数字能力鸿沟的法治化弥合

李泽

关键词：数字社会；数字鸿沟；能力鸿沟；共建共享；数字人权

数字技术的使用与推广引发了人类历史上第三次影响深远的技术革命，带来了生产力要素、组织结构和管理体系、知识传播与分配等方面的巨大变化，开启了空前的数字化转型。在新式的数字化发展逻辑中，商品经济时代的“自然人”开始转向数字经济时代的“数字人”，并生发出自然能力之外的“数字能力”。由于数字能力表现形式多样、差距领域不一，它所形成的“数字能力鸿沟”就成为“数字鸿沟”中更复杂、更敏感的部分，从而引发了更深层次的问题与困境。对此，仅有行政性、经济性、社会性的举措尚不足以从根本上进行化解，而通过法治化途径对“数字能力鸿沟”进行弥合，才更有利于保障数字权利、实现数字平等、维护数字正义，推动数字社会的可持续性发展。

一、数字能力鸿沟的时代挑战

数字技术发展、变革及其带来的社会福利令人欣喜，但是由此带来的问题及其潜在的风险也不能被掩盖。数字能力鸿沟便是其中较为突出的一个。特别是在新冠肺炎疫情加速数字化转型的进程中，数字能力鸿沟成为数字经济、数字社会发展的严重障碍，如果无法有效弥合，它带来的问题可能呈指数级增长态势。

1. 从自然能力转向数字能力。在数字社会中，互联网、人工智能、算法等技术的广泛应用重塑着我们生产和生活的方式，“每个人既有生物性的自然人身份，又有电子性的数字人身份”①。在从自然人向数字人转变的过程中也必然发生从自然能力向数字能力的转变，否则无法面对和解释诸多新现象、新问题。首先，自然人向数字人转变。目前，线上生活成为常态，形成与物理世界平行的虚拟世界，人类的现实生活大规模向虚拟世界迁移，成为现实与数字的两栖物种。①在虚实一体化的生活中，几乎每个人获得了数字人的身份与新型存在形态，②成为数字公民，拥有数字财产、从事数字交易、参与数字生活等。而且，多数情况下是“以数识人”“认数不认人”，如健康码、行程码、手机银行密码，等等。其次，自然能力向数字能力转变。数字公民是有能力使用数字技术并有效参与数字社会各类活动的人，具有明显的“数字属性”③。如果仅具备物理时空下的自然能力，则无法有效适应和参与数字时空下的生产、工作、生活、交往等活动，也无法面临和解决数字社会中的新问题。例如，完成一次简单的在线购物、获得政府的在线服务“掌上办”“指尖办”、参与法院的在线纠纷解决等活动都需要具备一定的数字能力，否则无法有效参与或完成这些活动。从这个意义上讲，数字能力已经成为“数字时代的生存技能”④。

数字能力在2006年已被欧盟认定为终身学习的八项核心能力之一，主要是指自信、批判性和创造性地使用信息通信技术（ICT，Information and Communication Technology）进行工作、就业、学习、休闲、参与等活动的能力。它是21世纪所有公民应当具备的基础核心能力，以确保公民积极参与社会和经济活动。⑤它具体表现为以信息通信技术为基础的一系列知识、技能和态度的集合，是多方面、多领域的融合，包括很多内容：使用基本的应用程序，如文字处理、电子表格、数据库、信息存储和管理等；了解互联网上的机会和潜在风险；利用电子媒体进行系列活动，如工作、社交、信息共享和协作、学习与研究、民主参与等；搜索、收集和处理信息，并对可用信息的有效性和可靠性等进行分析；访问、搜索和使用基于互联网的服务，等等。⑥当然，自然能力仍是数字能力的转型基础与支撑，毕竟数字时空、数字人不是完全脱离了物理时空和自然人。因此，数字能力不是对自然能力的替代，而是在自然能力基础上的升级，它旨在应对自然能力无法面临和解决的问题，是数字化要素在认知和行为层面的呈现。

