法案公布征求意见的法治逻辑及实效提升

摘要：法案公布征求意见是指列入常务委员会会议议程的法律案，在常务委员会会议后将法案及其起草、修改的说明等向社会公布，在法定期限内征求意见，并将征求意见的情况应当向社会通报。法案公布征求意见实际效果不够理想，主要表现为：议题不彰，“遭遇冷场”；没有重点，“大水漫灌”；次数过多，“应接不暇”；过程失控，“放任自流”；时限僵硬，“强求一律”，等等。法案公布征求意见制度的核心目标是实现人民当家作主，又可细化为吸纳民意、汇聚民智、尊重民权、保障民利。法案公布征求意见是一项很好的立法制度，它的落地生根、发挥实效，就需要进一步健全完善公众有序参与立法的制度机制。

关键词：法案公布征求意见；人民民主；民主立法；良法

基金项目：研究阐释党的二十大精神国家社会科学基金重大项目“中国式反腐败国家立法研究”（23ZDA134）

中图分类号：D929文献标识码：A文章编号：1003-854X（2023）11-0136-09

习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”（1） 法案公布征求意见是人民当家作主制度体系的重要组成部分，是全过程人民民主的生动实践，有助于人民群众充分反映自己的意见和愿望，集思广益，凝聚共识，提高立法质量。因而，对法案公布征求意见制度进行深入研究，并提出建设性方案，具有重要的实践价值。

一、立足中国国情的制度设计

中华人民共和国成立后，法案公布征求意见工作大致经历了三个发展阶段：一是实践探索阶段。从1949年到十届全国人大常委会任期结束，法案公布征求意见工作虽然有多次实践并收到很好的效果，但还没有形成完善的制度，只是一项立法惯例。首个向社会公布征求意见的法案是1954年宪法（草案）。1954年6月，中央人民政府委员会第30次会议通过关于公布宪法草案的决议，并于次日公布，进行全民讨论，历时两个多月，共有1.5亿人参加，开创了国家立法向广大人民群众公布法案征求意见的先河，并积累了有益的立法经验。二是制度定型阶段。2000年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议第二次会议决定，为进一步推进科学立法、民主立法，今后全国人大常委会审议的法案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。全国人大机关先后通过了《全国人大机关向社会公布法律草案工作程序》和《关于做好法律草案向社会公开征求意见工作的实施意见》，对法案网上公布征求意见的程序作了详细规定。十二届全国人大以来，对二审后的法案也公开征求意见，二审征求意见的时间一般为20日。三是发展完善阶段。2015年3月，《立法法（修正案）》认真总结多年来全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面的实践经验，将一些好的做法通过修改立法法提炼、固定下来。该法第37条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”通过完善法案公布征求意见的制度和程序，使制定和修改的法律能够更准确地体现党的主张和人民意愿的统一，有效地解决实际问题。2023年 《立法法》第二次修改，对该条文内容没做变动，而条文的序号调整为第40条。

根据《立法法》文本的规定，并结合立法实践，可揭示出法案公布征求意见制度的基本含义。

第一，决定主体：委员长会议。关于法案公布征求意见的主体，这是在长期立法实践中不断总结经验而逐步明确的。“组织全民讨论宪法修改草案的工作，要由各级人大常委会主管。请你们回去向省、市、自治区党委汇报，请党委抓紧领导，因为工、农、商、学、兵、政、党都要讨论，没有党委的抓紧领导，这件事是办不好的。现在党委要管的事那么多，工作很紧张，让党委组织讨论、搜集意见是忙不过来的。因此，要有个主管单位，这就是各级人大常委会。”（2） 1998年4月27日，李鹏在全国人大常委会委员长会议上讨论土地管理法修订草案时指出，这是一部比较重要的法律，涉及面比较广，与人民群众，特别是广大农民的切身利益紧密相关，因此建议本次会议初步審议后，将法案全文公布，广泛征求意见。该意见得到与会人员的同意。“但这个法律草案是由常委会还是委员长会议决定公布？有两个问题请大家考虑：第一，委员长会议是否认为这个法律修订草案应该公布。第二，这个草案的公布是不是就在常委会会议上报告一下，不单列一项议程，不再由常委会来做出正式的决定。”（3） 自此以后，形成立法惯例，某一法案是否向社会公布征求意见由委员长会议决定，《立法法》对此予以确认，上升为规范性要求。

