中央环保督察何以赋予地方政府环境治理的主动性——基于环保督察在G 省H 市的实证研究

王鸿儒

（国家发展和改革委员会 价格成本调查中心，北京 100045）

一、背景与问题

党的二十大报告明确提出，“深入推进中央生态环境保护督察”。开展中央生态环境保护督察制度（下文简称“环保督察”）是我国环境治理领域的一项重大制度安排和重大改革举措。自2015 年环保督察建立实行至今，第一轮环保督察及督察“回头看”、第二轮环保督察任务已圆满完成，实现对全国31 个省（自治区、直辖市）的全覆盖，取得显著成效，解决了一大批环保顽疾。近期生态环境部公开披露的信息表明，为响应环保督察，各地政府主动淘汰落后产能，重新规划产业布局，实施企业重组和兼并，不仅有效改善辖区的企业经营状况，更推动整个行业实现健康良好的发展。那么，环保督察如何产生上述影响，其背后的机制是什么？这是文章关注的重点。

关于环保督察机制的讨论，既有研究普遍认为环保督察具有运动式治理的特征，其借助中央权威，通过动员、进驻、反馈、整改、问责等完整程序，实施自上而下的高强度控制，有效压实环保责任，集中各级政府的力量和注意力，确保环境治理目标在规定期限内完成[1]。然而，对于具有运动式治理特征的治理模式而言，相关学者往往认为其效果是短期的，而且无法解决环境污染的根本问题，甚至对当地经济、就业等方面造成巨大损失[2]。据此，文章认为运动式治理理论无法完全解释环保督察的治理机制。为什么环保督察会激发地方政府在环境治理中的主动性，哪些因素使得地方政府借助环保督察主动倒逼辖区内企业转型？对这些问题的回答非常重要，地方政府作为重要的环境治理主体，只有真正厘清地方政府环境治理的逻辑和激励动机，才能采取对症的政策措施。

据此，文章尝试采用断点回归模型和过程追踪的混合研究方法，实证检验环保督察的影响及作用机制。研究发现，环保督察在明确环境治理的重要性、打破央地信息不对称、建立常态化工作机制的基础上，有效降低了企业污染排放规模。营造了一个公平的治理环境，成功转变了地方官员和企业家的环保理念，从而激发出地方政府在环境治理中的主动性。结论不仅丰富了我国央地纵向治理的理论体系，更为推进环境治理能力现代化提供新的思路与经验借鉴。

二、文献综述与理论分析框架

（一）地方政府环境治理困境

自“十一五”规划后，中央政府逐步建立起一套以“干部人事评估”为核心的环境监管体系，构建了包括水、气、土等方面的环保硬性指标督促地方政府落实中央政府的环保目标。然而，地方政府在治理过程中出现了诸如操纵数据、象征性实施等一系列问题[3]。对于这一现象背后的原因，主要有三方面观点[4]：一是“缺乏监管动机”。该论点强调，由于中央政府的各项政策存在模糊不清的情况，未能对地方政府形成有效的政治激励，受“以经济发展”为核心的干部考核的影响，地方政府对环境治理缺乏足够的激励，更重视经济发展等更具优先性的指标。二是“信息不对称”。该论点强调，由于中央政府难以掌握地方政府环保部门政策执行的完备信息，无法发挥出有效的监督作用，使得地方政府策略性地规避可能影响地方经济发展的环境政策。三是“治理权威的碎片化”。该论点强调，环境治理受到上下级政府、上下级职能部门、同级职能部门之间的影响。由于环保部门的财政资金、人员配备等资源受同级地方政府掌握，导致环保部门在政策执行过程中受到地方政府的左右，导致治理难以获得预期效果。

（二）运动式治理与地方政府环境治理

为有效解决环境治理困境，督促地方政府严格落实中央政府环境治理目标。党的十八大之后，以打破常规、资源动员和专项行动为特征的运动式治理成为地方政府环保工作的常态[5]。理论上，运动式治理强调“突破已有的组织结构”，其目的在于提高地方政府对中央政策的遵从程度与效果[6]。现阶段，既有文献已经确定了运动式治理三个共有的特征：一是拥有政治支持。运动式治理的发起往往具有中央决策层的政治支持，可以打破原有的条块关系工作模式，统筹协调部门间的合作[7]。二是具有明确的目标。运动式治理通过制定可衡量的量化指标，将治理目标与地方主政官员的政治生涯相捆绑[8]。三是具有高度的紧迫性。运动式治理通过制定详细的工作计划，规定地方政府必须在有限时间内完成整改[9]。