2. 数字能力不同于权利能力、行为能力。从数字能力的概念可知，其不同于权利能力、行为能力，主要体现在以下几个方面：其一，词义不同。数字能力中的“能力”，是以信息通信技术为基础的一系列知识、技能和态度的集合，是具体、个别且现实的能力。权利能力、行为能力中的“能力”，是法律上的能力，具有一般性、抽象性，是在法的世界中作为法律主体进行活动所应具备的地位或资格，⑦它只是一种可能，并不等于现实中具体权利的享有、行使或具体义务的负担、履行。其二，法定性不同。权利能力、行为能力作为主体具备的资格，是由法律赋予的，通过法律直接规定的，具有法定性，如权利能力可以被理解为“法律人格”，不是自然人的本质属性。而数字能力并非法律赋予的，也未由法律加以规定，与法律没有直接关联，不具有法定性，它是数字人必须具备的基本能力，具有“数字属性”。其三，应用领域不同。权利能力、行为能力是法学领域内的专有概念，仅在法律规定的特定条件和场景中应用。而数字能力不是哪个专业领域的专有概念，应用范围广泛，并不局限于某一个领域。其四，平等性不同。权利能力、行为能力指向的是人的形式性要素，解决人作为权利、义务的载体资格，①具有平等性。任何自然人的权利能力都是平等的，②行为能力作为权利能力的延伸，也承载着法的平等价值，是法律对主体理性能力、自治空间的宣告。尽管法律限制、否定行为能力欠缺者独立活动的范围和效果，但这既是对交易效率、秩序的提高与维护，也是对行为能力欠缺者利益的保护与关怀，避免其承担不公平的结果，③更好地体现了平等性。另外，尽管法律划分了不同的行為能力等级，但是，处于相同等级主体的行为能力也是平等的，没有大小之分。④而数字能力体现的是人们在获取、使用、认知信息等方面的实践，必然存在明显的差异，在其形成之时就具有不平等性。其五，意志性不同。行为能力是以主体的意思能力为基础的。⑤“意思能力是一般人正常的意思决定能力，它有两重因素，一是能正确认识自己要做的行为，二是按照该认识妥当地控制自己将要发生的行为。”⑥而数字能力并不以意思能力为前提。5岁儿童也可能具备数字能力，可以基于ICT基础获得并使用信息。

3. 数字能力鸿沟及其特殊性。数字能力是数字社会中公民必备的基本生存能力，但它并不会随着互联网渗透率的提高而自动获得，相反，在不同个体间存在着各种各样的差异，形成一种新型的数字能力鸿沟，但它不简单等同于“数字鸿沟”。经济合作与发展组织（OECD）认为，“数字鸿沟”是“处于不同社会－经济发展水平的个人、家庭、企业和地区，在获取信息通信技术的机会以及利用该技术和互联网从事各种活动的机会方面存在的差距”⑦。它是一种在获取、使用或影响信息通信技术（ICT）方面的经济与社会不平等现象，⑧涉及范围甚广，既存在于不同国家间，也存在于一国内部不同地区、城乡、行业、企业、群体、家庭、个人之间，是数字时代面临的一个非常普遍的问题。但是，“数字能力鸿沟”仅指个人之间在数字能力上的差异，是具有个人特征的个人层面上的现象。从这个意义上来讲，它属于数字鸿沟的一种，仅反映数字鸿沟的一个侧面。另外，由于个人在数字能力上的差异，也可能导致群体间在不同地区、不同行业、不同企业间的整体差异，因此它也是数字鸿沟形成的一个原因。

数字能力鸿沟有其特殊性。其一，与自然能力上的差异相比，它是个体在虚拟世界基于数字技术的应用与普及而形成的新的能力差异。事实表明，数字技术的使用与扩散，不仅带来正向结果，也会带来反向结果。而数字能力鸿沟是这种反向结果的一个产物，尽管它与自然能力的差异并非毫无关联，却不是自然能力差异的延续与扩展。其二，它贯穿于数字技术应用与扩散的各个环节。数字能力是个体获取和使用信息通信技术从事各种活动的能力，由此产生的差异必然贯穿于数字技术应用与扩散的不同环节，体现在数据的产生、收集、应用、处理和交易等各个节点。其三，它是一种横向的鸿沟，即个体间的数字能力差异，并不包括政府或企业与普通个体在数字社会运行与治理中由于数字技术的应用与控制程度不同而形成的“纵向数字鸿沟”⑨。其四，它会反复出现，不会完全消失。随着数字技术的不断应用与拓展，个体的数字能力也会不断发生变化，可能会发生具备或不具备数字能力，以及数字能力强或弱之间的随时转化，导致数字能力的鸿沟反复出现。