第二，法案范围：所有的法案。2000年《立法法》将征求意见的范围限定于“重要的”法案。这样规定的理由是，将所有的法案公布征求意见，会延长法律审议时间，可能使法律出台时间延后；公布征求意见需要投入人力、物力，有些法律通过现有的专门委员会审议，经座谈会、听证会、论证会等形式和征求有关机关、组织和专家的意见已广泛征求了各方面意见，可以不公布法律草案公开征求意见。（4） 2000年3月通过的《立法法》规定，“经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见”，这是一种可以“酌情”的选择性安排。2000年11月1日，李鹏在全国人大常委会召开的立法工作会议上指出：“对一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，要公布于众，广泛征集意见。”（5） 2015年《立法法》修改规定，“经委员长会议决定不公布的除外”，其他都应当公布征求意见。法案公布征求意见转变为常规的机制，反映出这项工作影响的范围不断扩大，制度化水平持续提升。

第三，公布内容：“法律草案及其起草、修改的说明等”。征求意见的内容除法案的全部条文外，同时还公布立法背景、立法论证报告、修改的情况等相关材料。全国人大常委会可能在立法过程的许多环节都需要向社会征求意见，但法案公布征求意见的内容是有着特定要求的，只限于“法律草案及其起草、修改的说明等”，不包括其他方面、其他内容的征求意见。现在，立法机关向社会公布的材料，除法案外，还包括起草、要解决的主要问题、起草时的考虑等的“文件包”，帮助公众更快地了解法案，提出高质量的意见。

第四，对象范围：“向社会公布”。全国人大常委会可以通过调研、座谈、论证、评估等方式，多层次、全方位、多渠道調查了解实际情况，广泛听取各有关方面的意见建议。立法实践中，征求意见的范围各不相同，一种是小范围，即向特定地区和相关单位与个人征求意见。《立法法》第36条第4款规定：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”这是一种向中央和国家机关、社会组织、人大代表、专家学者等特定单位、个人征求意见的做法。相对地，法案“向社会公布”征求意见，不设定“围墙”“门槛”，向不特定多数的社会成员公开征求意见，其民主化程度更高。

第五，时间管理：确定时间节点与时间界限。一部法案从立项到最终通过公布法律，要经过漫长的立法过程，在立法过程的哪个环节征求意见效果最好呢？2014年8月29日第十二届全国人大常委会第十次会议分组审议立法法修正草案时，吴晓灵委员提出，针对草案“列入常务委员会会议议程的法律案，应当将法案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布”的表述提出意见。按照草案的文字表述，只要是列入议程就要公布，那就是一审之前公布，这与现在一审之后公布的做法不相符，建议把时间规定得清楚明确。《立法法》修改后，明确法案公布征求意见的时间节点是“列入常务委员会会议议程的法律案，在常务委员会会议后”。

此外，现行《立法法》还明确了征求意见的时间界限。2000年《立法法》关于法案公布征求意见的规定，没有具体的时间要求。2015年3月12日第十二届全国人民代表大会第三次会议主席团第二次会议通过的《第十二届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉审议结果的报告》提到：有些代表建议在立法法中增加立法公开的原则。有些代表提出，向社会公布法案，是充分听取各方面意见的重要形式，建议将法案征求意见的时间一般不得少于二十日的规定作适当延长。法律委员会经研究认为，为增强立法的公开性，应适当延长法案征求意见的时间，建议对修正案草案作以下补充和修改：一是在立法法第五条中增加“坚持立法公开”的内容。二是将法案公布征求意见的时间由“二十日”修改为“三十日”。随后，正式通过的立法法修正案将法案公布征求意见的时间规定为“一般不少于三十日”。

第六，意见反馈：双向的观点互动。2015年《立法法（修正案）》草案向社会公众征求意见时，有人提出社会公众的意见、意见的采纳情况也应当向社会通报，对于通过的法案最终没有采纳社会主流意见的理由，也应当在表决前说明，并向社会通报。为此，2015年《立法法（修正案）》改变了原先单向的自上而下征求意见的做法，增加了“征求意见的情况应当向社会通报”的反馈机制。

综上，所谓法案公布征求意见是指列入常务委员会会议议程的法律案，在常务委员会会议后将法案及其起草、修改的说明等向社会公布，在法定期限内征求意见，并将征求意见的情况向社会通报。