现阶段，既有文献已针对运动式治理的内在机制展开丰富的理论构建，具体有两条理论路径：第一，权力再分配机制。这一机制强调运动式治理是通过将行政管理问题上升为政治问题来迫使地方政府遵守中央的目标，即委托人的权威越高，代理人遵从的可能性就越大[10]。第二，资源整合机制。这一机制强调运动式治理可以打破部门间和组织间的障碍，提高监管部门的能力[11]。然而，对于运动式治理的影响，相关文献则普遍认为运动式治理效果具有“高强度”“间歇反复”的特征，无法永久性解决问题。如，一些学者指出当运动式治理结束后，许多污染企业将完全没有改变地重新开业[12]，甚至损坏法治基础[13]。据此，文章认为用运动式治理理论难以解释地方政府在环保督察中的主动性，其存在一定的拓展空间。

（三）委托代理理论分析框架：基于中央－地方－企业三层互动视角

针对既有研究的不足，文章将借鉴委托代理理论，具体分析环保督察背景下中央政府、地方政府、企业的互动关系及具体机制。委托代理理论强调，在目标冲突和信息不对称的双重作用下，代理人出于自利动机出现了违背委托方目标的代理问题[14]。以下具体到文章的研究问题。

首先，中央政府被视为委托方，其高度重视环境保护，但仅在宏观上设定总体目标，并承担监督职能。其次，地方政府被视为监管者，承担了环境监管的具体执行，但由于地方政府拥有的注意力和资源是有限的，在信息不对称、多重任务目标、政治晋升等因素的影响下，地方政府出于自身利益考虑选择性执行中央政府的指令，那些与晋升或连任前景紧密相关的中央政策目标更容易得到地方政府的关注[15]。第三，企业被视为代理人，其污染排放行为对环境造成直接影响，由于环保治理投资、污染物处理设施日常运转费等治污成本极大地提高企业的生产成本，为提高自身的利润空间，企业通过违法偷排来增加利润的“侥幸”心理[16]。

2015 年7 月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察制度。从实践情况来看，环保督察建立了一个常态化的问题发现机制，成为中央政府实现自上而下的信息收集、向下级政府传递明确信号的重要手段和机制[17]。一方面，中央政府（委托方）以派遣督察组的形式，旨在发现地方政府（监管者）和企业（代理人）存在的环境问题，并要求地方和企业在规定时间内完成对有关问题的整改。另一方面，作为中央政府首次将“反腐巡视组”应用于环境保护领域的创新，环保督察具有明确的信号机制，传递了中央政府对环境保护的坚定承诺[18]。假说：环保督察有效地抑制企业排污规模。

三、研究方法

文章采用定量与定性相结合的混合式研究方法。一方面，考虑到2016 年5 月第一批环保督察组对包括G 省在内的10 个省开展检查，对G 省H 市而言，环保督察是一个外生冲击。据此，文章在定量研究上选择了断点回归研究方法（RD）。数据来源于2011－2018 年G 省H 市工业企业环境统计年鉴，该数据库收录了全市工业企业废水、废气、工业污染物排放强度等数据。经处理，共得到有效样本1277 个。另一方面，采取过程跟踪（Process Tracing）的案例分析方法进一步讨论环保督察的作用机制。过程追踪法聚焦于一个单案例内部的重要特征和事实，而不是可以被抽象成具有普遍代表性的变量，通过展现各个关键要素之间的相互作用和运行机制，提炼出案例内部的因果机制，具有高度的情境性，更侧重于案例内部本身的因果过程[19]。

（一）断点回归

考虑到环保督察开展后，对G 省H 市内所有样本企业的影响均表现为从0 到1 的突变关系。据此，采用精确断点（Sharp RD）方法，我们使用年份作为运行变量，以环保督察开展时间2016 年作为断点。在分界点的左侧（年份＜2016 年），没有一家企业受到环保督察的干预；右边（年份＞2016 年），所有企业均受到环保督察的干预。参考既有文献的通常做法[20]我们构建了相应的回归模型：

首先，考虑到在以往的实证研究中，化学需氧量被广泛用作主要的测量指标[21]。同时，企业污染物排放水平则反映了政府监管限制污染增长方面的有效性[22]。文章选取污染企业的化学需氧量（CODE）排放量作为因变量。