数字能力鸿沟的形式呈现出多重性，可以从对信息的接入、使用和认知三个层面来分析：①首先，是信息接入可及性的能力差异，即因接入信息设备、信息媒体等的能力不同而产生的机会差异，体现为“接入沟”，如用户与非用户（“接入”与“未接入”）之间的差异。其次，是应用信息资源的能力差异， 即因信息使用能力不同而带来的“受益”差异，体现为“使用沟”，如用户内部的差异，包括操作信息设备、熟悉软件、搜索信息、参与在线活动等行为的能力差异。最后，是信息意识的能力差异，即使用者判断信息价值的能力差异，体现为“意识沟”，包括信息识别、信息保护和信息使用目的等方面的能力差异，如对信息质量（虚假、错误信息等）的识别与判断，对数字身份、数字权利等进行保护以及信息使用目的（获得经济利益、教育或研究、单纯的娱乐或消费等）的差异。

4.目前的战略对策及其问题。“数字技术DNA”已经深深嵌入数字社会，形成了继农业革命、工业革命之后的第三次革命，即信息革命或数字革命。为回应它所带来的颠覆性变革与总体性转型，世界主要国家纷纷制定数字发展战略，抢占数字经济制高点。目前，我国数字经济处于世界第二位，“数字中国”战略不断纵深推进。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要大力发展数字经济、建设数字社会、打造数字政府、营造数字生态。国务院《“十四五”数字经济发展规划》在进一步提升数字经济发展动力的同时，还高度关注数字鸿沟的扩大趋势，并提出数字基础设施广泛融入生产生活、优化数字营商环境、提升和完善电子政务服务水平等重要举措，进而促使数字化公共服务更加普惠均等，致力于弥合数字鸿沟。而网信委《提升全民数字素养与技能行动纲要》则进一步指出，提升数字素养与技能是弥合数字鸿沟的关键，并在数字资源、数字生活水平、数字工作能力、终生数字学习、数字创新能力、数字安全保护能力、数字社会法治道德规范等方面做出了具体部署，明确了主要任务与重点措施。这样，就形成了从经济运行、政府机制到人文素养的体系化应对策略。

然而，由于数字能力鸿沟反映着数字化转型过程中的技术性、机制性、业态性挑战，因此，具有复杂性、艰巨性和长期性，需要深入的理论分析和实践探索。

其一，数字能力鸿沟导致个体间不同的生存样态。有数字能力和没有数字能力的差异，会导致数字化生存与非数字化生存两种状态，而后者很可能产生一定程度的“数字难民”，在数字社会中的生存空间相对较小。截至2023年6月，我国非网民规模3.33亿，他们无法接入网络，在出行、消费、就医、办事等日常生活中遇到不便，无法充分享受智能化服务带来的便利。②数字能力高与数字能力低的差异，导致数字化生存的分层，如有些用户“啥都想要”，有些用户“无动于衷”，而有些用户在意“社会分享”。③

其二，数字能力鸿沟在不同层面上表现不同。目前来看，第一个层面（“接入沟”）有所缓解，但第二和第三个层面（“使用沟”与“意识沟”）有所扩大。我国信息基础设施全球领先，①互联网普及率达到76.4%，网民规模达10.79亿。②加之计算机、移动设备的普及以及上网等技能和知识的普及，无法访问互联网的情形正在减少，接入可及性的能力差异已经缓解。但是，拥有相同的接入能力，并不一定意味着人们使用互联网的方式、程度相同，也并不意味着人们使用互联网的行为、内容、目的、意愿等相同。在数字技术的使用能力、意识能力等方面，“不同群体间数字鸿沟未有效弥合，甚至有进一步扩大趋势”③。