再者，关于《立法法》第40条规定的制度名称，有“法律草案向社会公布征求意见”“立法公开征求意见”“法案公开征求意见”“法案公布征求意见”等多种叫法，也需要仔细推敲。经过比较，我们选用“法案公布征求意见”，其理由是：一是“法案公布征求意见”是“法律草案向社会公布征求意见”的简称。这里的“法案”即法律草案的缩略语，并非法律案。法律案是指具有提案权的机关和个人，向立法机关提出关于制定、修改或废止某项法律的建议，它是否能被“列入常务委员会会议议程”尚未可知，无需征求意见。二是法案公布征求意见与“立法公开征求意见”明显不同。立法是包括立项、起草、审议、论证、评估、表决、通过、公布、监督、修改、废止等一系列活动的完整过程，其中每个具体环节，都可能向社会公开征求意见，都属于立法公开征求意见的范畴。而法案公布征求意见仅限于“列入常务委员会会议议程的法律案，在常务委员会会议后”向社会公布征求意见，它只是“立法公开征求意见”的一个部分。三是“公布”与“公开”词义接近，但不能划等号。公开，即不隐蔽的状态，通过“披露事实”，创造一种容许社会公众了解事实的环境。公布的重心是希望社会公众能够知晓法案的内容，并参与到立法进程之中。

二、直面立法实践的效果检视

立法机关通过立法调研、公开、座谈、论证、听证、咨询、评估等多种形式，多层次、全方位、多渠道听取各方面意见，将人民群众的愿望要求吸纳到立法中，既是汇集民意、凝聚共识的过程，也是普及弘扬法治、夯实施行基础的过程，是人民当家作主的重要体现。经过不断实践探索，我国公众参与立法的形式、途径和机制持续完善，形成了吸纳汇集民意民智的有机体系。同时，在互联网时代，信息技术是法案公布征求意见的有效手段。中国互联网络信息中心发布的第51次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年12月，我国网民规模达10.67亿，较2020年12月增长3549万，互联网普及率达75.6%。中国人大网是中国全国人大常委会的政务门户网站。自2004年2月上线试运行，不断发展完善，影响力稳步提升。目前法案在初次审议和再次审议后，原则上都要通过中国人大网向全社会公布，征求社会公众意见。一些事关人民群众切身利益的重要法案，如刑法修正案（十一）、个人所得税法、未成年人保护法、退役军人保障法、著作权法、妇女权益保障法等草案，引起社会广泛关注，收到数以万计的意见建议，充分体现了社会公众有序参与立法的重要价值和作用。但是，也有些法案社会关注度不高，参与人数少，征求意见的效果不尽如人意。

我们利用Python对2008年8月29日到2022年11月29日期间的277次法案公布征求意见的相关数据，进行抓取与计算总结出相关的统计结果。

统计结果中的标准差数值较大，说明数据样本离散程度较大，数据跨度较大。参与人数和意见条数的最大值分别出现在《中华人民共和国民法典婚姻家庭编（草案三次审议稿）征求意见》（参与人数213634，意见条数276948）和《中华人民共和国退役军人保障法（草案）征求意见》（参与人数132845，意见条数820689），最小值分别出现在《中华人民共和国军事设施保护法修正案（草案）》（参与人数15，意见条数25）和《中华人民共和国军事设施保护法（修订草案）征求意見》（参与人数18，意见条数22）。应当注意的是，参与人数与意见条数的中位数分别为327和969，均小于1000，说明样本中的数据主要分布在数值较小的位置。

毋庸讳言，法案公布征求意见的实际效果与预期目标还有一定的距离，需要找准原因，以便改进完善。从民众的角度看，可归结为人们政治参与的积极性、主动性不强，主人翁意识薄弱，普遍存有“搭便车”心理。从立法机关的角度看，法案公布征求意见实际效果不够理想的直接原因主要有：