其次，CEPIt 是本研究的核心解释变量，反映环保督察的政策影响。该变量是一个虚拟变量，自2016 年环保督察开展后，设置为1，而在此之前设置为0。在边界线的左边，即2011 年至2015 年的样本期内，没有任何一家企业受到环保督察的干预。在边界线的右边，即2016 年至2018 年的样本期内，所有企业都受到环保督察的影响。断点处因变量的跳跃反映了政策的效果，这种影响的大小是文章主要关心的，由系数β 表示。

最后，Zit是一组控制变量。参考既有文献，文章控制了企业特征变量。包括取水量、工业总产值、用电量、废水处理设施、废水处理能力。yeart是一阶形式的配置变量。εit是误差项。

（二）过程追踪分析法

文章以环保督察在G 省H 市的具体实施作为典型案例进行分析：G 省H 市地处山区，自然资源丰富，是我国著名的有色金属之乡、水电之乡。长期以来，有色金属、水泥等重污染传统工业在H 市经济发展中扮演了重要角色，特别是有色金属行业，一直以来是全市第一大支柱产业，也是全国重要的有色金属产业基地。然而，受制于H 市不合理的产业结构和布局，高耗能粗放型的工业经营模式，H 市环境保护与经济发展之间的矛盾愈发突出，面临着产业效益低、污染重、治理难度大的多重困境，局部地区的环境承载力已达到上限。

在环保督察之前，H 市有色金属产业产值连年走低，由2011 年的177 亿元连续下降至2016 年的99 亿元（见图1）。然而，自2016 年环保督察后，H 市借助环保督察的东风，下定决心淘汰落后产能，以龙头企业为导向，有效地整合了当地有色金属产业，实现经济环保双赢。一方面，2017 年全市有色金属产业产值达141 亿元，为3 年来首次出现正增长，并有力释放产业增长新活力，2021 年全市有色金属产业产值达244 亿元，较2011 年增长37.8%。另一方面，H 市环境质量持续改善，取得显著成效。截至2021 年，环境空气质量综合指数由2015 年全省第8 名提升至全省第3 名；地表水考核断面水环境质量名列全国第5 名、全省第3 名。通过典型案例的呈现，将充分挖掘环保督察对地方政府行为的影响机制，令研究结论更富有启示性。

图1 G省H市2013年－2021年有色金属产业产值情况

四、断点回归：环保督察的效应

（一）描述性统计

表1 报告了主要变量的描述性统计结果。化学需氧量排放量（CODE）均值为50.26，标准差为112.982，表明样本企业污染排放水平浮动区间较大。环保督察（CEPI）均值为0.198，说明选定期间内有19.8%的样本经历了环保督察，有253 个样本观测值。从控制变量来看，样本公司生产能力差异化程度比较明显，说明在回归中有必要进行控制。

表1 描述性统计

（二）实证分析

在描述性分析的基础上，运用断点回归模型进行实证检验。首先，展示了回归结果的断点图。图2 汇报了样本期内企业平均化学需氧量排放量的变化趋势。从图2 可以发现，自2016 年环保督察开展后，化学需氧量排放量在断点处出现了明显的负向跳跃，企业化学需氧量排放量显著降低，同时这种企业环境行为的改善在2017 年和2018 年仍得以保持，这种跳跃表明环保督察在减少化学需氧量排放方面是有效的。

图2 企业数量变化图

为进一步获得稳健的回归结果，用模型1 进行回归。表2 汇报了环保督察对企业化学需氧量排放量的回归结果。由第（1）列可知，在未加入控制变量的情况下，环保督察的系数为－40.56、p＜0.05，表明环保督察对企业化学需氧量的排放产生了显著的负面影响，平均每家企业减少约40 吨化学需氧量排放量。与表1 中化学需氧量的样本均值50 吨相比，环保督察的开展降低H 市工业企业约80%化学需氧量排放量。由列（2）至列（4）可知，在考虑不同带宽、控制变量和聚类标准误等因素后，环保督察的系数仍显著为负，表明文章的核心结果是稳健的，环保督察对企业化学需氧量的排放产生了显著负面影响。

表2 环保督察对企业化学需氧量排放量（CODE）的影响

在断点回归中，一个可靠的因果关系要求可能影响企业污染物排放的控制变量不能在断点处发生跳跃。因此，基于模型（1）探讨了环保督察对控制变量的影响。表3 汇报了回归结果，如第（1）列至第（4）列所示，将取水量、工业总产值、用电量、污水处理设施设为因变量，可以发现，环保督察的系数均不显著，该结论表明在断点处的控制变量均没有显著变化，企业化学需氧量排放量在断点处的跳跃完全来自环保督察。综上可知，回归结果是稳健的，假说H1 成立。

