“双减”视域下义务教育阶段教师减负的实质、困境与出路

唐子超，霍翠芳

（山西师范大学教育科学学院，山西太原 030031）

2019 年，中共中央、国务院颁发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》（下称《意见》）。全国各地27 省份出台义务教育阶段教师减负清单，为义务教育阶段教师减负奠定基础，但在实际执行的过程中，教师负担只增不减，教师面临职业倦怠、职业幸福感降低、教育教学信念减弱与心理压力不断增加等负担。2021年，为减轻学生身心负担、缓解家长焦虑，“双减”政策出台，指出“提升课后服务与课堂教学质量”[1]。在“双减”政策落地、课后服务生根的探索阶段，教师面临负担加重的现实难题，义务教育阶段教师减负再次成为热点话题，得到社会关注并重视。学校作为教育教学的主阵地，将同时面对减轻教师负担，与减轻学生、家长负担的双重压力。本文以《意见》与“双减”等国家教育政策为根据，通过CiteSpace5.8R3 软件分析以前学者对于教师减负的研究，把握义务教育阶段教师减负的旨归，归结教师负担加重的症结，寻找破解教师负担困境的纾解之道，为营造良好教育教学氛围，构建高质量的义务教育阶段教育体系纳言建策。

一、义务教育阶段教师减负的旨归

（一）概念界定

学界对于“教师负担”的释义有所不同，一是“教师应承担的责任、履行的任务和承受的压力”[2]。二是“教师教育教学中的责任、职业压力与自身付出的代价”[3]，此定义偏向狭义，局限于教师教育教学中，趋向于精神层面。从中小学教师负担来说，两种对于中小学教师负担的定义各有不足。首先，两者虽都是定义中小学教师负担，但两种定义放置于高校教师负担未尝不可，作为“义务教育阶段”的特有属性“强制性”与“公益性”，是区别于其他阶段、类型学校的限定，是保障适龄儿童与青少年入学的根本属性，从质的属性上，规定义务教育阶段教师与其他教师的本质不同。其次，教师作为社会一员，其负担既不局限于职业本身，更不局限于教育教学之中。由于教师负担的综合性、特殊性、复杂性与社会性[4]，单一地论教师职业或教育教学负担，一是不符合教师现实的负担类型，二是不利于归结教师负担症结，破解教师负担的困境。最后，教师的负担是“主被动”的综合体，一方面，一些负担是教师的责任与义务，是教师必须承担的。另一方面，一些负担不在教师的责任范围内，是外界强加于教师工作的。同时，负担会因教师身份、教师理念和学校类型，产生内容上的变化。因此，既不能对教师负担大而化之、一概而论，也不能对教师负担过于圈定范围、狭窄理解其内涵。

本文研析的是义务教育阶段学校教师负担，为义务教育阶段学校教师破解困境，寻找减轻负担的出路。因此，需要对义务教育阶段“教师负担”下个定义。本文认为，“教师负担”具有“职业负担与非职业负担”的社会性，“物质与精神”的复杂性，“主动与被动”的综合性，教师各主体负担的“特殊性”。

（二）义务教育阶段教师减负的文献述评

在中国知网（CNKI）文献资料查阅，以“教师减负”为篇名检索，学术期刊共检索139 篇，学位论文10 篇，主要集中在以下几个方面：

一是借鉴国外教师减负经验，一般都是发达国家，如英国[5]、日本[6]、韩国[7]等国家。二是为教师减负提供策略[8]、路径[9]、改进方式[10]等手段。三是基于不同视角对教师减负进行分析，如政策工具[11]、价值分析[12]、劳动过程理论[13]等视角。四是对教师减负政策文本和各省市减负清单进行分析、评价与建议[14]。综合学者文献来看，学者们在政策文本分析的基础上，借鉴国外教师减负经验，运用多种视角对教师减负进行审视，并针对当前教师减负难题，提出建设性的改进方式和策略。但目前文献研究仍然有以下不足：一是单纯依靠政策文本分析，缺乏理论与实际联系。不管是国内减负政策与减负清单，还是借鉴国外经验（大多是对于国外政策分析），都是基于减负文本的分析，缺乏教师减负的实践研究。二是基本集中于对教师负担缘由的分析、教师减负的策略等，如何为教师减负问题的分析。没有深入分析教师减负的目的是什么，减负的手段与目的是否同样，教师减负是否仅是为了减轻教师负担。如果没有厘清教师减负的旨归与实质，则不利于全面系统地分析教师负担原因，为教师减负提供科学、合理的减负策略。三是上文所说的，学者们的研究对象大都是中小学教师，但没有把握住中小学的义务教育阶段的根本属性。义务教育阶段教师负担内容、减负目标、减负价值、减负手段等，明显不同于其他阶段学校教师负担。