第一，议题不彰，“遭遇冷场”。注意力机制来源于人类复杂的认知功能，主要模仿人视觉的注意力形式。由于人脑处理整个视野信息的能力有限，人通常不会处理接收到的外界所有信息，而是将注意力集中在特定区域，关注重要信息，过滤干扰信息，以提高信息处理效率。在信息爆炸时代，各种信息源之间存在着紧张的竞争关系。在各种信息的竞争中，法案公布征求意见并没有引起公众的足够重视。尽管各法案之间差距较大，但总体而言公众参与度不高。2012年8月5日截止的《劳动合同法修正案（草案）》征求意见参与人数131912，意见条数557243；2019年11月29日截止的《民法典婚姻家庭编（草案三次审议稿）》参与人数213634，意见条数276948。另一方面，2017年10月5日截止的《烟叶税法（草案）》征求意见参与人数18，意见条数56；2021年1月29日截止的《军事设施保护法（修订草案）》参与人数18，意见条数22。由此可见，社会公众的立法参与具有一定的规律性，人们关注的是住房改革、就业、社保、食品安全等与自身利益直接相关的立法，而对其他的立法则少有注意。例如，《立法法（修正草案）》征求意见时间是2022年10月31日到2022年11月29日，参与人数466人，意见条数978条。立法法是一部重要的法律，本应引起社会的广泛关注，它的修改遭遇冷场，可能与法制宣传不到位，普通民众对其内容、意义缺乏了解有关。

第二，没有重点，“大水漫灌”。法案公布征求意见没有针对重点人群，有针对性地征求意见。“如果在征求意见过程中，每个被征求意见人收到的信件一模一样，只是格式化的语言，我们发现被征求意见人反馈的意见极其简短，通常征求意见过程沦为浪费纳税人钱的过程”。（6） 英国立法中出现的征求意见形式化、无效化问题，也应引起我们的警觉。在我国，有的法案公布征求意见“一公了之”，公众参与的实际效果不理想。对于某些涉及特定领域的立法项目，“大水漫灌”，很难准确了解利益相关者的真实想法。（7）

第三，次数过多，“应接不暇”。法案公布征求意见应当珍惜民力，征求意见的次数不是越多越好。2013年以来，全国人大常委会立法在初次审议稿公开征求意见的基础上，又将二次审议稿向社会公开征求意见。全国人大常委会2014年立法工作计划提出，继续推动法案二次、三次审议稿网上公开征求意见工作常态化。第十三届全国人民代表大会第三次会议于2020年5月28日通过《民法典》，先后十几次向社会征求意见。（1）《民法总则（草案）》，2016年7月5日到2016年8月4日；（2）《民法总则（草案二次审议稿）》，2016年11月18日到2016年12月17日；（3）《民法总则（草案三次审议稿）》，2016年12月27日到2017年1月26日；（4）《民法典各分编（草案）》，2018年9月5日到2018年11月3日；（5）民法典合同编（草案二次审议稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（6）民法典侵权责任编（草案二次审议稿），2019年1月4日到2019年2月3日；（7）民法典物权编（草案二次审议稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（8）民法典人格权编（草案二次审议稿），2019年4月26日到2019年5月25日；（9）民法典婚姻家庭编（草案）（二次审议稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（10）民法典继承编（草案二次审议稿），2019年7月5日到2019年9月2日；（11）民法典侵权责任编（草案三次审议稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（12）民法典人格权编（草案三次审议稿），2019年8月28日到2019年9月26日；（13）民法典婚姻家庭编（草案三次审议稿），2019年10月31日到2019年11月29日；（14）民法典（草案），2019年12月28日到2020年1月26日。有的法案，事先在国务院或其部委的层面上还要征求意见，再加上后续的全国人大及其常委会的征求意见，次数更多。对普通公民而言，不仅这些法案文本之间的关系难以辨别，更重要的是，征求意见数量过多，在繁忙的工作生活之余，无暇认真对待、细致研读。

第四，过程失控，“放任自流”。法案公布征求意见过程中，应注意的是“水军”问题。由于征求意见过程的失控，征求来的意见貌似“民意”，实是“私念”。有的利益群体或者意见领袖为达到自己的目的，往往有意识地放大自己的声音，形成舆情泡沫，容易出现民意偏差甚至引发舆论的“滔天巨浪”，误导民意，干扰、左右立法活动。（8） 如果人大及其常委会的主导作用没有充分发挥，被某些势力所左右，便很难获得真正的民意。

