文化旅游产业政策量化评价

王克岭 段玲

摘要：产业政策对产业高质量可持续发展起到关键作用，政策评价则是对政策制定或实施效果的测度，是政策供给端（政府）政策制定与优化的重要依据，同时也是政策需求端（企业）制定发展规划的有效参考。鉴于此，试图以2009年至2021年的68项文化旅游产业政策文本为研究对象，对其进行文本定性分析，并运用PMC模型进行政策量化评价。结果发现，政策发文主体分布体现了国家统筹及文化旅游部的主导作用与主体地位，政策发文数量可划分为探索阶段的初始增长期、推动阶段的稳步增长期、提升阶段的快速增长期三个阶段，政策文本高频词呈现“旅游→文化→文化+旅游”的变化；文化旅游产业政策设计较合理，充分说明政府对文化旅游产业政策顶层设计的重视；同时文化旅游产业政策尚存较大优化空间，主要体现为政策受体较窄、政策工具运用存在结构性失衡、政策激励存在不足、市场优化的内容体现不足等。基于以上，提出以产业政策设计为核心的的政策优化构想，以合理规避文化旅游产业政策体系现存问题。

关键词：文化旅游产业政策；量化评价；PMC；政策优化

作者简介：王克岭，云南大学工商管理与旅游管理学院教授、博士生导师，管理学博士，主要研究方向：文化产业管理（Email： 804165472@qq.com；云南 昆明 650091）。段玲，云南大学工商管理与旅游管理学院博士研究生，主要研究方向：文化产业管理。

基金项目：国家社会科学基金重点项目“滇藏茶马古道文化资源整合与旅游活化路径研究”（20AJY017）

中图分类号：F592.1文献标识码：A文章编号：1006-1398（2023）05-0043-12

2018年文化和旅游部挂牌成立，充分说明了文化与旅游融合发展的重要性与必要性，同时标志着文化与旅游融合发展進入新时代，其融合逐步由磨合探索期向深化提升期过渡，文化旅游产业得到了较大发展。可以说，文化旅游产业的发展得益于旅游市场规模的驱动，更离不开党中央就文化和旅游融合发展出台一系列政策的支持。政策内容体现着国家调配资源的导向性，影响着产业发展方向、发展空间及发展环境。然而在文化旅游产业发展中，政策制定的优劣情况如何，政策实施后效果多大等仍需要进一步探讨。对文化旅游产业政策制定的优劣情况进行评价与分析，并基于评价结果对政策设计进行讨论，这对优化产业政策体系与促进产业发展具有一定实践意义。

一文化旅游产业政策研究现状

2009年8月文化部和旅游局联合发布的《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》，首次提出了文化与旅游融合的相关概念，随后二者融合问题引起学界广泛关注，研究内容也逐渐深化，主要涉及概念界定、二者关系的辨析、融合的理论逻辑、融合水平的测度、融合环境的构建等。其中，关于文化旅游产业的概念暂无统一论述，早期学者认为文化旅游产业是旅游业中一个重要组成部分，并从文化旅游资源利用的视角，将其定义为通过人文旅游资源开发，满足人们对文化旅游消费需求的产业。随着研究的不断深入，文化旅游产业的内涵不断丰富。从产业融合视角，文化旅游产业以文化为内容、以旅游为依托，是文化产业和旅游产业的集合体，是通过产业间交叉、渗透、融合，从而实现资源整合与转化利用，进而产生聚合效应的综合型产业。产业融合环境主要从市场、技术、政策等领域进行构建，其中政策环境作为融合的支持条件之一，狭义为文化旅游产业相关政策。基于产业融合视角的文化旅游产业概念，文化旅游产业政策是指由国家相关部门颁布，规制对象同时包括文化企业和旅游企业，以促进文化旅游产业发展为核心的规章、制度等，其出台与文化旅游融合发展的态势紧密相关，对文化旅游产业发展具有推动、支持、引导、保障等作用。综上，有必要对文化旅游产业政策研究体系，包括政策研究肇始、研究内容、研究重点等做如下梳理，试图把握其研究脉络、找寻研究突破点，并提出研究思路。