在中国知网（CNKI），以“教师减负”为篇名，截止时间设置到2022 年3 月，将“教师减负”139 篇文献数据下载，导入到CiteSpace5.8R3软件中，基于中国知网可视化与CiteSpace5.8R3 关键词分析。从图1 可以看出，关于教师减负的文献在2001 年、2020 年与2021 年分别达到发文高峰点，2004 年是发文最低点，2021 年达到发文最高点。从总体趋势图来看，关于教师减负的研究，是最近几年才得到学者们的重点关注，并且是当前教育研究的热点与难点。这与《意见》的颁布与教育部将2019 年确定为“基层减负年”息息相关。特别是2021 年，“双减”政策发布后，学者们为了更好营造良好教育生态，一方面探讨如何让双减政策更好落地生根，减轻学生与家长的“双负担”，构建高质量的教育教学体系；另一方面也在关心课后服务问题，讨论课后服务的人员构成，需要多元化、差异化与特色化的服务队伍，而不是将课后服务的负担“转嫁”到学校教师身上，让本身负担不减反增的义务教育阶段教师群体“雪上加霜”（如图1）。

图1 “教师减负”文献发布总体趋势图

在CiteSpace5.8R3 软件导出关键词中心度排序后，为更好分析教师减负关键词与中心度，剔除掉没有实质性意义的词汇，如“减负”（19 次）、“教师减负”（18 次）、“教师负担”（6 次）、“减负”（5次）与“减轻负担”（2 次），在整合后的表1（教师减负研究关键词中心度排序）可以看出，一是国内学者主要分析教师减负的国家是英国，减轻的是基础教育教师负担，教师减负的部门主要是教育部。这表明国内教师减负刚刚兴起，对于教师减负的探索还处于起步阶段，因此需要更多学者投入到教师减负的研究中。二是教师减负与教师素质、减负增效、素质教育、工作负担、学生负担、职业倦怠等相关教育名词联系紧密。这也表明教师负担加重，并不是教师个体原因，而与整个教育系统与教育生态密切相关。因此就教师群体论减负，缺乏系统性与科学性。三是教师素质、素质教育、整体素质等关键词，表明学者们将“素质”与教师减负建立联系，学生素质、教师素质、家长素质和社会素质的提升，对教师减负具有重要作用。

表1 教师减负研究关键词中心度排序

二、义务教育阶段教师减负的实践困境

在对教师减负概念进行辨析的基础上，通过对学者们教师减负的文献进一步研究探析，进而把握教师减负的旨归，从而更好地对教师减负的困境有更加系统、科学与合理的认识。

（一）反向力量：教育政策与利益相关者间的相互博弈

1.教育政策间相互博弈

国家教育法律法规与相关政策，是教育事业有序推进的重要保障。国家与地方颁布诸多关于教师减负的政策，为教师减负“保驾护航”。但实际上教师减负政策只是国家与教育部门诸多教育政策中的一项，而面对“双减”、破五唯、教育评价改革、教育体制改革、教育现代化、五项管理等“优先项”政策时，教师减负便安排在这些任务之后，因而导致教师减负呼吁一直在，但教师减负效果不佳，甚至教师负担不减反增。同时，政府、教育等公共事物部门、学校一边发布教师减负政策，另一边公共事物部门与学校却不断通过各项事务、政策给教师增负，减负与增负之间相互博弈，让本就疲惫不堪的教师更加困扰。另外，家长与社会对于政策的来回博弈，产生对学校与教师的焦虑感与信任危机，也不利于整个教育生态的良性循环。