第五，时限僵硬，“强求一律”。法案公布征求意见通常为30日，特别是近年来逐渐固定化。《立法法》规定的征求意见时间是“一般不少于三十日”，这意味着通常的情形是30日，特殊情况可以灵活处理。但是，在实际的立法过程中，有关机关僵硬地理解为一律都是30日。例如，对于学者们的研究性意见的提出，需要确定主题、收集资料、凝练观点、撰写表述等复杂工作，过程相对较长，“一刀切”式的时限规定与做法缺乏灵活性。

任何制度的形成都不是一蹴而就的易事，必须经过长期的探索试错、积累经验、逐步完善的演进过程。“重要的东西从来不是免费赠送给人类的，人需要自己去创造，去建设。才能得到它们。”（9） 新中国的法案公布征求意见工作也经历了从无到有、从粗陋到完善的发展过程。法案公布征求意见制度克服了各种艰难曲折，取得了长足的进步，今天的成就得之不易，需要倍加珍惜；同时，通过对法案公布征求意见制度发展历程的描述，揭示出社会主义政治民主发展的基本规律，使我们对未来发展充满信心，愿意积极投身于这一制度的巩固与发展之中。法案公布征求意见是体现社会主义国家性质、保障人民当家作主的好制度，但它的运行也存在着不可忽视的重要问题，使其实际功效受到减损。习近平总书记指出：“我们一直认为，我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足，必须继续加以完善。”（10） 在全面推进依法治国的背景下，法案公布征求意见制度的完善需要遵循崇高的基本原则，选择切实可行的具体措施，倾听人民呼声、回应人民期盼，充分发挥制度功效。

三、实现人民民主的目标定位

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民，因而，法案公布征求意见制度最重要的价值目标是实现人民当家作主。

第一，吸纳民意。从民主论的角度看，法律不是外在异己的力量强加的，而是人民意志的表达。“只有政治上自主的立法，才有可能使法的承受者也具有对整个法律秩序的正确理解。因为与合法之法相一致的，只能是一种不毁坏遵守法律之合理动机的法律强制模式。”（11） 社会成员自觉遵守法律的内在根据是，他们能够参与立法的形成过程，将自己的意志表述为法律规范，服从法律也就是服从自己的意志。“立法之所以有权威，是因为它是经过协商产生出来的，而不是因为它得到了当事人颁发的证书。”（12） 在民主社会，法律的权威不是源于上帝的旨意、君主的命令，而是来自于社会成员相互对话交流，不断调整自己的立场观点而形成的共识、合意。法案公布征求意见是开门立法、民主立法的有效途径，是集中民意、凝聚民智、问计于民的重要民主立法制度。1981年5月27日彭真在民法座谈会上的讲话指出：“进行调查研究要听取干部、工人、农民、专家、知识分子等方面的意见。要征求意见，就会议论纷纷，有些意见是不同的，甚至是针锋相对的，现在与过去的看法不同，城乡、工农间的看法不同。事物是在矛盾中发展的。要欢迎不同意见，对不同意见要很好地听取，认真地考虑。不同意见越多越好，有不同意见就可以比较，可以鉴别，民法就可以搞得更好些。不要自以为是，要实事求是，切不要以为自己的意见不管对错，都不能改变，这不是马克思主义的态度。不要思想僵化，就是要按实际情况办事，坚持真理，隨时修正错误，使认识能比较符合实际。要打破思想僵化，必须集思广益。法律是要十亿人遵守的，制定法律时只有把各方面的矛盾、问题、意见摆出来，很好研究，吸收正确的，抛弃错误的，把正确的意见集中起来，才有可能使法律比较符合实际，能够行得通。”（13） 习近平总书记指出：“国家各项工作都要贯彻党的群众路线，密切同人民群众的联系，倾听人民呼声，回应人民期待，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，凝聚起最广大人民智慧和力量。”（14） 人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。《立法法》第6条第2款规定：“立法应当体现人民的意志。发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”例如，《民法典》经全国人大常委会审议后，全国人大常委会办公厅将草案印发十三届全国人大代表、部署组织全国人大代表研读讨论民法典草案工作，征求代表意见。同时，法制工作委员会还将草案印发地方人大、基层立法联系点、中央有关部门征求意见，并在中国人大网公布征求社会公众意见。人大常委会法制工作委员会还在北京召开多个座谈会，听取有关部门、专家的意见。《民法典》是我国编纂的第一部法典，其有益的立法经验就包括了广泛征求社会公众意见的做法。