表3 控制变量的检验

五、过程追踪：环保督察的运行逻辑

上文的定量结果表明，环保督察有效降低了企业污染排放规模。那环保督察的作用机制是什么呢？本小节运用过程追踪的案例分析方法，深入考察环保督察在G 省H 市的具体实施，回答环保督察降低企业排污规模的具体路径。更重要的是，回答环保督察是如何赋予地方政府在环境治理中的主动性。

（一）明确环境保护重要性，提升地方政府环境治理能力

在环保督察刚开展初期，H 市许多官员对环保督察持观望的态度，认为环保督察可能与过去环境保护运动类似，完成相关的指标就足够了。但在督察组大面积问责下，H 市各级政府官员对环境保护的态度开始有所改观，变为高度重视。H 市委、市政府立即成立工作小组，由市委主要领导担任组长，着手部署和制定污染防治工作计划，充分调动各职能部门合作，严格落实环保督察的各项工作。在访谈中一名县（区）的主要负责人谈道：“中央环保督察的问责不设上限，在此之前从来没有过的，明确警钟，对环境问题零容忍。”（访谈记录：20210105，N 县）①访谈记录材料来源于2020 年12 月至2021 年12 月笔者在G 省H 市的实地调研。下文同。可以发现，环保督察通过强化环境治理的权威性，将环境保护从“部门工作”转化为“政治任务”，有效提高了环境保护在地方政府议程的地位。同时，有效打破了部门间和组织间的障碍，使得地方政府可以更容易整合调动行政资源，显著提高其环境治理能力。

（二）以发现环保顽疾为目标，破解央地信息不对称

与过去环境保护运动不同，环保督察组并没有仅仅停留在省级层面，自督察组进驻G 省后，便立即下沉至市一级。在下沉H 市期间，一方面，采取“明察＋暗访”形式，通过暗查暗访和蹲点调查等方式开展工作，确保问题抓得准抓得实。另一方面，通过设立热线等方式，极大地调动了公众向督察组反映当地环境问题的积极性。并且在督察组的要求下，地方各级政府对于公众反馈的任何环境问题，必须立刻赶赴现场，并就存在问题做出回应。在访谈中，B 县一位地方干部就这么说道：“环保督察是中央给全体老百姓反映问题的渠道和解决问题的一套体系，告了之后你就必须得处理，限期反馈。”（访谈记录：20210109，B 县）可以发现，环保督察以突出问题为导向，其首要任务是全面排查地方存在的环境问题，而非通过常态的量化指标进行考核。这一措施不仅拓宽了中央政府信息收集能力，同时也加强了中央政府对地方环境治理的监督能力，从而有效破解了环境治理过程中存在的央地信息不对称问题。

（三）建立常态化的工作制度，确保环保成果的有效性

随着环保督察效果的显现，中央政府开始着手推动环保督察工作的常态化、制度化，力图在全国范围形成可持续性的常态化治理格局。换言之，环保督察并不会因督察组的离开而结束。在实践中，环保督察组会要求地方政府制定工作计划，严格落实提出的整改要求，并定期向社会公众公开整改进度。2022 年1 月，《中央生态环境保护督察工作规定》的出台进一步夯实了环保督察常态化开展的制度基础，明确规定环保督察每5 年开展一次，其间适时开展“回头看”行动，有力地延续了督察成果的有效性。一名官员就谈道：“以前的理念是自己干（环保），东一块西一块，现在是上面盖个帽子，大家都得一起干。”（访谈记录：20210305，H 市环保局）可以发现，环保督察坚决不搞一刀切、一阵风，是以制度的刚性确保工作的落实。在制度化推进的过程中，环保工作已成为地方政府与企业的一个重要考核标准。

（四）塑造主动性的关键：区域范围内监管标准的统一

在上文讨论的基础上发现，环保督察在明确环境治理的重要性、打破央地信息不对称、建立常态化工作机制的基础上，成功在区域范围内建立了一个统一的环境监管标准，成为激发地方政府环境治理主动性的关键。无论是地方各级政府或不同行业、类型的企业，环保督察的开展使得各级政府和企业必须要确保其行为的环保合规性，这成功地塑造了一个官场和市场公平的竞争环境，使得严格执行环保标准的地方政府和企业不会在与其他地方政府和企业的竞争中受损，从而有效转变了地方政府和企业的环保理念，激发了地方政府和企业寻求产业转型的主动性，造就了地方政府借助环保督察推动产业转型的现象。