2.教育系统内利益相关者互相博弈

教育系统是由政府、教育部门、社区、校外培训机构、教师、家长与学生共同组成的复杂群体，这些群体成员都是教育体系的利益相关者。教师减负，涉及到教育群体内各自利益，因此各个利益相关者为维护自身利益，形成利益者博弈，导致教师减负要么处于“停滞期”，要么处于“倒退期”。

一是家长与教师的利益博弈。在家长们内心独白中本来就认为“双减”会导致教育教学质量下降、孩子成绩下降等现实问题，如果再给教师减负，那么双重减负下学生的成绩该如何提升？毕竟在“指挥棒”的统一评价下，义务教育阶段学生必须通过中考的竞争与选拔，才能去更好的高中，从而走向“学而优则仕”的理想状态。而作为学生家长，大多是情感与价值认同，对教师表示关心与理解，并不会做出支持教师减负的实质性动作。由于义务教育的特殊性、自身的理想信念与职业认同，作为义务教育阶段教师，大多是承担超出学校教育职责与任务的边界，自愿为学生的学习与生活付出。因而教师与家长的利益博弈处于相对平缓阶段。二是学校与教师之间的利益博弈。学校与教师主要是在“指挥棒”下形成的博弈体系。学校也希望教师能够减轻负担，但“小升初”“中考”的筛选机制一直存在，学生的成绩、升学率直接关系到学校未来的经费、生源、名誉、学校管理人员的职位等切身利益，因此学校管理人员不管是从自身利益还是为了学生在筛选机制下更好的“适者生存”，都不会将教师减负当作“优先项”工作来安排。三是教师与教师、学校与学校、教育部门与教育部门之间的互相博弈。个体间相互博弈，也就是现在所称的“内卷”。以教师为例子，一些教师为了更好落实立德树人任务，培养全面发展的学生，减轻学生作业量与背诵内容，但在随后的考试中，学生的成绩可能会有所下降。学生成绩一旦下降，教师将会承受来自学校、年级、同事与家长的压力，从而倒逼教师自我增负。因此，在评价机制不改变的情况下，不管是教育部门、学校还是教师，都不会将减负作为首要工作。

综上，教师不仅在政策博弈中处于“被动”状态，而且在利益相关者博弈中也处于“弱势群体”。在政策博弈、利益相关者博弈背后，实质上是评价机制的问题，因此必须要深化教育体制改革，扭转教育评价。

（二）模糊不清：教师职责、权利边界不清晰

明确教师的职责与权利，实质上是为了教师可以更加精准履行职责，更好地保障教师享受合法权益。但从国家相关法律法规来说，对于教师的职责与权利的边界，仍然处于模糊状态。根据教师法规定，教师分别在法律、道德、教育教学、学生与自我提升等内容有六方面权利与义务，但其规定的内容十分宽泛，既没有统一的执行标准，又难以进行量化。

不管是从劳动法角度来说，规定每日工作8 小时，每周工作40 小时，还是从OECD 的TALIS 调查来说，“OCED 教师周平均38.8 小时，TALIS 教师周平均38.3 小时，欧盟教师周平均37.5 小时”[15]，都与实际调查的小学教师“日均9 小时（不包括在家处理教育教学事物）”[16]、中学教师“周平均48.85 小时（不包括在家与双休工作时间）”、班主任“周平均52.1 小时（不包括在家与双休工作时间）”有所不符[17]。以中学教师周平均工作48.85小时为例，与欧盟教师周平均的37.5 小时相比而言工作时间增加了23.2%。从义务教育阶段教师工作内容来看，包括作业批改、课堂纪律管理、学生心理辅导、家校沟通、备课、科研、评比、竞赛、教育扶贫、数据统计与课后服务等事物，这些事项涵盖教育教学、日常行政、社会事物、个人提升等，而作为学校的主要任务——教师教学时长只占到22.84%，即周平均11.16 小时，而OECD、欧盟、TALIS、美国与加拿大的周平均教学时间分别是20.6 小时、18.8 小时、20.3 小时、28.1 小时与27.2小时，其中美国与加拿大的周平均教学时间是中国周平均教学时间的2 倍。这种现象的出现有诸多原因构成，职责与权利边界不清晰，导致教师“大包大揽”学生与学校工作一个极其重要的原因。

