职业院校差异化生均拨款制度优化研究

李小凤

摘 要：职业教育前途广阔，大有可为，而经费投入不足是制约职业教育发展的短板。职业教育差异化生均拨款存在制度不健全、标准较低、指标单一、落实力度不足等问题。因此，推进现代职业教育体系构建，落实差异化生均拨款，必须健全经费投入机制，加快制定职业院校学校生均经费标准。

关键词：职业教育；差异化生均拨款；制度优化

Research on the Optimization of the Differentiated Allocation System

in Vocational Colleges

Li Xiaofeng

（Inner Mongolia Electronic Information Vocational Technical College，Hohhot 010070）

Abstract：Vocational education has a broad and promising future，but the insufficient funding is the biggest shortcoming that restricts the development of vocational education.There are some problems such as imperfect system，low standards，single index，and different implementation.Therefore，promoting the construction of a modern vocational education system and implementing differentiated allocation system must improve the mechanism for allocating funds and accelerate the establishment of standards for funding per students in vocational colleges.

Key words：vocational education;differentiated allocation system;system optimization

建立职业院校生均拨款制度，是稳定财政性教育投入的重要机制，是保障职业教育健康发展的治本之策。2022年5月1日新施行的《职业教育法》中，共有22次出现“经费”两字，从法律上为差异化生均拨款制度的落实奠定了宏观政策法规基础。然而从近五年的落实情况上来看，目前不仅全国差异化生均拨款政策落实的覆盖面小，且该项制度在多个省市仍处于初级试点阶段，表现为体系单一、标准较低、制度不完善。其中，内蒙古自治区职业教育的生均拨款制度落实问题尤显严峻。截止到目前，内蒙古仅出台了有关中职院校差异化生均拨款方案，高职院校差异化生均拨款方案尚未制定，亟需深入研究落实。

一、职业院校生均拨款制度的政策与实践

1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》中首次提到职业教育生均经费标准；1996年《职业教育法》进一步明确“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”。生均拨款是大力发展职业教育制度的核心，即按照职业院校学生数和生均拨款标准进行的资金定额拨付。生均拨款制度不仅体现着每一个受教育者都可以享受同等的财政性教育经费拨款，同时也为学校正常运转提供了制度性保障，因此，建立落实生均拨款制度本质上是实现教育公平的过程。

（一）生均拨款制度的相关政策

1991年，国务院发布的《关于大力发展职业技术教育的决定》中首次提到“生均经费标准”，经过几十年的发展，职业教育实现了规模不断扩大，结构不断优化，质量不断提高的发展转变，进入了提质培优、增值赋能的新发展阶段，在此期间，国务院和教育部等相关部门先后出台了18份文件规定各省市根据自身财力状况制定职业教育生均经费标准。建立生均拨款制度是保障职业教育经费投入的长效机制，只要牵住“生均拨款标准”这个“牛鼻子”，职业教育投入才能从根本上得到保障。

（二）各省市生均拨款政策实践

1.中职教育生均拨款实践

中职教育免学费政策实施后，财政拨款成为中职院校经费的主要来源，2020年财政经费占中职教育经费总收入的89%。据统计，全国50%以上的省市已开始探索中职院校差异化生均拨款制度，其中生均公用经费定额和生均综合定额这两种方式最为常见。

2007年上海市发布的《关于调整本市中等职业学校生均公用经费定额标准的通知》中，将办学专业分为七大类并赋予差异化生均公用经费定额，经费定额标准在2250～6750元之间。在此基础上，根据学校规模采用分段定额级差拨款方法，具体分为四个梯度：在校生规模2000人（包括）以下、2000～2600人（包括）、2600～3200人（包括）和3200人以上。

2015年福建省发布的《关于建立完善市县（区）中等职业学校生均拨款制度的指导意见》中，将专业分为五大类并确定生均公用经费定额，经费定额标准在4200～7000元之间。

2016年浙江省发布《关于印发中等职业学校生均公用经费标准的通知》，确定了中职院校生均公用经费拨款标准为2500元/生/年，专业分为三大类，折算系数分别为1，1.3和1.5；地區差异系数分为两类，折算系数分别为1和1.2。

2016年四川省发布的《四川省省属公办中职学校财政生均经费拨款办法》中，规定生均拨款实施范围为省属公办中职院校，生均拨款经费标准为6000元，分三大专业类别赋予不同折算系数，分别为0.9，1.0和1.1。

2018年内蒙古自治区发布的《关于在全区公办中等职业学校实行生均公用经费财政拨款制度的通知》中，确定中职院校公用经费实行生均拨款制度，将专业分为三大类，定额标准在3500～4500元之间。

