法定退休年龄视为劳动合同自动终止的原因,这与国际通例上不以年龄作为劳动能力丧失标准乃至禁止就业年龄歧视原则相背离。事实上,达到法定退休年龄后,劳资双方协商或依法强制终止劳动合同在先,享受基本养老保险待遇在后,二者时间上可能并不一致,司法实践中不能依据享受基本养老保险待遇的时间倒推退休年龄。

从法理上讲,更不能将达到法定退休年龄作为女性劳动能力丧失的判断标准,因为那样不符合积极应对人口老龄化的内在要求,更未考虑老龄化社会中女性劳动者的实际劳动能力状况。《实施条例》作为《劳动合同法》的配套行政法规,旨在更好地贯彻实施《劳动合同法》,而《劳动合同法》规定劳动合同终止的五种情形中并不包含劳动者达到法定退休年龄,因此《实施条例》第21条关于“劳动者达到法定退休年龄的,劳动合同终止”的规定是对《劳动合同法》未规定事由的创设。法律对劳动权利应当是保护性限制,而非限制性保护,前者目的在于保护劳动权利,后者的结果却是限制劳动权利。(40)王贵勤:《劳动人权与法律规范下的劳动自治》,《中国劳动关系学院学报》2017年第2期。在现行女性退休年龄规定较早的制度安排下,《实施条例》不应当变更《劳动合同法》的本意,否则会使《劳动合同法》在这方面的规范目的落空,从而减损女性的劳动权利。

即便如此,人力资源和社会保障部在《对十三届全国人大二次会议第6979号建议的答复》(人社建字〔2019〕37号)中仍重申“《劳动合同法实施条例》第21条的规定,主要是考虑到劳动者达到法定退休年龄,不再符合劳动法律法规规定的主体资格,即不具备建立劳动关系的条件,劳动合同自然终止”。女性退休年龄制度中对退休年龄区分的目的原本在于更好地保护脑力和体力劳动者,但随着社会发展,女工人的岗位工作条件已得到大幅改善,即便年龄增长也可以胜任工作。因此,《实施条例》对劳动关系认定的可能性采取“一刀切”方式是对上位法立法理念与原则的违背,给女性劳动关系的成立设置了障碍,不符合实施渐进式延迟法定退休年龄制度的整体趋势,也不符合积极应对人口老龄化的社会制度价值追求。

其次,较早的法定退休年龄在无形中缩短了女性的实际就业年限。一般而言,劳动者初始就业年龄越小退休年龄则越小,女性劳动者就业年龄应随受教育年限和初始就业年龄的延长而延长。我国女性平均预期寿命已突破80岁,比世界女性平均预期寿命高4岁,且各类高等教育中女生占比均超过男生。(41)《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》终期统计监测报告,https://www.gov.cn/xinwen/2021-12/21/content_5663667.htm,访问时间:2023年3月11日。这表明女性受教育程度和寿命不断延长的同时,进入劳动力市场的时间也在相应延迟,依旧适用现行退休年龄制度将会在无形中缩短女性的实际工作年限。女性应当依据个人身体健康衰退状况选择是否退出劳动力市场,尤其对于劳动智力密集型产业中的女性劳动者,退休年龄应随受教育水平的提高而相应延迟,避免出于对其生理性照顾的提前退休规定成为缩短女性实际就业年限的工具,从而侵害女性的劳动权益。