随着20世纪60－70年代欧洲休闲旅游的兴起，带动了国际旅行和文化消费潮，到20世纪80年代“文化旅游”概念逐渐被运用于旅游市场领域，随后国外学者提出了文化旅游产业政策相关研究议题，指出其产业政策对产业发展起到关键作用，提高了社会经济效益，但政策制定者应把握文化价值内涵，在确保文化真实性的同时发挥政策有效性。相较国外，我国文化旅游产业起步较晚，相关政策研究由单一讨论文化产业政策、旅游产业政策或二者之间的关系，到文化和旅游部正式组建后，开始关注文化旅游产业政策相关研究。其研究内容对应公共政策的“政策制定、政策执行、政策评估和政策修正”科学决策体系，形成了产业发展问题分析，政策制定必要性分析，政策执行后评估分析，政策调整与优化分析的文化旅游产业政策研究体系，包括已有研究着眼于产业发展过程中存在文化资源亟需价值转化、资金短缺、人才匮乏等问题，分析文化旅游产业政策制定的必要性，指出应完善政策法规体系建设，增强政策制度供给；有研究则进一步对政策评估分析，其中较多研究采用文本分析法，进行政策工具、政策演化特征与逻辑等定性分析，而较少研究从经济效益视角，采用委托代理模型、双重差分法等进行定量评估，且缺少从政策制定视角的量化评价；有研究则更进一步基于评估分析结果，对政策调整与优化进行讨论，如提出政策内容要适应产业融合发展的要求，要根据不同时期特征精准有效制定、实施政策等宏观层优化建议，缺少中观或微观层的优化设计或措施。本文着眼于政策评估分析，采用定性+定量研究方法，试图从政策制定视角进行政策演进规律分析与量化评价，并结合政策评价结果，从中观层提出政策优化构想。

二研究设计及数据来源

（一）研究对象

2009年“文化与旅游融合”概念提出后，文化旅游产业相关政策陆续出台，本文仅选取2009年1月1日至2021年12月31日期间的文化旅游产业政策文本。

（二）研究内容及方法

1.文化旅游产业政策演进规律分析。政策文本研究可通过分析政策文献的内容和属性特征，揭示政策内在逻辑和演进规律。运用文本分析法，对政策进行发文主体分布分析、发文数量分布分析、文本词频分布分析，从而探寻政策演化特征。

2.文化旅游产业政策评估。在演进规律定性分析基础上，采用PMC模型（Policy Modeling Consistency Index）进行定量评价，该模型最早由Ruiz Estrada提出，以世界万物皆重要且存在相互关联为原则，通过构建科学客观的评价体系对政策进行评价。一方面，通过该模型得到的PMC指数与PMC可视化多维曲面图，可评析政策总体和各项政策的优劣势；另一方面，该模型现主要运用于科技产业政策、房地产政策、机器人产业政策等领域，近年也运用于文化产业政策或旅游产业政策的量化评价，尽管在文化旅游产业政策评价中运用还较少，但不缺乏适用性。

（三）研究数据来源与筛选

通过中国政府网、文化和旅游部官网、国家发展改革委员会官网、中国产业政策网、北大法宝等网站或数据库，筛选严格遵循以下五个原则，最终收集整理68项文化旅游产业政策文本作为研究对象，时间范围为2009年1月1日至2021年12月31日，相关明细如表1所示。筛选原则包括：1.根据本文对文化旅游产业政策的定义，检索关键词包括“文化旅游融合”“文化旅游”“文化旅游产业”“文化旅游行业”“文化与旅游”等。2.检索要素包括颁发时间、发文机构、政策名称、发文号等内容。3.政策文本文体范围包括法律、规定、意见、通知、标准、办法等，剔除开展活动通知、复函、名单类公告、批示等。4.政策文本内容必须与文化旅游产业密切相关，文本中必须同时包含文化领域和旅游领域政策的内容。5.政策文本中仅将文化旅游产业发展作为政策目标，而无实质性内容时予以剔除该文件。

三文化旅游产业政策演进规律

研究通过对文化旅游产业政策文本进行编码、类目归类等处理，试图从发文主体分布、发文数量分布、文本词頻分布等角度进行文本分析，揭示文化旅游产业政策演进特征及本质。

（一）发文主体分布

参考翟燕霞等红色旅游政策发文主体网络结构图谱，根据联合发文时所有发文机构为发文主体的统计原则，对文化旅游产业政策发文主体分布情况统计（见图1）。参与文化旅游产业政策发文的部门共计24个，其中文化和旅游部发文数量较多，共计发文33项，占48.5%；国务院发文13项，占19.1%；国务院办公厅发文10项，占14.7%。发文主体分布情况体现了当下“由于各地旅游文化资源不一，难以统筹等，我国文化旅游产业政策文件主要由原国家旅游局、原文化部、国务院以及新组建的文化旅游部制定”的现实背景，同时充分说明了在文化与旅游深度融合、文化旅游产业发展过程中，国家统筹及文化旅游部的主导作用与主体地位。