其三，数字能力鸿沟的形成与多种因素有关，包括年龄、性别、民族、身体状况、地域、职业、劳动能力、收入水平、教育程度、专业等。例如，截至2023年6月，我国农村网民占全體网民的比例为27.9%，因“不懂电脑/网络”而不上网的非网民占比为56.1%，因“不懂拼音等文化程度限制”而不上网的非网民占比为28.4%，④有8500万残疾人在数字信息获取、使用与利用方面存在一定障碍。⑤

由上可见，互联网、大数据、人工智能等技术曾被认为是自由的、充满活力的、缩小差异的理想工具，但事实上，随着这些技术的发展与扩散，用户在数字能力方面的差异日益突显。如果数字能力鸿沟得不到有效弥合，不仅会影响到数字社会建设的愿景实现，而且还可能面临更大的发展与治理困境。

二、基于数字能力鸿沟的权利困境

数字技术对人类社会发展的推动力与塑造力越大，数字能力鸿沟带来的数字获得感方面的差距也会越大，数字贫困、数字不平等、数字不公平、数字社会的分裂等问题就会越严重，其背后涉及一系列深层的、复杂的权利困境。

1.技术赋权的不均衡性。数字社会创造出来的利益主要是按照技术赋能来分配。企业由于资本与技术融合较好而抢占先机，通过自我赋权获得了巨大的能力。政府因为技术在权力运作过程中广泛且深入地应用，在治理中形成再中心化的优势。⑥ 网民个体通过ICT技能的提升或对不同市场的选择等方式，突破资本和权力的控制，形成互联网治理中的“第五权力”，体现个体的联合力量。⑦但是，在技术赋权的过程中存在着明显的不均衡性，既体现在政府、企业、个体之间，也体现在不同的个体之间，进一步加深了不平等现象。

首先，政府、企业与个体间的不均衡性，使得个体处于相对弱势的地位，在应对一些政府部门、企业或单位的不当数字监控中，显得十分尴尬和无奈，因而难以有效地参与到数字社会的治理之中。具言之，通过算法、代码、人工智能等技术赋权，政府和企业形成“技术利维坦”，以更加隐秘、牢固的方式编织新型的权力网络，加强监控能力和社会管理能力。①普通公民的生活越来越多地被算法、代码、模型等控制和决定，自由选择和参与的能力受到侵蚀。“在政府、企业和个人这个三角关系中，个人没有多少发言权，只能是牺牲品。”②个人权利和企业、政府的权力并不对等，后者“操纵交易、控制行为、分配利益，进而获取商业利益、政治利益和秩序期待，这无疑会导致严重的数字不公平”③，个人权利被侵害或忽視的状况就会发生。尽管数字技术让分散的个体有机会直接表达观点，作为“第五权力”参与互联网的治理与监督，增强与政府、企业的对话能力，促进数字民主的发展和创新，但相对于政府与企业紧密的合作机制及其权力效能而言，仍然在总体上处于不对称的弱势地位。

其次，技术赋权的不均衡性导致弱势群体难以受惠技术的发展，产生新的数字不平等问题。技术赋权是双向的，不仅可以向政府、企业赋权，也可以向网民个体赋权，从而为个体参与公共事务、享受技术红利等创造条件。“一个普通人完全可以仅凭自己的个体力量在短视频、公众号等数字技术平台中实现信息的自我生产、自我制作、自我加工、对外发布，从而轻而易举地完成自我话语的传播，实现一种全新形式的‘自我赋权’。”④例如，受教育程度低的农村女性也可以通过互联网技术获得数字社会的发展红利。⑤但是，由于个体数字能力的差异，技术赋权的结果在个体间是不均衡的，进而影响其日常生活的质量以及对社会事务、民主进程的参与度等，产生新的数字不平等现象。例如，政府提供在线数字服务，⑥但是数字能力不足的公民获得在线服务的概率较低；数字普惠金融在提供新的金融服务渠道的同时，对物理服务点、传统机具等线下服务渠道形成冲击，一定程度上也带来了数字鸿沟和数字排斥问题，给老年人、残障人士造成不便。⑦

