PPP 投资影响地方政府财政压力及其影响机制

吴劲梅，杨世信

（1.广西自然资源职业技术学院 财务处，广西 崇左 532100；2.广西财经学院 会计与审计学院，广西 南宁 530003）

近十年来，学术界持续关注政府和社会资本合作（Public－Private Partnerships，PPP）模式的经济后果并取得较丰富的研究成果，但这些研究成果的结论并不一致。一部分研究文献充分认可了PPP 投资对提升公共服务的供给质量和效率[1]、提高资本吸引力与资本流入[2]、推动县域经济增长[3]等的积极贡献；而另一部分研究文献则认为PPP 投资明显降低了基础设施的规模效率和纯技术效率[4]、增加了地方政府财政支出责任的不确定性和财政风险[5]，一旦PPP 合同履约失败，PPP 项目产生的巨额沉没成本将成为地方财政的巨大负担。在实务界，地方政府对推进PPP 项目投资热情高涨，但财政部等主管部门则相对谨慎，主管部门担心地方政府的机会主义会泛化和异化PPP 项目投资，由此加剧地方政府的财政压力和隐性债务风险[6]。由此可见，实务界和学术界既认可PPP 的积极贡献，又高度警惕PPP 潜在的财政风险与债务风险，但是，学术界对PPP 潜在威胁的讨论主要集中在财政风险与债务风险领域，且还处在理论推演的定性分析阶段，尚未取得相应的经验证据。本文首次实证检验PPP 项目投资规模与地方政府财政压力之间的关系，并深入讨论不同PPP 设计模式对PPP 投资规模与地方政府财政压力之间关系的影响机制，为当前争论PPP 能否缓解地方财政压力及未来债务风险提供经验证据，极大丰富和补充了相关研究文献。

一、现状背景与理论分析

（一）现状背景

党的十八大以来，我国宏观经济环境发生重大转变，国家经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，同时面临脱贫攻坚的历史性目标，国家需要更多的资金投向基础民生和公共服务领域，PPP 模式成为政府稳经济增长和保民生的重要政策工具[6]。2014 年10 月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，鼓励地方政府采用PPP 模式，吸引社会资本参与地方公共事务的投资与运营，以缓解当前地方政府的财政压力，地方政府的PPP 项目投资由此实现爆发式增长。根据中国研究数据服务平台（CNRDS）的统计显示，截至2021 年12 月31 日，在库管理的PPP 项目共有10253 个，计划投资额23.85 万亿元，占2021 年全国GDP 的20.85%。我国PPP 项目投资呈现三个方面的特征：一是发展规模和发展速度呈现A 形发展态势，2009－2017年PPP 项目数和投资额分别从1 个、0.36 亿元快速提升到2305 个、36500 亿元，2018 年开始逐年下降，到2021 年PPP 项目数和投资额分别下降为238 个、4900 亿元；二是PPP 项目发起到PPP 项目审批通过的时间间隔逐年缩短，审批时间从2010 年最高用时53 个月缩短到2021 年仅用时1 个月，反映地方政府高度重视PPP 项目推进工作；三是行业分布集中趋势明显，PPP 项目主要应用于19 个行业产业，其中，交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设和环境保护四个行业的投资额占全部投资额82%，投入到这些行业领域与当前地方政府稳经济、保民生的国家战略目标高度吻合。

PPP 项目投资为平稳地方经济发展、提高公共服务数量和质量做出积极贡献的同时，也存在被地方政府滥用、异化的机会主义风险[7]，可能会加剧地方财政风险和系统性经济风险。财政部已经密切关注到PPP 项目投资隐藏的巨大风险，2017 年以来先后出台一系列监管制度以规范地方政府的投资行为、防范PPP 项目投资风险，以减轻地方政府财政压力和防范地方债务风险。这些监管实践导致2018 年以后PPP 项目立项数和投资额呈单边下降趋势，一定程度上及时修正了PPP 模式的风险隐患。