（二）发文数量分布

以重要政策文件的导向特征为依据，结合发文数量分布情况，将政策出台期分为如下三阶段（见图2）。第一阶段为探索阶段的初始增长期（2009—2011年），2009年《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》提出“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的重要载体”，推动了文化与旅游由各自发展转为互融互促发展，同时，在机制建设方面更强调建立文化部门与旅游部门协作配合长效工作机制，推动了文化旅游产业发展相关政策制度的制定。该阶段共出台8项政策，年均发布数量近3项，增长呈波浪起伏态势。第二阶段为推动阶段的稳步增长期（2012—2017年），2012年《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》指出加快发展文化产业的同时，积极鼓励发展依托文化遗产的旅游产业，2016年《国家“十三五”旅游业发展规划》提出深化旅游业高质量发展、文化旅游融合新发展，推动了文化与旅游由探索发展转向稳步融合发展，职能部门由各自为政转为协同联合，推动了联合发文数量的增长，该阶段共出台16项政策，年均发布数量近3项，增长呈稳步上升态势。第三阶段为提升阶段的快速增长期（2018—2021年），2018年《关于促进全域旅游发展的指导意见》提出未来文化旅游产业发展应重点着眼于全域旅游，并进一步推进融合发展，创新产品供给，2018年《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》提出加大乡村传统文化资源的保护与开发利用，促进乡村旅游可持续发展，进一步推动文化旅游产业“以文促旅，以旅彰文”深层次内涵的挖掘，该阶段共出台44项政策，年均发布数量超10项，并在2021年呈剧增趋势。

（三）文本词频分布

将68项文化旅游产业政策文本导入Nvivo12.0软件，进行文本挖掘与词频分析。通过政策文本呈现的内容来挖掘政策内核信息，通过政策主题词的演变特征观察政府导向的变化趋势，并为下一步PMC模型指标体系的构建提供参考。具体步骤为：将政策文本导入软件进行词频查询、设置“具有最小长度”为 2、分组方式为“完全匹配”、停用词为默认词库以及相关无效词。最终得到68项政策文件的词云图（见图3）、前30位高频词（见表2）以及各阶段政策文件的词频（见图2）。其中，探索阶段的初始增长期前四位高频词为“发展、旅游、建设、加强”、推动阶段的稳步增长期前四位高频词为“文化、发展、建设、产业”、提升阶段的快速增长期前四位高频词为“文化、旅游、发展、服务”，三个阶段中高频词均有“发展”，主体则呈现“旅游→文化→文化+旅游”的变化，这也反映了政策制定关注点及导向的变化趋势。

四文化旅游产业政策量化评价

采用PMC模型进行政策量化评价，基本步骤包括变量识别与指标选取、PMC指数计算、投入产出表构建、PMC曲面绘制等。

（一）变量识别与指标选取

指标体系由10个一级变量和33个二级变量构成（见表3），其中一级指标主要参照已有政策评价研究中设置的指标，并结合政策主题词频总体情况，共设置“政策性质”“政策效力”“政策受体”“政策视角”“政策工具”等10个变量。二级指标主要根据政策主题词频分析结果，共设置33个变量。将政策主题词分析结果应用于指标设置中，提高了PMC指数模型指标体系构建的合理性。

（二）PMC指数计算

根据文化旅游产业政策PMC指标体系及二级变量评价标准，采用文本挖掘法对相关变量进行量化评价。具体的变量取值公式如式（1）（2）所示，其中二级变量服从［0，1］分布。PMC指数计算步骤为，首先根据式（3）计算一级指标值，再根据式（4）将所评政策的各一级指标值加总，计算出 PMC 指数。

