国有企业如何做好全面预算管理工作

洪志磊／文

2021年4月，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，预算体现着国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，更是宏观调控的重要手段。对于国有企业而言，其作为经济市场的重要组成部分，在一定程度上代表了国家的发展意志和政策理念，其更要深刻贯彻国家战略和政策导向，深化预算管理体制改革，健全财税政策体系，充分发挥中央企业和国有企业的积极作用，理顺国家与国有企业间的财政关系，实现社会繁荣，维护市场统一。由此，文章对国有企业的全面预算管理内容进行分析，包括预算管理的基本概念，以及国有企业实行全面预算管理过程中存在的一般性问题，并结合实际尝试给出相应的优化建议，严格落实财政部推动全国预算管理一体化建设的总体目标和工作要求。

国有企业 全面预算管理 财务管理

经过国有企业的不懈努力，全面预算管理取得了阶段性建设成果，这也是国有企业今后应对复杂经济形势的基本保障。目前，国有企业正在着手通过各层级规范化的管理，将制度的约束与信息系统的建设相融合，系统化实施预算管理的全流程，不断强化预算执行力。实行全面预算管理，能够统一企业预算管理业务流程、管理要素等内容，实现企业业务与财务的无缝衔接，实现各环节流程规范化管理，提高企业预算管理的透明度，将企业内部各层级预算管理内容融会贯通，逐步形成顺向实施、逆向反馈的闭环管控，对风险治理、信息整合等起到了巨大的助力。

全面预算管理基本概念介绍

预算管理理念形成于1921年，美国国会颁布的《预算和会计法》以及芝加哥大学教授麦金锡所著的《预算控制论》（1922）中，从控制的角度对预算管理进行了详细描述，这代表着全面预算管理内容初步形成。经过后续的不断完善与优化，现已形成学者广泛认可的预算管理理念，即预算是一种系统性的管理方法，用来统筹分配企业的财力、人力以及物力等资源，为企业最终战略目标的实现而服务。

全面预算管理具有以下四个基本特点：一是它是对未来某一时段的精准规划，以实现企业目标利润为根本目的，以销售预测为起点，对生产、成本以及现金收支等内容进行预测；二是它以市场为根本导向，在企业全面预算的编制、监督以及分析、调整等程序上坚持以市场为导向，注重把控市场的特点与变化，揣摩市场趋势，以此实现企业效益的提升、价值创造的增长；三是以企业全员参与为根本保障，只有企业全员充分认识且执行的预算管理，才是真正的全面预算，能够最大限度减少企业上下级之间、横向部门之间的信息不对称，为顺利实现预算管理目标提供基本保障；四是它始终以财务管理为核心内容，预算编制、执行、调整以及分析考核等系列工作都离不开财务部门的支持，其作为全面预算内容的中坚力量，具有无法取代的价值。

国有企业全面预算管理一般性问题

企业层面的预算管理困境

上文提到，全面预算管理工作需要企业全员参与，自上而下贯彻预算管理意识，营造积极的预算管理氛围。但从国有企业发展现况来看，其整体的组织结构、管理制度等对预算战略的包容性不强。

第一，企业的组织结构不健全,国有企业的现行组织结构是由最初的结构一步步发展而来，因此其结构组织略显臃肿，且并未明确划分预算决策层、预算管理层、预算执行层，法人治理结构不完善，预算相关事宜间的权责界限不明显。在预算任务分布下发时，由于各层级的理解存在差异，可能导致预算任务难以层层分解，进而造成预算执行不到位，预算管理目标可能无法达成。

第二，预算管理内容与企业的战略目标未并轨而行。国有企业的预算管理必须始终跟随企业战略规划，二者要具备高度的一致性、对应性，但从国有企业的实践上来看，大多国有企业的预算内容并未完全与企业的战略规划相结合，预算执行失控，难以保证预算管理的践行价值。

第三，预算管理体系制度有待完善。预算管理的专业性和技术性较强，涉及的环节和部门较多，完全依赖人员的自我管理意识无法保证预算内容的切实推进，必须有制度和体制约束人员的行为，保证行为活动有章可循。

企业具体预算管理活动上的问题

预算编制问题

国有企业的预算编制包括预算指标、预算内容以及预算方法三方面的内容，虽然获得了一定成绩，但仍存在不到位的地方。

第一，预算指标设计有待更新。国有企业始终强调，要将所有资源尽数纳入预算管理体系中，以长短期目标相结合的发展战略，确定预算指标。但企业在预算指标的确定上，往往更看重短期利益，中长期预算指标明显缺失，尽管与企业战略保持一致，但其长期指导性存在明显不足。

第二，预算内容完整性问题。预算内容包括经营预算、投资预算以及财务预算，但部分国有企业的预算编制并未对具体预算内容进行划分，因此各部门的预算责任落实也并不到位，不利于管理层获取有效信息，对企业的长久持续运转极为不利。

第三，预算编制方法问题。在预算编制方法的选择上，国有企业并未实行动态化管理，对单一预算方式的依赖较强，这是因为企业并未要求全员树立预算思想意识，并未将其上升到企业战略高度，而只是将其作为必要的工作程序。

第四，预算编制指标失衡。国有企业在进行预算编制时，多以现有或以往的财务指标为主，欠缺对非财务指标的考虑，如投资计划、战略布局以及人才培养等内容，这些虽然也是预算编制的重要依据，但在预算编制上的占比明显不足。

预算考核问题

预算考核分析是对整个预算管理周期的复盘分析，能够发现其中存在的优缺点，针对薄弱处加以整改，提高后续预算内容的准确性。目前，企业预算考核仍存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。