2.数字能力鸿沟的自我强化机制。一般来讲，数字能力越强，可能获得的信息越丰富，对信息的认知能力也越强，越有机会在工作、生活、社交、公共事务等活动中获得优势。反之，数字能力越弱，可能获得的信息越少，对信息的认知能力不足，更缺乏接触或使用ICT技术的意愿，相对处于弱势。可见，数字能力鸿沟存在“马太效应”。另外，数字能力鸿沟还可能存在“叠加”效应，即自然能力上的差异越大，数字能力上的差异也会随之扩大，如个体的知识发展水平（尤其是知识吸收能力）可能影响其数字能力水平。马太效应与叠加效应呈现出数字能力鸿沟的自我强化机制。尽管这种判断并不是绝对的，但在一般意义上，数字能力鸿沟的自我强化机制确实存在。

数字能力鸿沟的自我强化机制是隐性、无形、不易被察觉的，正悄无声息地在拉大数字能力“富有者”与“贫穷者”之间的差距，可能造成两极分化，使得强者越有优势和机会，弱者更易被忽视和排斥，进一步丧失为自己争取权利和利益的机会。首先，接入沟层面的自我强化及其后果。“ 网络社会正在创造两个平行的通信系统：在一个系统中，有收入、受到教育、能够连接网络的人以低成本、高速度的方式获得丰富的信息；在另一个系统中，无法连接网络且被时间、成本、不确定性等因素严重限制的人只能获得过时的信息。这两个系统中的人们在共同生活、相互竞争中，网络连接性具有压倒性优势。那些早已处于贫困中的人们（缺乏收入、教育和参与公共事务的机会）的声音和要求日益被边缘化。”①其次，使用沟与意识沟层面的自我强化及其后果。以数字金融领域为例，尽管数字金融突破传统金融资源本身的逐利性和集聚性，大幅提升了渗透性、使用效用性和可负担性，但是部分弱势群体由于缺乏数字技术的知识和技能，对数字金融工具的认知与使用能力不足，最终被排斥在数字金融之外，造成贫富收入差距的进一步扩大，尤其是农村地区的低收入群体。②可见，数字能力使用沟、意识沟层面的自我强化显著影响了数字金融普惠的效果。

3.数字能力鸿沟导致权利能力与行为能力的张力。自然人享有和实现数字权利的前提和基础，除了具备权利能力和行为能力之外，还必须具备“第三种能力” ——数字能力。而数字能力鸿沟的存在及其自我强化，会导致权利能力与行为能力之间的张力，即享有权利能力但行为能力在事实上欠缺或减损，最终可能无法成为真正的数字人，无法有效参与数字社会、行使或保护自己的权利，可能被逐渐边缘化和对象化。

其一，在日常生活中，个体享有数字权利的权利能力，但部分个体由于数字能力缺乏或不足造成事实上行为能力的欠缺或减损，无法从事或参与数字活动，可能沦为“数字贫民”或“数字难民”，还有可能被排除在“圈子”之外，③成为隐形人等。

其二，在政治生活中，个体享有在线参与公共事务、监督政府的权利能力，这是数字公民身份的一个关键要素。但是，通过互联网有效参与公共事务的前提是具备一定的数字能力。而数字能力鸿沟及其自我强化必然减损部分公民进行数字参与和监督的行为能力，无法应对无处不在的“全景监控”以及政府权力在线运行的隐蔽性，最终影响其事实上的有效参与和监督。

其三，在权利保护方面，个体享有保护自身权利的权利能力，但由于数字能力缺乏或不足造成行为能力的欠缺或减损，无法有效保护被侵犯的权利。例如，个体享有限制或拒绝他人处理自己个人信息的权利能力，但由于数字能力缺乏或较弱，可能根本不知道自己的个人信息被侵犯了，也就无法有效保护自己的权利或者寻求救济。

4.对尊严和平等价值的消解。自由、平等、人权等价值追求在数字时代得到拓展，但同时也因数字能力鸿沟的存在而在某种程度上被侵蚀和消解。个体在数字能力上的差异造成生活状态上的差异，进而影响到自由、平等、人权等价值的实现。