X～N［0，1］（1）

X={XR：［0～1］}（2）

Xt∑nj=1XtjT（Xtj），t=1，2，3，4，…10，∞（3）

其中，t 为一级变量；j 为二级变量。

PMC=X1∑5i=1X1j6+X2∑3j=1X2j3+X3∑5k=1X3j5+X4∑3l=1X4j3+X5∑5m=1X5j5

X6∑3n=1X6j3+X7∑4p=1X7j4+X8∑2q=1X8j2+X9∑3r=1X9j3+X10（4）

图4PMC指数分布 根据计算结果整理得68项文化旅游产业政策的多投入-产出表（见表4），同时参照Estrada的政策评价等级划分标准，［0，4.99］为不良级（N），［5，6.99］为可接受级（A），［7，8.99］为优秀级（G），［9，10］为完美级（P），最终确定68项文化旅游产业政策的PMC指数及等级，并对指数分布及等级占比情况统计。首先，按政策发文期，对PMC指数值分布情况进行统计，结果如图4所示，所有政策PMC指数均大于2。其中，5.97＜PMC（初始增长期）＜8.27，集中在等级A与等级G，PMC最大值对应的政策为P1/P5/P8=8.27，PMC最小值对应的政策为P5=5.97；4.97＜PMC（稳步增长期）＜8.53，集中在等级N与等级G，PMC最大值对应的政策为P23=8.53，PMC最小值对应的政策为P24=4.97；4.03＜PMC（快速增长期）＜8.33，集中在等级N与等级G，PMC最大值对应的政策为P54=8.33，PMC最小值对应的政策为P33=4.03。其次，按政策评价等级划分标准，对PMC指数等级占比进行统计，结果如图5所示，［0，4.99］不良级（N）的政策数占11.8%，［5，6.99］可接受级（A）的政策数占33.8%，［7，8.99］优秀级（G）的政策数占54.4%。

（三）PMC曲面绘制与分析

PMC曲面图有助于将文化旅游产业政策指数可视化，能更直观展示评价结果，同时也能显示被评价政策的优势与劣势。具体做法是将文化旅游产业政策PMC的指数一级变量得分转化为三阶方阵如式（5），而后通过MATLAB R软件绘制各政策相对应的曲面图。曲面图的凹陷指数代表了待评价政策与完美政策之间的差异，可进行政策文本的PMC曲面自身分析或对比分析。

PMC曲面=X1X2X3

X4X5X6

X7X8X9（5）

根据PMC指数结果，本文选取P23/P24（稳步增长期PMC最大值/最小值），P54/P33（快速增长期PMC最大值/最小值）四项政策进行曲面分析（见图6）。对四项政策的曲面进行对比，可更加直观、清晰地看出不同政策的凹陷程度，及其反映出来的优劣势，从而提出具体优化指标或优化路径。

1.推动阶段的稳步增长期

P23的PMC指数值为8.53，在稳步增长期排名首位，等级为优秀。10个一级变量中仅有政策受体（X3）低于均值，其他变量都高于或等于均值。P23具有“加强”“支持”等政策性质，兼具宏观、中观、微观政策视角，涉及人才激励、财税激励、审批激励等激励内容，政策涉及经济、社会、政治、生态等领域，综合运用了人才、资金、税收、技术、土地等多项政策工具，政策综合作用于经济发展、产业融合、公共服务等。若要进行政策完善，可重点考虑优化 X3指标。

P24的PMC指数值为4.97，在稳步增长期排名末位，等级为不良级。P24仅有2项（剔除X10）指标高于或等于均值，且X8=0远小于均值0.625，这可能是由该项政策的主题所造成的。

P24为世界文化遗产保护与展示工程文化旅游特色项目意见，未涉及试点示范工程、市场优化等政策内容。同时X6=0.33远小于均值0.69，政策激励在人才激励、财税激励、审批激励等方面未得到较好的体现。X9=0.33远小于均值0.73，也说明政策未综合作用于经济发展、产业融合、公共服务等。这3项指标的不良表现直接拉低了P24的PMC指数值。P24的参考性改进路径为X8-X9-X6-X1-X7-X4-X5。

2.提升阶段的快速增长期

P54的PMC指数为8.33，在快速增长期排名首位，等级为优秀。10个一级变量中仅有政策受体（X3）低于均值，其他变量都高于或等于均值，P54具有“加强”“完善”等政策性质，兼具宏观、中观、微观政策视角，涉及人才激励、财税激励等激励内容，政策涉及经济、社会、生态等领域，综合运用了人才、资金、税收、技术、土地等多项政策工具，政策综合作用于经济发展、产业融合、公共服务等。若要进行政策完善，可重点考虑优化 X3指标。

P33的PMC指数为4.03，在快速增长期排名末位，等级为不良级。P24仅有2项（剔除X10）指标高于或等于均值，且X8/X9=0分别远小于均值0.58/0.72，这可能是由该项政策的主题所造成的。P33为全国中医药文化宣传教办法与准则，未涉及试点示范工程、市场优化等政策内容。政策作用未明确涉及经济发展、产业融合以及公共服务。同时X1=0.2远小于均值0.84，政策未明确提出“加强”“支持”“推进/推动”等目的。这3项指标的不良表现直接拉低了P33的PMC 指数值。P33的参考性改进路径为X9-X8-X1-X7-X5-X4-X6。

五結论与讨论

本文选取2009—2021年颁布的68项文化旅游产业政策文本为研究对象，采用文本分析法进行政策演进规律分析，运用PMC模型进行政策量化评价。通过上述研究分析，主要得出如下结论，并基于现存政策制定的问题，提出中观层政策优化构想。