特别是在“双减”政策落地后，要求学校全面提升课后服务质量，教师作为学校的中坚力量，扛起这份重责。但在国内，就课后服务而言，也是刚刚处于摸索的起步阶段，各方面权利与责任边界本身就处于模糊状态，再加上教师职责与权利边界的不清晰，双重叠加情况下，教师的减负便处于迷茫与停滞状态。

（三）现实差距：教师主体性缺失与社会期望过高的鸿沟

2020 年，义务教育阶段专任教师小学为643.41万人，初中386.07 万人，总数量为1 029.4 万人[18]。纵观古今，人们对教师这一职业总体上处于尊敬的状态，家长们将孩子的学习与成长交到教师手中，并认为教师是孩子以后的理想职业。但从实际来说，教师却处于教育体系的最底层，政策博弈中处于“被动”地位，利益博弈中属于“弱势群体”，一切教育教学计划跟着固定的流程和标准走，处于自上而下政令的“执行者”与自下而上期望的“承载者”，基本没有自主权力，丧失其作为教师的重要属性——主体性，反而更加趋向于诠释其作为工具的价值性。

教师的主体性，是其专业提升、自我发展与成长的重要基础。近几年随着社会的高质量发展，教师学历、教育教学设备、校园环境、教育资源等软硬件设施，都得到极大改善。但教育现代化不断提升的同时，教师主体意识、职业信念、主体价值观与主体能力的弱化，也需要得到关注并重视。首先，教师的主体性与教师的专业化存在内外联系。教师的专业化，对于提高教育教学质量具有极其重要的作用，同时也是教师职业的自我认同，相当一部分教师是抱着为教育事业献身的理想信念，自觉投身于教师职业。但现实是教师面临着大量与教学并不相关的行政与社会工作，这并不需要教师的专业化知识，与教师的教育教学初心并不相符。其次，教师的主体性缺失，直接影响学生的学习与生活。在教育教学体系中，教师处于主导地位，学生处于主体地位。若是教师主体性丧失，其对学生的主导，一是会将“主导”中的“主”转化成“被”，二是将“主导”中的“导”，指向固定方向，形成照本宣科、填鸭式课堂教学。教师主导一旦形成既被动又固定的体系后，最终受影响的必将是居于主体地位的学生。特别是处于义务教育阶段的学生，其自主独立意识、价值观体系等尚未成型。因此教师的主导对于学生是具有重要作用。最后，社会对于教师的高期望，与教师主体性缺失的鸿沟。现实生活中，社会对于教师的高期望更多表现在工具性价值上，将教师作为教育教学的“完全”责任人。作为教师来说，一方面，面临“成绩”“升学”“指标”的多重压力，即使想更好地促进学生的全面发展，进行课程设计、教学安排与自我提升，但常常是“心有余而力不足”。另一方面，社会对于教师的高期望，并没有转化成相应的福利、待遇与地位。教师作为家庭中的一份子，自身也面临着重重家庭责任及压力。这种高期望并没有给教师带来更多的保障，反而带来来自各方的压力与负担。

（四）理念错位：教育评价与教师评价的扭曲

教育评价，是落实义务教育阶段学校立德树人任务的重要保障，是衡量学校教育活动是否满足学生需要程度的重要标准，减轻社会“内卷化”、家长“焦虑化”、学生“负担化”与学校“同质化”重要手段。因此，扭转当前社会评价模式化、绝对化与单一化是迫在眉睫的重要任务。

现实中，学历主义、学而优则仕、“官本位”思想、过早的筛选机制与“内卷化”，早已形成社会评价的错位。首先，从教育评价来说，义务教育阶段学校的财政经费、学校荣誉、学生生源、社会口碑，与学校的“升学率”“学生成绩”直接挂钩。因此，学校为了自身发展，不得不将落实立德树人任务，让步于功利化与工具性评价。其次，学校上述的挂钩，会将压力自上而下传导至教师群体，形成另一种挂钩，即教师的工资绩效、职称评定、职业进修、荣誉称号等。因此，从理性经济人的角度出发，教师一方面能够可以获得最大利益，另一方面在中高考“指挥棒”的评价导向下，要求学生“成绩”“排名”也是对学生与家长负责的教育。在双重角度下，教师趋于将分数最大化，通过学生成绩与排名，给学生贴上“优等生”“中等生”“差生”的标签。最终错位理解教育评价的实质，错把评价手段当评价目的，导致为了评价而评价，影响教育生态的良性循环。最后，教育评价的扭曲，将导致教师评价的功利化、官僚化、固定化。针对义务教育阶段教师的评价，本应该“以立德树人与师德师风，作为一切工作的根本标准与教师素质的第一标准”[19]，但由于教育评价的影响，教师评价不得以转向“排名”“名校录取率”“科研量”，从而形成重教书轻育人、重分数轻素养、重科研轻教学的教育生态。因此，不管是教育评价，还是教师评价，都不是单一问题构成，解决问题也并不是一蹴而就的过程，必须加强顶层设计，坚持系统思维、统筹推进，既要有短期目标“治标”，也要有长期目标“治本”。