2.高职教育生均拨款实践

2014年教育部公布的《关于建立完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度 加快发展现代高等职业教育的意见》中，提出各地高职院校生均财政拨款标准应当不低于12000元。截至2015年12月，全国31个省市均已建立高职院校生均拨款制度，但只有少数省市明确给出了差异化生均拨款的具体方案。

2015年重庆市《关于完善提高重庆市市属公办高等职业院校生均拨款水平实施方案的通知》中规定，到2017年，市属普通全日制高职院校学生生均拨款标准达到12000元。生均定额经费由专业大类系数和学校办学层次系数共同决定，其中专业大类系数分为1.0，1.05和1.1，学校办学层次系数分别为1.0，1.05和1.1。

2018年河南省发布的《河南省深化省属本科高校和职业院校生均拨款制度改革实施方案》中，规定生均拨款基于专业大类差异化拨款，将专业分为七大类，生均基本支出标准在5955～8355元之间。

2019年福建省发布《关于改革完善省属公办普通本科高校和高职院校生均拨款制度的通知》中，规定在生均拨款12000元的综合定额下分四大类专业设定生均差异折算系数，分别为0.8，1.0，1.1和1.2。同时，将学校规模因素纳入到差异化考虑范围内，对于在校生规模少于或等于5000人的高职院校，按高职生生均拨款总量增加20%。

在这波改革浪潮中，内蒙古自治区也随之作出举措，2020年《内蒙古自治区职业教育改革发展实施方案》中，提出严格落实高等职业院校年生均财政拨款水平不低于12000元的规定，并逐步提高中职生均拨款水平，保障高职院校高水平建设发展。

二、内蒙古職业院校生均拨款制度存在的问题

2021年，全区共有200所中等职业学校，在校生规模为17.86万人，招生6.74万人，校均规模760人，专任教师1.33万人；高等职业学校37所，在校生规模为22.31万人，招生8.41万人，校均规模5826人，专任教师1.14万人。经过改革开放以来40多年的发展，内蒙古自治区已形成较完善的职业教育体系，办学规模不断扩大，办学质量显著提升，中职和高职就业率保持在90%以上，年均为社会输送近12万名技术技能人才，有效地服务了自治区经济社会发展，同时在落实与创新职业院校生均拨款制度方面，也存在较大的改进空间。

（一）中职生均拨款水平低，高职差异化生均拨款体系尚未建立

目前，自治区正在执行2019年确定的《中等职业学校生均公用经费拨款制度》，基本标准为：一是旅游服务类、财经商贸类、休闲保健类、教育类、司法服务类、公共管理与服务类专业，每生每年3500元；二是农林牧渔类、资源环境类、能源与新能源类、土木水利类、加工制造类、石油化工类、轻纺食品类、交通运输类、信息技术类专业，每生每年4000元；三是体育与健身类、医药卫生类、文化艺术类专业，每生每年4500元。与福建省的4200～7000元、河南的6390～7029元以及湖南的中职生均拨款不低于10000元相比，内蒙古自治区中职生均拨款水平较低，导致职业院校大多开设成本较低的专业，不同学校间专业建设类型趋同，且与地方经济社会发展需要结合不够紧密，学校特色发展受限。

综上，当前内蒙古自治区关于高职院校生均拨款仅提出不低于12000元的基本标准，尚未制定差异化生均拨款制度体系，同比处于全国落后水平。

（二）中职差异化生均拨款指标体系单一，动态调整机制不完善

内蒙古自治区虽然已出台中职院校差异化生均拨款方案，但是仅考虑了“专业类别”这一指标，未将学校规模、学校类别、专业群建设、专业性质等因素纳入到制度体系，指标体系构成单一。另外，方案中未设立动态调整机制，没有根据办学成本高低以及一系列其它办学客观情况设计折算系数，因此也很难真正达到差异化发展的目标。

（三）各盟市重视程度不够，落实力度不一

“生均拨款制度落实力度不一”是导致各盟市职业教育发展水平存在差距的一大原因。目前，全区仅有鄂尔多斯市和乌海市落实了中职院校生均公用经费拨款制度，其他盟市未达到自治区底线标准；对于高职院校生均拨款，自治区多数盟市未达到国家底线标准。

（四）“以奖代补”机制尚不健全

“以奖代补”机制是政府引导职业教育生均拨款制度落地的有力抓手。2014年，财政部根据各地生均拨款制度落实情况、事业改革发展绩效、经费投入程度等因素给予职业院校拨款标准奖补和改革绩效奖补，然而目前全区只有鄂尔多斯市、赤峰市和呼伦贝尔市出台了“以奖代补”初步方案，因此，可以看出内蒙古自治区“以奖代补”机制尚不健全，落实程度不明，由此进一步导致了职业教育生均拨款制度执行效率较低。