其一，数字能力缺乏或不足的人，在数字社会中越来越被忽视和排斥，成为“数字遗民”或“数字难民”，人性尊严受到严重的数字化侵蚀。例如，老年人由于身体机能衰退、主体角色丧失、自我效能感低等问题，④无法适应数字技术在日常生活中的应用及其对传统生活方式的改变，导致部分老年人的社会认同、数字认同度低，可能日益脱离数字社会。又如，随着数字技术的快速发展与迭代，数字技能型劳动者出现供给侧的结构性矛盾，传统产业普通技术工人过剩，可能成为新型数字难民。

其二，数字能力鸿沟使得部分个体面临着越来越多的不平等对待，平等的价值在悄无声息中被限缩或消解。例如，用户在使用微信、支付宝等平台进行社交、支付、决策时，个人隐私常常被平台控制，包括消费记录、信用卡账单、医疗记录、保险资料甚至个人习惯和生活细节等。实际上用户是以隐私交换产品或服务，不得不与平台签订“不平等合约”，否则无法使用相关产品与服务。于是，“少数人会成为主宰，而大多数人只能顺从。我们可能正在期望一个比现有社会更不平等的社会。这种不平等是从起点到结果的全方位的不平等”①。

其三，数字能力鸿沟使得部分个体丧失数字人的自主性和独立性。在“全景监控”的数字社会中，如果个体在使用信息以及对信息的识别等方面能力不足，必定会成为被控制和操纵的“囚徒”，损害了个体对于世界的独立性、完整性、独特性和自主性。②数字能力鸿沟正在限缩或消解数字公民的人格、尊严及平等，这正是数字社会面临的重大问题。与物理社会中对公民及其权利的呼吁不同，数字社会中对数字公民及其尊严、平等的尊重并没有得到足够的关注。

数字能力鸿沟造成的深层权利困境可能是难以估量的，短时间内无法准确预测可能带来的长期影响。因此，必须认真对待，将其纳入数字法治框架。

三、塑造普惠共享的数字社会秩序

对于数字能力鸿沟及其带来的深层问题，目前还做不到及时、完全地解决，但是，通过多元共治的法治化路径，在数字化转型中实现普惠共享，应当是一项综合且长期的重要战略。政府、企业、公民个体在共建共治共享的社会治理新格局中各自发挥作用，从数字素养、算法治理、保障机制以及数智人文等方面共同努力，辅之以数字技术内在的灵活性及其创造力，将数字能力鸿沟转变为“数字能力跳板”，寻求一种更加平等、民主和可持续的数字社会发展模式。

1.提高数字素养。立足数字社会的新型治理逻辑与生活逻辑，面对数字能力鸿沟及其引发的深层问题，提高公民个体的数字素养就成为有效缓解数字能力鸿沟的基本方式。数字素养是一个多维度的概念，包括公民个体“在数字世界中生存所必需的技术和智力技能等素养”③。其中，数字伦理、媒体和信息素养、参与能力以及批判性反抗的能力是数字公民素养的核心。④

联合国以及欧美一些国家非常重视公民数字素养的教育，⑤倡导每个人都能够获得所有基本和高级的数字技能和能力，以便积极参与经济、社会和民主进程，适应职业数字化带来的变化。⑥我国也非常注重公民的数字素养，网信委在《提升全民数字素养与技能行动纲要》中要求：“初步建成全民终身数字学习体系，老年人、残疾人等特殊群体数字技能稳步提升，数字鸿沟加快弥合。劳动者运用数字技能的能力显著提高，高端数字人才队伍明显扩大。全民运用数字技能实现智慧共享、和睦共治的数字生活，数字安全保障更加有力，数字道德伦理水平大幅提升。”在此基础上，还需要构建具体可行的教育政策、标准、规范等，建立完整的数字素养配套教育体系。

在数字素养教育中，至少应注意以下几个方面的问题：

其一，面向所有公民。数字素养教育应当面向所有公民，从广泛的公民具体到某一特定职业或具体身份（消费者、劳动者、老年人、未成年人等）的公民，尽可能使得数字素养教育与目标群体的特殊需求相适应。另外，针对弱势群体的特点，应与其进行有效沟通，设计并实施合适的方案，切实提高数字素养。