最后,较早的法定退休年龄限制了女性对社会保险权益的享有。女性过早退休的制度规定会导致停止缴纳社会保险费用时的年龄较早,尽管延长了享受社会保险待遇的实际年限,但因社会保险待遇水平与缴费年限休戚相关,实质上却降低了女性退休后的社会保险待遇水平,同时对社会保险基金的支出造成较大压力,从而显著增加了政府财政负担。(42)张鹏飞、苏畅:《人口老龄化、社会保障支出与财政负担》,《财政研究》2017年第12期。从女性养老金的缴费年限和待遇的关系来看,根据现行基本养老金的构成及其计算公式,基础养老金中每多缴费一年就增加计发基数的1%,个人账户中的计发月数同样依据退休年龄确定。在不考虑延迟退休的因素下,经过测算,按工作30年计算,同等条件下女工人养老金总替代率仅为35%左右,55岁退休的女干部为42%,60岁退休的男性则为49%。(43)王海东、李珍:《基本养老保险制度下女性养老金水平研究——兼析养老金性别差异》,《社会保障研究》2013年第1期。制度上的设计差异使得男女之间养老金替代率存在巨大差距,甚至在女性内部都十分明显。这种差异本身与女性工作能力无关,完全是因退休年龄制度的滞后性及其与社会不相适应性所导致,不仅有悖于社会福利思想和性别平等理念,更会限制女性通过努力工作提高退休后养老保险待遇的需求。

在工伤保险待遇方面,实践中用人单位通常都会在女性劳动者达到法定退休年龄时便与其终止劳动关系,从而涉及超龄劳动者的工伤待遇处理问题。对于女性劳动者群体而言,无论是工伤救济还是养老保险待遇,问题的本质在于现行退休制度规定的退休年龄过早,使得大量有劳动需求的适龄女性被排斥在正规就业范围之外,才会涉及超龄女性劳动者的工伤认定问题。因此,在人口老龄化不断加深的社会现实背景下,应从完善女性退休年龄制度出发,立足渐进式延迟法定退休年龄制度改革,通过优化完善现行退休年龄制度才是保障女性养老保险权益和工伤保险权益的有效路径。

三、女性退休年龄制度改革完善的法治路径

渐进式延迟法定退休年龄已多次被列入党和政府的重要规划和报告之中。从目前来看,把延迟退休和弹性退休搅和在一起并不可取,应先考虑延迟退休,待法治环境较为成熟之后再考虑弹性退休。(44)李海明:《论退休自愿及其限制》,《中国法学》2013年第4期。从制度改革时序上看,强制性退休年龄制度在现阶段仍存在适用的土壤,短期内开始适用弹性退休制度的前景过于理想,那样将可能在短期内造成较大的就业压力,同时也难以确定弹性退休年龄区间。因此,在快速老龄化与50周岁以上女性群体数量迅速增加的现实背景下,首先应确立改革完善退休制度的基本原则,在思想观念上实现从退休义务向退休权利本位的认识转变,短期内先行完善女性退休年龄认定标准与审批规范,待法治环境成熟后再逐步适用弹性退休年龄制度,最终达到渐进式弹性延迟退休年龄的修法目的。

(一)确立女性退休年龄制度改革完善的基本原则

1.以权利本位为核心塑造女性退休权

权利和义务都要随着社会人口、经济条件的改变而发生变化。特别是随着医疗条件的改善和人均寿命的延长,现代社会大多数女性在50周岁时不会丧失劳动能力,而退休权的塑造则允许女性在剩余几十年健康预期寿命中以更高的知识储备从事社会经济生产活动,将“老龄负担”转变为“老龄财富”。随着“老年人社会参与逐渐从需求转变为权利”(45)袁文全、王志鑫:《老年人社会参与的法权建构及制度回应——基于积极老龄化框架的分析》,《吉林大学社会科学学报》2021年第4期。,女性退休义务向退休权利的转变,符合渐进式延迟法定退休年龄的积极措施安排,同时也是退休年龄制度改革完善中最为重要的基本原则。现行以义务主导的退休年龄制度与社会经济发展存在严重的不相适应性,以塑造退休权为核心改革退休年龄制度将是必然趋势。