三、基于专业大类的内蒙古职业院校生均拨款制度优化方案

（一）综合衡量差异化生均拨款因素

差异化生均拨款制度的落实和实施应综合衡量办学基本条件和办学要素，具体而言，内蒙古职业院校实施差异化生均拨款应该首先考虑办学规模、办学质量、专业类别、资源配置等因素。

1.办学规模

办学规模是指职业院校在校生规模，主要根据校均规模和政策中规定的在校生规模标准确定。在校生规模的大小决定学校的教学成本和管理成本，因此该项指标应纳入生均拨款制度的方案内。

2.办学质量

办学质量是职业院校通过各方面努力和提升，为受教育者提供相应的教育条件，满足其对教育的需求。办学质量的指标主要有学校类别、专业群建设和专业性质三部分。其中，学校类别是指学校办学的各项条件达到国家标准后，进入“双高双优”、国家示范类、国家骨干类等职业院校建设名单中，可以确定这类院校在职业教育院校建设中的“双一流”性质。学校类别越高，给学校带来的建设成本也越高。专业群建设包括“双高双优”建设、国家骨干高职院校重点建设专业、国家示范院校重点建设专业等。“双高计划”每五年一个周期，实行总量控制、动态管理，年度评价、期满考核，有进有出、优胜劣汰的管理机制。因此，为顺利通过考核期，职业院校会加大对专业群建设投入力度。专业性质主要是指高职院校的专业性质，分为应用本科专业和未来可能升本专业。显然，专科专业和本科专业的建设和投入成本不一。

3.专业类别

专业类别是按照教育部制定的《职业教育专业目录（2021）》确定，并根据21类中职专业和19类高职专业办学成本的高低和重点支持的战略支柱产业，将其分别划分为三类和四类。

4.资源配置

资源配置是指职业院校如何使用经费来提高学校的建设水平，经费绩效评价是考核学校使用情况的重要指标，该指标关系到职业院校下一年获得经费的多少。

（二）差异化生均拨款参考方案

综合以上因素，结合职业院校差异化生均拨款的政策制定思维，为优化差异化生均拨款提出相应的建议举措。

1.中职院校

2021年，内蒙古自治区有中职院校200所，在校生规模178668人，校均规模为893人。按照《中等职业学校设置标准》规定，中职学历教育在校生数应在1200人以上。因此，中职院校生均拨款在校生规模以900人和1200人为节点，按照梯度拨款，设置900人（包括）以下、900～1200（包括）人、1200人以上三个拨款区间，超出规模的学生数再追加拨付。

由于中等职业教育发挥着基础性作用，因此内蒙古大力开展“双优”建设计划。目前，内蒙古有42所区级“双优”建设单位，“双优”建设单位代表中职教育界的“双一流”，应加大投入建设力度，进一步入选国家级“双优”建设，因此，折算系数设定为1.5。

同理，“双优”专业群建设也体现着中职教育界的“双一流”专业。目前，内蒙古有126所区级“双优”专业群建设单位，折算系数设定为1.3。

专业类别的不同导致办学成本不同，例如农林牧渔大类、能源动力与材料大类、土木建筑大类、水利大类、装备制造大类、生物与化工大类，需要更多的场地、设备和耗材。因此，需要更多的财政经费予以支持。筆者现将21类中职专业划分为三大类，并设定1.1，1.3和1.5三个梯度折算系数。

经费绩效评价是衡量职业院校是否将专项经费用到实处、满足院校本身需求、促进学校分类特色发展的重要指标。笔者将项目验收结果分为优秀、良好和合格，分别设定1.5，1.3，1.1折算系数。

2.高职院校

2020年，自治区有高职院校37所，在校生规模215554人，校均规模为5826人。因此，高职院校生均拨款在校生规模以6000人和8000人为节点，设置三个拨款区间：6000人（包括）以下、6000～8000（包括）人、8000人以上，经费就可以有效覆盖到不同规模的学校，差异化管理。

高等职业教育在职业教育体系中处于主体地位，深入推进“双高”建设，推动各盟市组建“应用型（职业）本科院校+高职院校+若干所中职学校”办学联盟，是加快构建现代职业教育体系的主线任务和重要方面。目前，内蒙古有1所“双高”院校，1所职业本科院校，2所国家示范性高等职业院校，2所国家骨干高职院校，2所自治区示范性高职院校，4所自治区依法治校示范校。以上院校均需要自治区财政重点支持，分类分档予以资金保障。对职业本科院校、未来可能升本的院校赋予1.5的折算系数；对“双高计划”建设、国家示范类、国家骨干高职院校，赋予1.3的折算系数；对自治区示范性高职院校、自治区依法治校示范校，赋予1.2的折算系数。