（二）理论分析

从选择PPP 的动机上来看，政府面临巨大的基础设施和公共服务供给压力，特别是在经济下行和不确定性不断增强的环境下，在惠及民生福利和地方经济社会长远发展的公共产品供给面临巨大投资缺口，仅仅依靠财政资金及政府融资已无法弥补巨大的投资缺口，以PPP 模式引入社会资本成为各国政府的重要选择[8]；而在经济不确定性不断增强的环境下，社会资本不仅缺少安全的投资渠道，还面临高通胀带来的资产缩水风险，PPP 模式为社会资本进入具有垄断特征的公共产品供给领域、获取稳定的垄断收益提供了机会。但是，在我国PPP 投资实践过程中民营企业参与PPP 投资的意愿并不高[9]，近年来国际上私人部门参与基础设施投资项目的数量和投资承诺金额也呈现大幅下降[10]。民营企业参与PPP 投资的意愿不高，除政策支持力度不够[11]、项目融资难[12]、营商环境差[13]、地方政府信用变弱[14]等原因外，代表政府出资参与PPP 项目的国有企业的隧道行为，成为民营企业最大的顾虑之一[15]。国有企业通常借助现金流权和控制权优势以及制度缺陷，实施有利于自身利益的财务和运营方案，掏空或转移项目公司的收益，从而损害社会资本的合法收益[15]；基于这样的预期，社会资本与地方政府事前谈判磋商阶段索取更高的财政补助和风险补偿，导致PPP 项目从方案设计开始，到采购和执行阶段无形中增加了大量额外成本，这些额外成本最终将由地方财政承担[8]。

从PPP 投资的行为后果来看，PPP 不仅改进并完善了部分公共产品和服务供给方式[16]，对改善地方政府的资产负债表质量和缓解地方融资约束[17]、提升公共服务的供给质量和效率[1]、提高资本吸引力与资本流入[2]、推动县域经济增长[3]等都具有积极贡献。但是，由于地方政府的机会主义行为，导致PPP 项目投资被滥用和异化，由此引发的一系列问题时常被有选择地忽视。在国际实践中，德国联邦审计院在其年度审计报告中多次质疑政府资金参与PPP 项目的经济性，认为以PPP 模式提供公共产品与服务并没有花更少的钱，反而需要承担不可避免的额外成本。同时，行业主管部门往往高估了PPP 项目在时间、资金和人员配备等方面的效率优势，低估了PPP 项目增加政府隐性支出负担和政府债务风险[18][19]。法国、葡萄牙等国家的PPP 实践表明，在公共产品与服务领域应用PPP 模式并未有效缓解财政压力[20]，反而由于缺乏强有力的财政监督，导致巨额财政赤字和政府债务，从而引发严重危机。在我国的实践中，PPP 模式仅仅是将地方政府传统融资模式中的政府债券融资转换成股权融资，规避了地方政府的预算限制[21]，同时，很多PPP 项目采用“明股实债”方式，并未从根本上缓解政府财政压力和债务风险[21]；地方政府迫于保增长、保民生的目标压力，通常运用“抽屉协议”①例如，将政府回购项目（BT 项目）包装成缺少运营和绩效要求的PPP 的BOT 项目，或者将纯商业项目（如房地产开发项目）冠以PPP 项目的帽子等，扭曲了风险与收益在政府与社会资本之间分配关系；或者弱化甚至免除社会资本的投资建设与运营责任，将PPP 项目异化成地方政府新的融资平台；或将大量引入地方国有企业，将PPP 项目的“公私合作”异化为“公公合作”。等不规范行为以加快推进项目立项与实施，从而形成大量不合规的财政支出责任，无形中增加大量的隐性财政压力[6]。理论上，PPP 项目作为一种典型的不完全契约，由于信息不对称和委托代理关系不清晰，公共部门和私人部门均存在向金融机构过度转移风险的动机和行为，从而将项目风险不断后延，加剧地方金融风险爆雷的可能性[22]，研究发现，PPP 项目投资规模显著提升了地方政府债务水平[21]。正是由于PPP 存在诸多不确定性和潜在威胁，导致社会公众和资本市场对PPP 投资的反应比较冷淡，市场对企业投资PPP 项目表现出质疑和谨慎情绪[23]；相比EPC 模式，市场对上市公司中标PPP 项目的反应更弱[24]。

综上所述，实务界和学术界对PPP 模式的政策工具动机与实践结果存在认知冲突，表明PPP 项目并不一定能够缓解地方政府的财政压力，甚至可能加剧地方政府的财政压力，进而引发更严重的地方债务风险。由此，本文提出对立假设：