第一,退休的权利本位具有坚实的宪法基础。从退休义务本位来看,我国《宪法》第42条和第43条赋予公民劳动权和休息权,但强制性退休义务则是对中老年女性上述两项社会参与权的实质性违背。从退休权利本位来看,《宪法》第44条赋予退休人员生活受到国家和社会保障的权利,劳动权和休息权的结合是豁免劳动而享受社会保障待遇的应然权利,这同时也是行使退休权而选择是否退出劳动力市场的实然表现。因此,《宪法》对于退休内容的规定应当是作为一项基本权利而存在,并非下位法所解读的强制性义务,因为这不符合宪法关于退休内容规定的根本性目的。在法律的价值取向上,权利与义务在价值上具有主次关系,法律应以权利本位作为价值取向。(46)李步云、杨松才:《权利与义务的辩证统一》,《广东社会科学》2003年第4期。退休从义务本位向权利本位的转变,既是保障劳动者劳动权这一基本人权的应有之义,也是法律积极鼓励和保障个人追求退休后高水平社会保障待遇的应有之理。

第二,退休的权利本位是对女性劳动自由意志的彰显与尊重。义务本位的退休与劳动权之间存在必然的排斥关系,退休权的塑造意味着劳动者选择退休是其自由意志的表达。(47)太月:《退休权之权利塑造:从应然权利到实然权利》,《当代法学》2018年第3期。女性无须在适宜劳动的年龄阶段过早地退出职业生涯,既可选择在有利于自身的时机下永久性解除劳动合同,又可选择在退休后继续与雇主形成非正规劳动关系,避免陷入前述超龄女性劳动关系难以认定和无法享受劳动法保护的困境。退休权的塑造也有利于鼓励具有劳动需求的高知女性留在劳动力市场,继续发挥专业技术和工作经验特长,在保障女性经济收入增长的同时降低政府的社会保险支出。可见,在我国即将全面迈入中度老龄化的关键时期,通过以基本原则的方式赋予女性在未来选择退休年龄的权利,是对女性劳动自由意志的彰显,更是促进银发经济蓬勃发展和保障女性退休权的重要方式。

第三,退休的权利本位符合积极应对人口老龄化与弹性退休年龄制度改革的需求。做好退休年龄弹性机制设计,稳妥推进渐进式延迟退休年龄是“十四五”时期积极应对人口老龄化的重点。(48)林宝:《积极应对人口老龄化:内涵、目标和任务》,《中国人口科学》2021年第3期。退休从义务本位向权利本位的转变,意味着从被迫强制性退休向在弹性退休年龄区间内自由选择退出劳动力市场的转变。这不仅是对老龄社会发展的正确认识,更是弹性退休年龄制度构造的基础与前提。与此同时,退休的权利本位立法范式更是能够最大限度赋予每个女性劳动者自由发展的空间,在市场经济允许范围内充分调动其生产积极性,具有补充劳动力供给和遏制养老服务需求快速增长等优势,符合积极应对人口老龄化的精神内涵。

2.禁止年龄歧视与身份歧视

随着就业机会从计划经济时代的国家安排转由市场经济体制下的市场支配,无形中为对女性的偏见和排斥提供了社会土壤。劳动领域中禁止年龄歧视是保护女性劳动者全面参与社会经济生产、生活和劳动的重要原则之一,包括禁止在青年和老年女性之间、男性和女性之间的年龄歧视。对于前者,主要是考虑到身体功能的差异性,伴随女性人均寿命延长与体力劳动的大幅减少,退休年龄差距不能超出二者身体健康状况的合理范围;对于后者,则是禁止在男性和女性之间设定差距过大的退休年龄。《暂行办法》出台的初衷是对妇女予以倾斜性照顾和保护,但该办法确立的女性退休年龄制度随着社会变迁已在一定意义上间接演变为对女性的身份歧视。《就业促进法》明确规定国家保障妇女享有与男子平等的劳动权利,平等获得就业机会是劳动法的重要价值取向,工作环境的改善、经济形态与结构的变化,内在地要求退休年龄制度在改革完善过程中强调禁止年龄歧视原则在保障女性就业及退休权中的关键作用,避免因退休年龄规定使女性在劳动力市场中受到歧视和不公平待遇。