在地方政府层面，由于过去不同政府间并没有一个统一的环境标准，一旦辖区内的企业预见到辖区政府将采取更严格的环境监管措施，为了避免可能的损失，企业往往转移到其他监管不严格的地区，而企业的流失对辖区的经济政绩的影响不可估量。因此，受制于区域间环保压力的差异，地方政府并没有足够的动力去真正解决污染问题，往往只是被动采取关停等临时性、见效快的方式解决环境问题，这一现象特别是在经济发展越落后的地方越明显。“一旦我严格监管，企业就可能流失。”（访谈记录：20210109，B 县官员）而环保督察则成功引起了各级政府对环境保护的重视，有效解决了政府间的“逐底竞争”，确保地方政府不会因严格开展环境治理而导致企业的流失。

在企业层面，受制于环境监管不到位，企业也同样处于一个不公平的市场环境中。即使有企业家愿意主动去做环保，但高昂的环保投入极大提高了企业的生产成本，出于提高市场竞争优势、增加利润等目的，企业只能选择粗放型的生产模式。一名企业家被访谈时就这么说道：“假如我发自内心干（环保），我是要付出代价的，旁边那些乱厂子赚钱。所以，没办法，我要不这么干，那就是越干越亏本。”（访谈记录：20210209，企业Y）而环保督察通过塑造一个区域范围内统一的监管标准，使得所有污染企业必须要在生产上满足环保合规性，有效保护了守法企业的利益，解决了“谁做环保谁吃亏”的矛盾。

更重要的是，公平的市场环境也激发了企业绿色转型的主动性。在环保督察的压力下，H 市有色金属产业中问题最为严重的小微企业，为了获得合法的生产经营环境，主动寻求与当地的龙头企业合作，为推动当地产业转型起到了巨大作用。那些率先在污染防治上达标的企业甚至可以获得先发优势，更快地去抢占散、乱、污染企业因环保问题而空出的市场空间。一位企业家就这么说道：“现在是谁做好的环保，谁就有先发优势，你就安心了。”（访谈记录：20210209，企业Y）

六、结论与讨论

环保督察是我国环境治理领域中的一项重大制度创新，对此，学术界已展开诸多理论构建，并强调环保督察运行逻辑是将常规的环境保护转化为政治问题，将部门行动上升为国家行动，构造了自上而下的权威。然而，对于这一论点，一个既有研究的基本共识是：当面临的中央检查越严格，地方政府普遍是缺乏主动性的，更倾向于采取见效快的方式以应付检查。若据此逻辑，当面临环保督察时，地方政府也应采取见效快的方式予以回应。因此，既有理论难以解释环保督察后地方政府主动推动产业转型的现象。

文章采取断点回归模型和过程追踪的混合研究方法，实证检验了环保督察对企业排污的影响，揭示了“地方政府积极借助环保督察推动产业转型”的影响机制，从而为已有理论做出边际贡献。主要发现如下：第一，基于对G 省H 市1277 家企业的观察，发现环保督察与企业污染排放的实质性变化有关，环保督察平均降低了H市工业企业约80%的化学需氧量排放规模。第二，环保督察在明确环境治理的重要性、降低央地信息不对称和建立常态化工作制度的基础上，通过在区域范围内统一监管标准，塑造了一个公平的官场环境和市场环境，即各级政府、企业都要在污染问题上满足合规性，使得严格治理污染排放的地方政府和企业不会在与其他地方政府和企业的竞争中受损，从而有效转变了地方政府和企业的环保理念。也正因如此，在政企双方的合力下，环保督察赋予了地方政府在环境治理中的主动性，造就了地方政府借助环保督察主动助推产业转型的现象。

文章为重新审视地方政府角色以及国家治理能力与体系现代化提供了新的思路。结论强调地方政府在环境治理中是具有主动性，只是受制于区域间无序竞争，使其无法发挥主观能动性。据此，政策启示是：第一，在推动公共事务治理的同时，要重视区域间的一致性，建立全国统一的治理标准，打消地方政府与企业的投机心理。第二，中央权威对地方的嵌入需要考虑与地方自主性的衔接，只有充分调动地方政府的积极性，才能真正实现长效治理。第三，短期内，环保督察通过对环境违法行为进行严格监管和惩处，取缔了一大批不符合环保要求的企业，未来政府应进一步健全完善绿色技术创新政策支持体系，引导企业通过技术创新实现绿色转型和升级。