第一，预算考核针对性不明显。国有企业的预算考核较为统一，奖罚标准也多根据职员岗位确定，对职员个人能力的体现不足，激励约束效果不明显，预算管理的积极性不高。

第二，预算考核频率低，考核效果不佳。国有企业的预算考核多以年度考核为主，执行季度、月度甚至是周度考核的企业少之又少，绩效兑换也都积压在年底一次兑换，导致实时激励的效果被弱化。随着时间的推移，职员当期作出的预算管理贡献效果逐步被削减，这也极大地打击了职员参与预算管理的热情，致使企业预算管理陷入恶性循环。

国有企业全面预算管理优化策略

明确国有企业全面预算管理目标及原则

国有企业全面预算管理的目标应该是多元、立体的，不得以单一目标为指导，考虑到企业经营过程中的各种限制，企业需要分层次、分阶段确定预算目标：以创新为驱动力，采用保守型发展战略，稳步开拓市场；以成本控制为目标展开预算管理，深化绩效考核；坚决以生产发展目标、安全运作目标创新企业发展道路，稳步提升年利润。

国有企业的全面预算管理须坚持以下原则：一是战略导向性原则，即企业在设计预算内容时必须明确根本战略目标，绘制企业未来发展蓝图，以长远持续发展的目光看待预算内容；二是全面性原则，企业全体人员参与预算管理，设计覆盖全面的预算管理体系，以此实现对企业经营全过程的控制与规划，保证企业战略目标的实现；三是可行性原则，即预算管理体系和内容的设计需要与企业的实际操作能力结合，不得盲目追求与实际不符的高利润、高标准。

优化企业层级预算内容，为预算管理提供基本保障

对于国有企业来说，必须保证独立的预算管理组织结构，保证上下的协调统一性，根据国有企业的实际人员组成，笔者认为首先可在预算组织结构上，找准关键岗位，完善法人治理结构，明确各层级的预算职责，体现内部权力间的制衡关系，保证决策权和管理权的分离和相互牵制，强调企业内部治理，同时也体现了内部控制管理的基本内容。

其次，在法人治理结构下进一步明确预算决策组织、预算管理组织、预算执行单位，将预算管理工作分阶段落实到不同的组织和人员身上，保证预算执行落到实处。这些基本单位的预算执行成果决定了企业最终的预算效果，因此在预算下达后，企业必须加强对基层单位的预算执行监督，并对其进行引导，保证基层单位充分认识到自身的预算内容，便于后续预算工作的推进。

最后，优化预算管理制度，国有企业应在现有全面预算管理制度的基础上，进一步细化预算内容，包括《预算编制细则》《预算执行细则》《预算考核细则》等，并且要求企业全体员工严格遵守。

全面预算编制优化

国有企业的预算编制需要充分考虑企业的性质和特点，其可采用“两上两下、上下结合”的预算编制程序，即预算管理委员会根据企业要求确定战略目标、经营计划，财务部门根据上述内容制订具体预算管理计划，并由预算管理组织进行分解，下达至各部门责任中心确定具体预算内容；上报审查平衡，编制预算建议表，报至财务部门审议后，交由预算管理委员会审批；委员会提出相应意见后进行二次编报，再层层传达至预算委员会，形成企业最终预算内容，下达执行。企业尤其要注重预算编制方法的选择，例如，对企业经营业务影响较小的成本内容多采用固定预算法和增量预算法；与企业业务项目相关的内容采用弹性预算法；一般行政类、管理类支出等采用零基预算法等。预算方法的选择要从企业的实际需求出发，不得盲从，只有采用与自身发展相契合的预算编制方法，才能起到事半功倍的作用。

全面预算考核优化

国有企业须结合预先确定的战略目标，对企业进行SWOT 分析，构建科学的预算目标指标体系，从平衡计分卡的四个维度，即财务、客户、内部运营以及学习成长四个方面进行考量。具体指标设计可参考表1内容。

表1 国有企业基于平衡计分卡的预算管理指标设置（参考）

国有企业须提高预算管理考核频率，保证预算目标与全体职员的个人成果一一对应，将年底一次考核细化为季度考核、月度考核，保证评价合理且公平公正。对于职员而言，科学的考核能够增强其对企业的满足感和成就感，同时可将预算绩效等融入奖惩机制中，避免做好做坏一个样，客观评价各职员的贡献情况。另外，推进国有资本布局优化和结构调整，聚焦主责主业，发展实体经济，推动高质量发展，提升国有资本配置效率，细化预算考核对象，这也符合国企三年改革要求，根据经营类预算和财务类预算明确各职员的角色，严格遵守全面性、全员性原则，保证预算管理的刚性要求。

全面预算管理是经过实践检验，具有实际价值的资源管理手段，对内而言，其能够提升企业的资源配置能力，预测经营风险，避免企业遭遇过大的经济损失，对外是国有企业践行企业价值、参与市场运作、维护市场繁荣的重要手段。本文从全面预算管理的企业层级与具体活动层级出发，发现其还存在如下问题：企业预算组织结构不健全、预算目标与企业目标存在些许出入、预算编制不彻底、预算考核不全面等。结合国有企业的实际需求，从如下方面提出了调整优化：明确预算治理结构、优化预算编制程序、增强预算考核的全面性，保证预算管理执行彻底。虽然本文提出了相应的优化策略，但鉴于笔者能力有限，视野较窄，各项策略的实用性尚待实践验证，尽管这些年国有企业在预算管理的应用上取得了较大成就，但在现代先进理念和先进技术手段的综合作用下，其在未来还有很大的成长空间。