根据我国现行劳动法律制度安排,女性退休制度的主体范围尚不包括农民、灵活就业等人员。随着劳动者增龄过程中劳动能力的逐渐衰弱,在民法、劳动法、社会法相对独立的背景下,这些人员就会被劳动法律全面抛弃,不能很好地享受社会权益,遭到更多的社会歧视。(49)李海明:《论退休自愿及其限制》,《中国法学》2013年第4期。《社会保险法》规定达到法定退休年龄才能享受基本养老保险待遇,但《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)明确规定无论男女领取基本养老保险待遇的最低年龄均为60周岁。据此规定,部分女性农民工和灵活就业人员因不存在女工人和女干部身份,其退休年龄和享受基本养老保险待遇年龄均会相应延长,构成身份上的事实歧视。退休权与劳动权、休息权等都是劳动者享有的基本权利,在后续制定或修改法律法规时,应贯彻禁止年龄歧视、推进年龄平等的理念,鼓励和保障老年人平等就业和参与社会活动的机会和条件。(50)郭春镇:《积极应对人口老龄化的法治进路》,《法学研究》2023年第1期。因此,无论何种身份、从事何种岗位,来自农村或城市,以及新业态下女性从业人员,都应纳入统一退休年龄制度内,禁止因为身份差异对退休年龄有所歧视,体现法律对女性退休权的尊重和对弱势群体的倾斜保护。

(二)短期内完善现行退休年龄制度的认定标准与审批规范

法律在司法实践中应起到定纷止争的效果。无论是西方法治经验还是我国司法实践都表明,试图立刻放弃现行强制性退休年龄制度,构建以权利为中心的弹性退休年龄制度,不能一蹴而就。我国退休年龄制度改革可能与世界上许多国家一样,需要经历漫长的博弈过程,毕竟其关乎各类社会群体的利益衡平,各种方案在短期内都难以获得社会的普遍共识。现行过早的女性退休年龄制度,又与日益加速的人口老龄化、不断增长的劳动力需求不相适应。因此,短期内需要在保持现行女性退休年龄制度整体框架不变的基础上,完善退休年龄的认定标准和审批制度。

在具体路径上,女性退休年龄制度不宜穿插在劳动法与社会保险法中规定,容易引起法律之间的适用性与实际内容的冲突。可以考虑制定单独的退休条例或者单行立法,创设老龄化背景下具有中国特色的退休年龄制度。在身份或岗位认定规则的选择上,如果以身份作为认定标准,聘用制干部须经过用人单位审批才能满足干部身份(51)《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》(人法发﹝1991﹞5号)第7条规定。,实践中通常是依据劳动者人事档案资料记载为准,与政治意义上的干部难以区分,身份流动上的封闭性也是明显弊端。事实上,部分女性即使是从事智力型脑力劳动也难以依据工作内容和性质被认定为干部身份,因此以身份作为审批依据并不可取,难以适应经济新形态快速发展的时代特性。如果以岗位作为现行女性退休年龄的认定标准,对于同一岗位的性质在实践中容易引起分歧,尤其是管理岗(专业技术岗)与工人岗并无明显边界,前者在一定程度上也属于工人形式的一种,岗位的区分在实践中并无明显意义。因此,无论是女干部、女工人抑或管理岗、专业技术岗均不宜再进行严格区分,可以考虑统一调整为55周岁退休,这样不但有利于保障女性劳动就业权利,还有利于降低社会保险基金的支出压力。在审核主体上,尽管县级以上社会保险行政部门负责社会保险管理工作,但这并不能推导出社会保险行政部门必然拥有核准女性退休年龄的权力,应当以法规形式对其赋权,通过采取用人单位申报、劳动者确认、人力资源和社会保障行政部门审批的规则,形成女性对自身退休年龄的积极确认,以保障女性的退休权。此外,女性劳动者和用人单位之间对于退休程序和手续办理争议的举证责任应当倒置,不应赋予女性过重的举证责任,以便其更好地获得司法救济。