（一）结论

1.文化旅游产业政策设计较合理

根据PMC指数等级占比情况，68项政策中有54.4%属优秀级（G），这充分说明了政府对文化旅游产业政策顶层设计的重视，结合PMC指数计算结果，其重视主要表现为，从“加强”“完善”等政策性质，中长期长远效力规划、宏观战略方向与中微观具体措施的政策视角，“人才、资金、税收、技术、土地”等政策工具，“人才、财税、审批”等激励手段，试点示范工程、市场优化等各维度，对政策进行了合理设计。政策设计的合理性将全面推动文化旅游产业的融合与发展，提高公共服务的质量，促进政治、经济、社会、生态的可持续发展。

2.文化旅游产业政策尚存较大提升空间

根据各项文化旅游产业政策PMC指数结果，在文化旅游产业政策制定中，仍存在亟待改进的问题：一是政策受体较窄。68项政策中仅有2项政策（ P1、P6） 涉及较多的受体，其他政策仅从某一受体角度制定政策，而当各项政策之间存在零关联或较小关联时，政策体系的完整性将会降低。二是政策工具运用存在结构性失衡。68项政策主要集中使用了人才、技术、土地政策工具，且占1/3的政策仅使用其中两项政策工具；资金、税收工具使用明显不足。三是政策激励存在不足。68项政策主要运用人才、审批激励措施，且达1/2的政策仅运用了其中一种激励措施；较少运用财税激励措施。四是市场优化的内容体现不足。文化旅游产业的高质量发展离不开其市场的推动，然而超1/2的政策未体现市场优化的内容。

（二）讨论

尽管关于文化旅游产业政策的设计较合理，但在政策受体、政策工具、政策激励、市场优化等方面仍需进一步优化。基于以上维度，结合波特钻石模型，以产业政策设计为核心，构建文化旅游产业政策优化框架（见图7），并从中观层面对政策的优化设计进行相关讨论。产业政策设计应包括产业政策主体设计，以及支持性关键要素的政策设计。通过产业政策主体设计，充分带动钻石体系的所有关键要素，最终推动产业竞争优势的形成和发展。而政策优化框架则基于政策设计合理规避现存问题，如政策工具结构性失衡问题，应注重人才政策、技术政策、土地政策、资金政策、税收政策等生产要素政策的制定，同时加强各政策工具的综合运用，进一步完善政策内容；政策受体窄问题，应注重国家与区域性政策、企业组织政策、关联性产业政策等的制定，兼顾多方受体，加强多元主体参与，充分发挥整体效应；政策激励不足及市场优化内容体现不足问题，应注重人才激励政策、财税激励政策、审批激励政策等需求条件政策的制定，采用多样化激励措施，提高激励有效性，同时加强市场优化内容的体现，营造良好市场环境，促进文化旅游产业高质量发展。

Quantitative Evaluation of Cultural and Tourism Industry Policies

Based on Policy Samples from 2009 to 2021

WANG Ke-ling， DUAN Ling

Abstract： Industrial policy plays a crucial role in the high-quality and sustainable development of industries， and policy evaluation is a measure of the effectiveness of policy formulation or implementation， and also is an important basis for the policy supply side （government） to formulate and optimize policies， and also an effective reference for the policy demand side （enterprise） to formulate development plans. This paper tries to take 68 cultural tourism industry policy texts from 2009 to 2021 as the research object to conduct qualitative and quantitative analysis of texts， and use PMC model to conduct quantitative evaluation of policies. The results show that， firstly， the distribution of policy issuers reflects the leading role and status of the national overall planning and the Ministry of Culture and Tourism， and the number of policy issue can be divided into three stages： exploratory growth stage， steady growth stage and rapid growth stage. The high-frequency words in policy texts show a change of “tourism→culture→culture+tourism”. Secondly， the policy design of cultural tourism industry is reasonable， which fully shows that the government attaches great importance to the top-level design of cultural tourism industry policy. Finally， there is still much room for improvement in the policies of cultural tourism industry， mainly reflected in narrow policy receptors， structural imbalance in the use of policy tools， insufficient policy incentives， and insufficient content of market optimization and so on. Based on the above， this paper puts forward a policy optimization concept with industrial policy design as the core in order to reasonably avoid the problems existing in the policy system of cultural tourism industry.

Keywords： cultural and tourism industry policy; quantitative evaluation; PMC;the policy optimization

【責任编辑：龚桂明林舒琪】