推进“双高计划”专业群建设是高职院校高质量发展的必由之路。目前，内蒙古有2所“双高”专业群建设单位，诸多国家骨干高职院校重点建设、国家示范院校重点建设、国家骨干高职院校中央财政支持的重点建设专业。对“双高”专业群建设、国家骨干高职院校重点建设专业、国家示范院校重点建设专业、国家骨干高职院校中央财政支持的重点建设专业、国家教育部教学改革试点专业、国家示范性校高等职业学校提升专业服务产业发展能力项目立项建设专业，赋予1.3的折算系数；对自治区级品牌专业、自治区重点建设专业，赋予1.2的折算系数。

立足自治区支柱产业链，围绕自治区能源、冶金建材、化工、机械制造、农畜产品加工和高新技术六大支柱产业发展职业教育，是财政支持的重点，也是自治区未来高质量发展的战略选择，应予以重点支持。笔者现将19类高职专业按照学校规模及专业进行分类，初步设定1.2，1.3，1.4和1.5四个梯度折算系数。

推动不同层次职业教育纵向贯通，促进不同类型教育横向融通，打通中、高、本职业教育学生上升通道，是2022版《中华人民共和国职业教育法》的一大亮点。由于本科专业的建设成本必然高于专科专业，因此，对应用本科专业设定1.3的折算系数，对未来可能升本的专业设定1.2的折算系数。

扎实开展职业教育经费绩效评价工作，强化评价结果在差异化生均拨款制度、分类分档拨款中的应用，是完善生均拨款制度的重中之重。因此，笔者将高职院校的项目验收结果划分为优秀、良好和合格三个档，分别赋予1.5、1.3和1.1的折算系数。

（三）优化差异化生均拨款政策建议

一是加快建立职业院校成本核算体系，确定基于专业大类生均拨款的档次和调节系数。按照现行政府会计准则制度和《事业单位成本核算基本指引》等相关规定，组织内蒙古各个盟市地区公办职业院校，以权责发生制财务会计数据为基础，进行各专业大类培养成本核算，并建立长效机制。根据职业院校办学规模、办学质量、专业性质、学费政策等因素，加快建立差异化生均拨款档次。对国家鼓励和自治区产业转型升级亟需的专业，对能源、冶金建材、化工、机械制造、农畜产品加工和高新技术六大支柱型产业、产教深度融合的专业，对办学成本高，资金使用效益好、艰苦行业的专业，在差异化生均拨款档次的基础上，给予较高的生均拨款折算系数，重点支持其发展。

二是结合各盟市自身财力水平，合理制定生均拨款标准。自治区各盟市根据自治区职业教育政策精神、本地区经济发展情况和自身财力水平，科学合理制定中职、高职学校不同学校规模、不同学校类别、不同专业群建设、不同专业类别、不同专业性质的生均拨款标准和折算系数。各地区综合考虑财力可承受力和可持续性，分步落实差异化生均拨款标准。

三是建立奖补机制，激励各地加快建立和完善差异化生均拨款制度。目前，自治区仅出台了中职院校的差异化生均拨款标准，全区只有鄂尔多斯市和乌海市落实了该项政策。因此，自治区应在基于专业大类差异化生均拨款体系试点阶段，通过现代职业教育质量提升计划资金中等、高等职业学校奖补管理创新因素，对试点盟市地区给予定额奖补。在全面推开后，综合考虑各地中等、高等职业教育差异化生均拨款制度落实情况，分别通过中等、高等职业学校奖补管理创新因素对各地进行奖补。鼓励各地根据本地区特色产业、支柱产业等情况健全差异化生均拨款标准动态调整机制，增强生均拨款制度的科学性和精准性。另外，将经费绩效评价结果纳入到差异化生均拨款指标体系内，将经费考核结果与下一年度经费挂钩，形成激励机制，进一步提高资金使用效益，提升职业教育办学质量，做到财尽所用。

四是落实生均拨款制度投入要求，做好与现行职业教育生均拨款制度的衔接。调整后的中职学校年生均拨款水平不低于现行投入水平，且保证最新制定的生均拨款标准落地。高职院校年生均拨款继续保持不低于12000元，并加快制定高职学校差异化生均拨款方案。职业本科院校生均拨款标准应当高于高职院校生均拨款标准，与当地普通本科院校生均拨款标准相衔接。

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（责任编辑 丁 岚）