三、义务教育阶段教师减负的逻辑理路

减轻义务教育阶段教师负担，“减”的是过度负担与压力、错位的评价体系、同质化的竞争、过度的行政干预，并不是为了“减”而“减”，而是“以减为增”。“增”的是课堂提质增效、教育内涵式的发展、教师主体性的回归、科学评价体系的建立、教师职责与权利边界的明晰。最终达到落实立德树人任务，学生全面可持续发展，形成良好的教育生态。围绕这一旨归，本文思考如下。

（一）评价体系：建立合理、科学与多样的教育教师评价体系

教育教师评价体系，作为学校与教师教育教学的重要导向，是减轻教师负担的首要任务。首先，深入推进“管评办分离”纵深发展，给予教师更多的自主权利，为教师“赋权增能”。目前，教育教师评价呈现“三化”现象，即评价功利化、标签化、官僚化。教育部门与学校既掌握着教师与学生的管理权利，是各种政策的宣导者，也作为教师评价的主体，同时还面临“升学率”“分数”压力。在“管评办一体化”的情况下，教育评价必然呈现单一化与功利化融合、绝对化与标签化结合、模式化与官僚化一体的现象。因此，需要在审查、监督、试用与效果反馈的基础上，引进具有资质的第三方协会、行业与机构，通过大数据、智慧校园等教育信息化技术，制定合理、科学与多样的考评内容。

其次，将立德树人为中心的师德师风作为教育教师考评的核心内容。教育教学评价只是手段，并不是目的。当前以“分数”为核心的评价体系，破坏教育生态与教育质量，因此必须转换评价内容与衡量标准，深入系统考虑“培养什么样的学生”“如何推进立德树人任务”“立什么样的德、树什么样的人”的关键问题。同时，避免走向效率至上与唯量化的极端、功利主义与唯工具性价值的极端，学生品德、品质、个性与教师道德等抽象内容，既是难以量化的内容，又是长期培养与潜移默化的过程。因此，必须要有“壮士断腕”的精神，坚持“标本兼治”与“破立并举”，破除目前不合理、不科学的评价机制，立足于学生终身发展的培养体系。

最后，扭转评价方式单一化、行政化、绝对化的态势，转向多元化、民主化、专业化的评价方式体系。坚持教育部门、家长、学生、第三方机构与专家学者的多元评价主体；评价方式，坚持定性评价与量化评价结合，形成性评价与增值性评价结合，充分发挥群众意见的民主化评价过程；建立高质量评价智库，发挥同行评价功能，挖掘高校教育资源，建立专业化的评价团体。

（二）法律体系：完善相关法律法规与政策体系

教师减负是一项长期且系统的工程。因此，为确保教师减负落地生根，必须完善相关法律法规与政策体系。一是完善与义务教育阶段教师最重要的三部法律——《教育法》《教师法》《义务教育法》，明确教师具体的工作职责、工作时间、工作待遇与福利，优化教师的职业进修、教育教学、课后服务和参与管理等方面的权利。同时细化各省市的减负清单，对于清单内容的制定，需经调查、访谈、审核等过程，要真正涉及到教师亟待解决的负担，从而让教师减负有法可依，有政策可依。二是加强对法律法规与政策后续执行的监督、审查、评价、反馈与改进。教师减负绝不能是停留在表面的“口号”，也不能是排在其他政策的“落后项”，而应是真正生根发芽，为高质量教育教学体系奠定基础。三是完善教师编制管理。根据所在学校的教育教学、教师负担、学生基础的实际情况，合理安排教师编制。特别是对于教育欠发达、农村地区的教师来说，由于教育差距的缘由，此地区教师可能面临学生基础差、家长教育理念错位、大班额、工资待遇与软硬件薄弱等一系列问题。因此，短期可以通过预留机动编制、劳务派遣、人事代理、师范生实习、教师培训、代课教师等方式来“治标”。长期来说，建立教师编制动态统筹机制，创新中小学教师用人机制，根据教师坐班制度、岗位工作量、课程安排与学校差异等科学、合理分配教师资源，从而达到“标本兼治”。