(三)长期内逐步实施弹性退休年龄制度改革

渐进式延迟法定退休年龄要求改革与完善退休法律制度,也是构建公平可持续性社会保障制度的必然法治路径。(52)张震:《延迟退休立法研究》,《法商研究》2014年第6期。退休年龄制度改革要实现延迟和弹性的双重目标,强调以自愿性为主而强制性为辅的结合,在刚性制度中体现灵活性,满足不同女性对于就业和家庭照料的不同需求,为积极应对人口老龄化形成良好法治环境。

目前,县(处)级女干部、高级女专家可以选择退休年龄,以及部分司法裁判意见和地方性法规均允许女性选择退休年龄,这是尊重女性退休权的具体表现,但这种制度安排只允许在特定时间节点做出选择,并非国际社会上通行的弹性退休年龄制度。在制度设计上,女性的退休意愿会受到社会性别意识、家庭压力、经济收入等因素影响(53)所静、肖凤翔、罗曦:《女性高层次人才男女同龄退休意愿影响因素实证分析——基于文化部门的调研数据》,《西安交通大学学报(社会科学版)》2015年第3期。,中老年女性身体健康状况可能随时发生变化,因此弹性退休年龄区间不宜太小或太大。弹性退休年龄的起点区间太早会增加养老保险基金的收支压力,终点区间太早又难以发挥老龄女性的人力资本优势,无法有效促进银发经济的发展。为此,可以考虑将55—65周岁年龄段设为女性弹性退休年龄的选择区间。因为在这个区间既可以满足绝大多数女性对于退休与劳动就业的需求,又可以和目前多数OECD国家的退休年龄制度接轨(54)目前约70%的OECD国家直接规定男女的法定退休年龄为65岁。彭希哲、宋靓珺:《退休年龄改革:社会观念的变革与制度实践的创新》,《社会保障评论》2021年第3期。,还可以有效衔接前述强制性退休年龄制度,有利于弹性退休年龄制度改革的顺利实施。同时,在区间的时间段内分为“自愿退休”与“强制退休”。女性年龄尚未达到弹性区间上限时,用人单位不享有单方解除劳动关系的权利,但允许劳动者与用人单位协商终止劳动合同,自愿行使退休权而结束劳动关系,享受社会保险待遇。在年龄达到弹性区间上限时,用人单位享有单方强制终止劳动关系的权利,如果双方确有工作需要,仍可继续协商延长工作年限或建立非正规劳动关系,以提高女性的社会参与度和自我价值的充分实现,最终达到渐进式延迟法定退休年龄的制度价值目标。

结 语

积极应对人口老龄化、延迟法定退休年龄在党的二十大报告和国家“十四五”规划中得以重申,并已上升至国家战略层面,成为我国积极应对即将迈入重度老龄化社会的主要政策导向。我国目前处于新业态和数字经济快速发展的重要转型时期,现行女性退休年龄法律规范内容之间存在冲突、部分下位法有违上位法基本原则。实践中因退休年龄引发的劳动与社会保险权益争议,反映出现行女性退休年龄制度已难以适应当下社会经济发展需要,影响女性退休权的实现。长期以来,无论是法学抑或其他学科有关退休年龄改革的研究均将“男女同龄退休”或“如何延迟年龄”作为延迟退休的基本原则或目标之一,忽略了女性退休年龄制度中因身份或岗位导致的退休年龄歧视问题。因此,在短期内,应认识到现行强制性女性退休年龄制度仍有适用的土壤,通过对现行女性退休年龄审批规范予以完善,解决女性退休年龄的内部歧视问题;从长远看,应充分考虑到女性对于劳动就业与家庭照料的不同需求,立足弹性退休年龄制度,原则上实现从退休义务向退休权利转变,设定弹性退休年龄的合理区间,消除法律规范之间的矛盾与冲突,便于制度之间衔接与过渡,不失为释放中老年女性就业活力和促进银发经济创新发展的理性选择。