假设H1a：PPP 项目能够缓解地方政府的财政压力；

假设H1b：PPP 项目不仅不能够缓解地方政府的财政压力，反而加剧了地方政府的财政压力。

二、研究设计

（一）回归模型设计

为检验文章的假设H1，我们构建如下回归模型：

模型（1）中，下标i 代表地级市，下标t 代表年度。FYLi，t为地级市i 在第t 年的财政压力。LnPPPi，t－1为地级市i 在t－1 年所有PPP 项目投资额总和的自然对数的滞后项，表示该地级市的PPP 项目投资规模；controli，t表示其他一些可能影响地方财政压力的控制变量；yeart和cityi为虚拟变量，分别代表时间和城市固定效应；εi，t为随机误差项。如果系数β1显著为负，则表示假设H1a 成立；如果系数β1显著为正，则表示假设H1b 成立。

（二）变量定义

1.财政压力。财政收支矛盾是引起财政压力的主要原因，已有文献通常采用预算内收支缺口与预算内收入的比值衡量财政自给率[27]、未预期的预算外收入[28]、未预期的财政收支缺口[29]等方式衡量地方政府的财政压力。综合已有文献的做法，本文尝试两种方法定量测量财政压力，具体如下：

（1）按照已有文献的做法[27]，以财政自给率衡量财政压力，记为FYL1，等于地级市财政总收入与财政总支出②为真实反映地方政府的财政支付能力，本研究所指的财政总收入包括该地级市的“一般公共预算收入”和其他收入，数据来源为各地级市国民经济和社会发展统计公报中的“财政收入”；本研究所指的“财政总支出”为相应年度各地级市国民经济和社会发展统计公报中的“一般公共预算支出”。的比值；比值越小，财政压力越大；构建财政自给率衡量财政压力，记为FYL2，等于1 减FYL1，所得值越大、财政缺口越大，意味着财政压力就越大。

（2）借鉴已有文献的做法[26][27]，运用财政自给率估计未预期的财政自给率，估计模型的残差ε 则为未预期的财政自给率和未预期的财政缺口率。未预期的财政自给率有两种取值法：一是取原值，记为FYL3；二是记为虚拟变量FYL4，残差原值大于0，FYL4 取值1，否则取值0。未预期的财政缺口率有两种取值法：一是等于1 减FYL3，记为FYL5；二是1 减FYL4，记为虚拟变量FYL6。

2.PPP 投资规模，等于PPP 项目投资规模的自然对数。

3.控制变量。参考已有研究[27][28][29]的做法，本文的回归模型以地方经济规模（GDP）、人口规模（RK）、金融发展水平（FD）、民营经济（MYQY）、物价水平（CPI）、PPP 项目合作期限（Pyear）等因素的影响。本研究选取以上6 个因素作为控制变量。

（三）数据来源

本文的PPP 数据来源于中国研究数据服务平台（CNRDS），该数据库收录的PPP 管理项目数据始于2009 年，但2009 年只有1 条有效管理项目数据，且2010 年的有效管理项目数据为0，为保证数据的连贯性，本文的样本时间区间为2011 年至2021 年。剔除属于中央和4 个直辖市以及项目所在城市为空白（属于省本级的项目）的项目样本后，对PPP 项目投资金额按年度、城市进行汇总，得到334 个地级市、1773 个城市——年度样本；经过对PPP 项目投资金额进行滞后1 期处理后，得到1359 个城市——年度样本。城市层面的数据来源于中国研究数据服务平台（CNRDS）、中国城市统计年鉴以及相应年度各地级市的国民经济和社会发展统计公报。为消除异常值的影响，所有连续变量均做1%和99%氛围缩尾处理。

三、实证分析

（一）描述性统计

图1 显示，样本地级市可预期的财政压力（FYL2）在2012 年出现短暂下降后，呈现持续上升态势，进入2021 年又出现较大幅度的下降；未预期的财政压力（FYL5）与可预期的财政压力（FYL2）存在一致的趋势。表1 展示主要变量的描述性统计。