（三）权利体系：为教师赋能增权，确保教师主体地位

教师赋能增权，是教师减负的重要保障，是课堂提质增效的重要条件。确保教师主体地位，发挥教师的主观能动性，是教师教育教学的重要基础，是坚持教师主导地位的应然，是实现教师职业理想、回归教师初心的实然。

一是明确教师主体形象。教师既不是政府、教育部门与学校政策的“固定执行者”，也不是课程大纲、课程计划与课程标准的“流水线”。因此，义务教育阶段教师必须发挥主观能动性，成为“四有好老师”，学生的“四个引路人”，严格落实“四个相统一”，从而成为“大先生”。二是关注教师主体权益。教师校内面临职业负担，校外面临家庭负担，双重重担下，教师可能存在心理问题。因此，需要畅通教师沟通渠道，做好教师心理疏导和减压工作，定期对教师的心理、工作压力等情况做好访谈、问卷与民主会议等。三是树立教师主导地位。教育部门与学校要简政放权，校长要提高教育治理能力与管理能力，一方面简化行政事务，如表格填写、数据统计、学生接送、活动投票等与教育教学无关的事物。此类事物完全可以通过教育技术的力量或者学校行政人员来完成。另一方面赋予教师教育教学的管理权，教师不是简单的教书人，还是学生的管理者，如果对于学生违背课堂纪律的行为，没有一定的惩戒权与管理权，那么后续的课堂秩序，将严重影响教师的教育与教学。因此，教育部门与学校，要多放“人权”，少放“事权”，还给教师一片潜心育人、精心教书的土壤。

（四）宣传体系：加强教师减负政策宣导，形成政策合力

教育政策相互博弈的情况下，往往导致教师减负政策成为“后选项”，而当教师负担“不减反增”的情况下，教师会产生工作效率不高，甚至表现抵抗执行政策的情绪。因此，必须坚持政策宣导，形成政策合力。

一是教师减负政策必须深入贯彻落实，而不是成为大多数教育政策的“插队”选项。教育部门与学校在制定、颁布教育政策时，要统筹考虑政策的系统性，做好顶层设计，理顺政策间矛盾，为政策执行奠定基础。二是加强教育政策宣导。这是社会、学校、教师、学生与家长了解政策最重要的途径，应落实常态化政策宣导，加强沟通效率，加深宣导力度。在教育政策刚刚出台与落地时，教育系统各方的不适应是正常现象，但需要做好短期为长期服务、手段为目的服务、理论为实践服务、形式为内容服务的准备。三是教育政策间虽然短期内存在相互博弈，但教育政策的目标是一致，都是为了学生成长、成才，为了构建高质量现代化的教育体系，为了营造良好的教育氛围。因此教育政策间，应相互形成合力。以课后服务举例，一方面，通过“家校合作”“馆校合作”“社校合作”等，引进志愿者、退休教师、博物馆教育人员、有意愿的家长等补充课后服务队伍，一定程度上减轻教师负担。另一方面，课后服务为学生的作业质量提高奠定基础，避免家长与学校的矛盾，学生与教师的矛盾，减轻教师作业负担。同时弹性上下班制度，虽然短期内，教师会出现“水土不服”情况，但长远来看，为教师更好提供良好的时间与空间管理，是减轻教师负担途径。四是从长远来看，教师减负政策与其他教育政策是相辅相成的存在，如五项管理、师德师风建设、教育信息化建设、教育信息化评价、家校社协同育人、义务教育均衡等，都是构建教育生态的“一盘棋”，教师应保持良好心态，为高质量教育体系做出应有的贡献。