其二，以实践能力为导向。数字素养的教育应当以公民在数字社会中的个人发展为导向，切实关注公民的生活实际，与其学习、工作、休闲娱乐、社会融入、社会参与等场景密切相关，具有更强的针对性和实用性。可以通过整合教育与培训资源，为成年人提供免费课程培训，涉及基础信息认识、数字信息交流、数字内容创建、数字信息安全、数字问题解决等5个层面，切实提高数字实践能力。

其三，适用于不同层次和阶段。目前大部分未成年人都是出生并成长在数字时代的，因此要注重中小学数字素养的基础教育，培养他们了解数字技术使用的规范以及如何利用数字技术参与数字生活。另外，也要加大中等教育和高等教育领域数字素养教育的投入，适应不同年龄阶段、学业层次的需求。

2.加强算法治理。在数字时代，算法作为一种“社会权力”①逐渐成为数字秩序的主导。算法服务、算法决策的应用场景越来越多，如智能导航、自动驾驶、人脸识别、智能医疗、智能裁判等。但是算法具有不透明性、自主性等特点，会导致算法服务和算法决策的基础、过程与结果存在不确定性和不可控性，进而给公众带来一定的风险。例如，算法的主观价值偏好是不可避免的，所谓的“算法中立”也只是一个神话。事实上，无论在商业领域，还是在政府治理的过程中，算法的应用都可能有意无意地嵌入设计者的某种价值理念或主观偏好，以实现某种目标。而普通用户个体作为被算法控制、计算和分析的对象或客体，②基本上无法参与算法的设计、监督算法的运行，最终也不得不承担算法实施与应用的后果。数字能力强的个体还有可能应对部分的被控制和被计算，而数字能力弱的个体在算法面前则无所遁形。因此，需要加强算法治理，通过对算法进行形式上和实质性的约束，推进技术向善，从而解决数字能力鸿沟造成的深层权利困境，维护数字公民的权利与数字社会的公平。

算法治理的措施至少体现在以下三个方面：其一，在一定程度上增强算法的透明度，纠正算法错误，提高算法的正确性。但是，也不能过度披露算法的源代码，否则不利于对算法的投资与开发，也有可能造成算法被恶意利用等后果，③阻碍数字技术的进一步发展。目前，世界上的通行做法是采取审慎包容的监管策略。其二，规制算法设计、使用中的误用或滥用。算法并非纯粹中立、理性的技术，在设计环节很难避免设计者主观偏好的渗透，在应用环节也无法避免使用者的滥用。因此，需要对设计者和使用者的行為进行规制，尽量避免算法歧视、算法滥用或误用导致的不公平现象。其三，坚持技术向善，实现数字正义。算法治理应当以尊重数字公民及其权利为目标，切实提高公民的数字生活能力和生活质量，防止算法治理异化为算法支配。

3.构建保障机制。数字能力鸿沟的缩小或消除需要全方位的保障机制，既涉及数字技术的基础设施投入，也涉及实体性、程序性保障机制的构建与运行，将深刻影响数字公民的人格尊严、自主选择、平等参与等权利。

首先，安全、多元、公平的网络基础保障。在数字时代，通信和网络的接入、使用以及满足人们的基本信息需求应当成为基本人权的一部分，任何形式的中断或限制供给都将影响人们的数字能力。因此，保证最低数量、基本质量和基本安全的通信和网络基础设施与服务具有重要意义，为人们提供了基本的数字生存环境。我国已经实现了信息基础设施的跨越式发展，并开始转向新型基础设施的系统布局，①但是，在技术、资金、人员配备、费用等方面还有提升空间，这也取决于某个地区或城市的经济发展与技术基础等条件。

其次，实体性优先保护机制。为数字能力弱的个体提供优先保护的机制与途径，切实提高其数字能力，使其能够有效参与数字生活，进而实现知情、同意、选择、参与、监督等数字权利，享受数字技术发展带来的福利。一方面，增强平等地获取、使用信息的能力。例如，在数字政务服务中，可以设计专供较低教育水平的人浏览的网站，也可以通过增加图片、语音等其他辅助表达方式，方便老年人、有视听障碍的人等阅读网站信息。另一方面，增强公众信息意识的能力，对信息质量、保护及使用目的等有更好的判断能力。例如，算法推荐服务提供者应当以适当方式公示算法推荐服务的基本原理、目的意图和主要运行机制等，向用户提供便捷的关闭算法推荐服务的选项以及选择或者删除用于算法推荐服务的针对其个人特征的用户标签等功能，有助于提高公众对算法服务的认识以及对自身数字权利的保护。