表1 主要变量描述性统计

图1 样本地级市财政压力趋势图

（二）实证结果分析

表2 展示了模型（1）的回归结果。表2 第（1）列的结果显示，解释变量（LnPPP）的回归系数显著为负，表明PPP 投资规模显著降低了地方政府可预期的财政自给率（FYL1），从而加剧了地方政府的财政压力；第（2）列的结果显示，解释变量（LnPPP）的回归系数显著为正，表明PPP 投资规模显著提升了地方政府可预期的财政缺口率（FYL2），从而加剧了地方政府的财政压力；第（3）列和第（4）列的结果显示，解释变量（LnPPP）的回归系数显著为负，表明PPP 投资规模显著降低了地方政府未预期的财政自给率（FYL3 和FYL4），从而加剧了地方政府的财政压力；第（5）列和第（6）列的结果显示，解释变量（LnPPP）的回归系数显著为正，表明PPP投资规模显著提升了地方政府未预期的财政缺口率（FYL5 和FYL6），从而加剧了地方政府的财政压力。以上实证结果支持假设H1b。

从控制变量的回归结果来看，除了地方民营经济发展水平（MYQY）和项目合作期限（Pyear）对地方政府财政压力的证据存在一定程度分歧外，其他控制变量的实证结果与已有文献的结论基本一致的，也符合正常的经济逻辑和现实表现。

（三）稳健性检验

为确保实证结果可靠稳健，我们在模型（1）的回归中做了以下几个必要的措施：一是采用滞后1 期解释变量（LnPPP）以避免反向因果带来的内生性问题，同时，我们使用当期的PPP 投资规模（LnPPP）作为解释变量的回归结果①篇幅有限，回归结果未展示。，与使用滞后1 期的PPP 投资规模（LnPPP）作为解释变量的回归结果保持一致，表明PPP 投资规模对地方政府当期和未来的财政压力都具有同样的影响。二是采用控制时间与城市的固定效应以减弱可能因遗漏变量带来的内生性问题。三是在模型（1）的回归中采用异方差稳健标准误（robust）OLS 回归法，确保尽可能得到无偏估计的回归结果。四是采用6 个财政压力的衡量方法，且回归结果保持一致性，表明回归结果较为稳健。

（四）机制检验

PPP 项目设计具有很强的专用性和复杂性，这是PPP 项目容易被地方政府操纵和异化的原因之一。不同的PPP 项目设计方案可能对PPP 项目投资规模具有不同的影响，从而影响PPP 投资规模对地方财政压力的负面效应。为此，我们将考察回报机制、运作方式、采购方式等三种PPP 项目设计模式对PPP 投资规模影响地方政府财政压力的调节作用机制。

1.回报机制的影响。PPP 项目设置了三种回报机制，分别是政府付费（ZF）、可行性缺口补助（BZ）、使用者付费（SYZ）。首先通过分别计算采用政府付费（ZF）、可行性缺口补助（BZ）、使用者付费（SYZ）的PPP 项目数占该地级市所有PPP 项目数的比例；然后分别构建PPP 投资规模（LnPPP）与三种回报机制的交乘项（PZF、PBT、PSYZ）；最后将三种回报机制和三个交乘项放入模型（1）进行回归，以此来考察三种回报机制对PPP 投资与财政压力之间关系的调节影响。回归结果显示①篇幅有限，回归结果表不展示。，使用者付费回报机制显著加剧了PPP 投资规模与财政自给率（FYL1）之间的负向关系，也加剧了PPP 投资规模与财政缺口率（FYL2）之间的正向关系，这都意味着使用者付费进一步加剧了地方政府的财政压力。另外两种回报机制（政府付费和可行性缺口补助）对PPP 投资规模与财政压力之间关系的影响不显著。

2.运作方式的影响。PPP 项目设置了BOT（建设－运营－转让）、ROT（重构－运营－转让）、TOT（转让－运营－转让）、BOO（建设－拥有－运营）、MC（管理合同）、OM（委托运营）和其他（OTH）等七种运作方式，每一种运作方式有不同的财政支出责任，由此对PPP 投资规模与地方政府的财政压力之间关系可能产生不一样的影响。为检验这些潜在的影响，首先分别计算六个运作方式的PPP 项目数占该地级市所有PPP 项目数的比重；然后分别构建六种运作方式与PPP 投资规模的交乘项（PBOT、PROT、PTOT、PBOO、PMC、POM、POTH）；最后将交乘项和运作方式一一对应放入模型（1）进行回归。回归结果显示①，BOT 运作方式缓解了PPP 投资规模对财政压力的正向影响；OM 运作方式则增强了PPP 投资规模与财政压力之间的正向关系；其他五种运作方式（ROT、TOT、BOO、MC、OTH）对PPP 投资规模与财政压力之间关系不存在显著的调节影响。

3.采购方式的影响。PPP 项目的采购方式一般有单一来源（DY）、公开招标（GK）、竞争性磋商（CS）、竞争性谈判（TP）和邀约（YY）等五种形式。不同的采购方式可能给市场传递不一样的信息含量，例如公开招标的项目一般技术含量不高、比较容易操作执行，采购方式隐含的信息可能对PPP 项目承接者的要求以及项目执行与项目回报要求产生一定的影响，最终影响PPP 项目的财政支出责任。为识别和刻画这些影响，我们首先分别计算五种采购方式的PPP 项目数占该地级市所有PPP 项目数的比重，然后分别构建五种采购方式与PPP 投资规模的交乘项（PDY、PGK、PCS、PTP、PYY），最后将交乘项和采购方式一一对应放入模型（1）进行回归。回归结果显示①，TP 采购方式减弱了PPP 投资规模对财政压力的正向影响，YY 采购方式增强了PPP 投资规模对财政压力的正向影响，其他三种采购方式（DY、GK、CS）对PPP 投资规模与财政压力之间关系不存在显著的调节影响。

四、研究结论与建议

为了缓解地方财政收支矛盾和公共投资不足的困境，PPP 投资成为地方政府的重要选择。但地方政府的机会主义倾向促使其在设计、实施PPP 项目过程中存在非理性的行为，导致PPP 投资被泛化和异化，PPP 投资不仅不能缓解地方财政压力，反而加剧地方财政压力，由此引起政策制定者和社会公众对PPP 投资的担忧和质疑。本研究基于地级市层面的数据，首次实证检验PPP 投资规模与地方政府财政压力之间的关系，结果发现：（1）当期的PPP 投资规模与下一年度地方政府的财政自给率显著负相关，与下一年度地方政府的财政缺口率显著正相关，表明PPP 投资规模显著加剧了地方政府当期和未来一期的财政压力。进一步的机制研究发现，（2）使用者付费回报机制加剧了PPP 投资规模对财政自给率的负向影响，也加剧了PPP 投资规模对财政缺口率的正向影响，表明使用者付费的回报机制加剧了PPP 投资规模对财政压力正向影响；其他回报机制对PPP 投资规模与财政压力之间的正向关系未表现出显著影响。（3）BOT 运作方式缓解了PPP 投资规模对财政压力的正向影响；而OM 运作方式增强了PPP 投资规模对财政压力的正向影响；其他运作方式对PPP 投资规模与财政压力之间的正向关系未表现出显著影响。（4）竞争性谈判采购方式减弱了PPP 投资规模对财政压力的正向影响；邀约采购方式增强了PPP 投资规模对财政压力的正向影响；其他采购方式对PPP 投资规模与财政压力之间的正向关系未表现出显著影响。

区别于已有研究仅仅停留在规范研究的定性讨论和推演，本文运用实证研究的方法，检验PPP 投资与地方政府财政压力之间的关系，研究结论表明，当前政策制定者和社会公众对PPP 投资的担忧和质疑并不是杞人忧天，而是PPP 投资与地方政府财政压力确实存在必然的正向联系。因此，本文的研究结论，能够为监管部门进一步加强PPP 投资监管提供有力的经验证据，具有显著的实践价值。基于以上结论，提出以下政策建议：

第一，进一步加快财政体制改革。在现行的事权与财权分配框架下，地方政府的财政压力是既存事实，而且也将长期存在。不够健全合理的财政体制，会诱发地方政府滥用、异化PPP 项目投资以应对财政压力，却得不到地方政府预期的好结果。因此，进一步深化财政体制改革，合理安排中央与地方的事权和财权，有助于激励地方政府规范自身行为。

第二，加强对地方政府PPP 项目的审批与项目准入门槛，抑制地方政府滥用PPP 项目投资的机会主义动机，减少非必要、不合规的PPP 项目投资。

第三，地方财政部门要加强投资PPP 项目财政资金的事前预算绩效评价，严格落实全面预算绩效管理的有关要求，增强PPP 项目的经济效益和可行性。

第四，加强对地方政府PPP 项目投资进行专项审计，确保PPP 项目投资决策、实施过程、绩效评价等全流程合法合规；同时，明确PPP 项目投资失败的责任划分，财政部门要承担无法履约的PPP 项目的大部分经济责任，以激励财政部门行使好财政资金“大管家”的职责。