最后，程序性保障和救济机制。便捷、通畅、多层次的线上线下保障与救济机制是有效维护和救济数字权利的重要手段。其一，企业提供申诉、投诉、举报机制。例如，淘宝针对违规交易行为专门制定了投诉规则，明确违规交易行为的定义、用户投诉的渠道与程序以及对违规行为的惩罚，能够维护用户权益和交易秩序。其二，政府提供申诉、投诉、举报、复议机制。例如，在算法自动化决策广泛嵌入行政活动的情景下，行政机关应当为行政相对人提供申诉、复议机制，在其认为算法自动化决定损害其利益时能够进行陈述和申辩，维护自身利益并制约行政活动中的算法决策。其三，法院提供诉讼机制，为权利救济提供最后的保障。例如，有些APP存在强制索取“访问设备上的照片、媒体内容和文件”等违法违规获取、存储用户个人信息行为，既可以由公民个体提起民事诉讼，也可以由检察院提起民事公益诉讼，维护不特定多数个体的权益。②

4.塑造数智人文生态.面对数字能力鸿沟问题，需要在坚持数智人文基本原则的前提下，塑造普惠共享的数智生态，更加尊重数字人格尊严，突显数字人的主体性与独立性，扩大数字平等的范围，进而全面保障数字权利的享有与行使。

首先，坚持数智人文的基本原则。数字社会的发展及数智化趋势并非机器或机器化，③它的根本和依据仍然在于尊重并实现人的尊严和主体性，不是要取代、控制、弱化人，而是要以人为本、服务于人，这应是数字时代发展必须坚持的基本原则，也为数字能力鸿沟的弥合提供价值支撑。通过增强人的主体性意识与自主能力，缩小或消除数字能力鸿沟及其导致的对“数字难民”或“数字贫民”的忽视或歧视，提高生活质量，保障各项权利，让更多的人享受数字技术带来的红利。

其次，塑造普惠共享的数智生态。我国在推进数字社会建设进程中更加注重“以人为本，普惠共享”，并制定一系列措施，期望提升全民数字能力，从而有效弥合数字能力鸿沟，为数字社会的发展提供安全、开放、合法的数字环境与生态。例如，《提升全民数字素养与技能行动纲要》的基本原则之一就是坚持以人为本，普惠共享，秉持发展为了人民、依靠人民的理念，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。同时，规定了各方面措施，包括开展数字助老助残行动和妇女数字素养教育与技能培训，提高农民、产业工人、新兴职业群体、退役军人的数字技能，以及提高全民网络安全防护能力和网络文明素养、强化个人信息和隐私保护、强化全民数字道德伦理规范等。这些针对性、覆盖性、实施性强的举措，有利于缩小公民在数字接入、使用、意识能力等方面的差距，既关注老年人、残疾人或边缘化群体、弱势群体，也关注新型“数字难民”群体，注重全民数字素养的提升，让所有人从数字社会的发展中获益，不让任何一个人落后，进而实现更广泛的数字平等。

最后，保障主体的数字权利。在数据、信息成为主体的构成要素的前提下，以数据和信息为基础的数字权利已经发展为“第四代人权”，在我国数字社会发展中也日益得到尊重与强调。它既包括数字生存权、免受数字歧视、免受数字控制等方面的权利，还包括数据信息方面的知情权、自主权、表达权、隐私权、公平利用权、财产权等。①这意味着，积极促进数字权利的享有、行使和保障，必将有效提升数字能力，缓解个体间数字能力的差距。但是，數智化趋势中的数字权利保障需要综合考量与平衡政府、平台、公民三者之间的复杂关系和利益要求，在政府职能充分发挥、数字经济繁荣发展的同时，实现对数字权利的保障，构建公平正义的数字社会秩序。