第二，汇聚民智。从知识论的角度看，立法者并非全知全能的超人，与其他个人、团体一样，都有各自的视野局限和认知短板。“立法机关在某些问题上也显得相当无知”。（15） 立法者坦率地承认自己有所不知、有所不能的谦逊心理，是法案公布征求意见制度设置的必要前提。“每个人都能向另外一个人传递经验和洞见，弥补或者限制他人已经持有的经验和洞见；并且当这出现在整个共同体的密集互动中，它能够使集体作为一个整体去获得某种程度的才智和实践知识，甚至超越最优秀那个人的才智和知识。”（16） 常言道：“三人行必有我师”、“三个臭皮匠赛过诸葛亮”、“众人拾柴火焰高”。这些民间谚语都反映出，普通人具有丰富的社会经验和高超的生活智慧，而且各种意见的交流会碰撞迸发出更优质的解题方案。

在改革开放之初，彭真就指出：“群众路线是我们一切工作的根本路线。全国人大常委会开会，请各省、自治区、直辖市的同志来，共谋国家大事，这是个好办法。少数人谋，是片面的。广泛征求意见，各有各的看法，这很自然，因为各有各的经验，看问题有不同角度，经过讨论才能比较一致。制定新宪法，有这个经验。怕有不同意见，是心虚的表现。真理总是越辩越明的嘛。所以，还是走群众路线好。多谋不是少数人谋，而是大家谋。善断也不是少数人谋，而是大家谋。”（17） 只有集思广益、汇聚民智，才能提高立法质量，推进良法善治。习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”（18） 法案公布征求意见制度采取有效的途径和方式，征求广大人民群众的意见和建议，是落实科学立法原则的重要举措，有助于科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务，科学合理地规范国家机关的职权和职责。

第三，尊重民权。从权利论的角度看，准确地理解法案公布征求意见制度，必须破除“精英决定论”。“精英决定论”认为，立法作为一种专业性活动，完全依赖政治与社会精英，法律制度的结构主义实际是对精英的智慧和专业知识的仰仗。立法机关通过的法律是由政府部门或者立法机关的立法工作人员起草的，没有公众参与的空间。（19） “无论哪个人，当别人不征询他的意见，擅自掌握限制他的命运的无限权力的时候，他的地位就降低了，不管他知道不知道。”（20） 中国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，在社会生活各领域对平等原则有着更高的定位。“平等是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。”（21） 在中国特色社会主义法治体系中，法律面前人人平等原则占据重要的地位。法律面前人人平等原则是一项渗透于立法、执法、司法、守法等法治运行全过程的贯穿性原则，它不仅要求中华人民共和国公民在执法、司法、守法方面的平等，也要求在立法方面也要人人平等。在法案公布征求意见过程中，每个公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等地表达观点、受到尊重、参与立法的权利。法案公布征求意见制度，广泛而无差别地向所有社会成员征求对法案的完善建议，所有社会成员的意见建议都同等地被听取，并被写入法律文本之中。

第四，保障民利。从利益论的角度看，立法必须保护广大人民的根本利益，防止出现立法地方保护主义、立法部门保护主义，特别是要杜绝立法腐败现象的产生。“我们有关法律干预的典型化模型假定立法者会仁慈地行动，而没有考虑到政治失败的影响以及立法者、法院和法律主体的自私行为。”（22） 美国法学家针对西方社会的上述批判，对我国也有重要的警示意义。在《中华人民共和国食品安全法》的起草过程中，就涉及到是否应当规定“电子监管码”条款的问题。电子监管码制度由国家质检总局于2005年4月开始推行的，要求在所有产品包装上粘贴或打印一个由条码和数字编码组成的电子监管码。该制度有利于实现产品的动态跟踪，验证真伪。但调研发现，食品种类成千上万，数量庞大。如果法律要求在每个产品上粘贴电子监管码，不仅费用高昂，会给消费者带来不必要的成本负担，而且缺乏可操作性，最终通过的《中华人民共和国食品安全法》删除了电子监管码条款。（23） 中国的许多法案都是由部门起草提交人大审议，这虽有利用专业知识之益，但其弊端也非常明显：助长政府部门不当扩权，形成部门利益的法律化，轻视公民权利的保障，影响市场经济的健康发展，损害社会主义法制统一，等等。“政府滥用法律的危害之大远远比不上立法者的腐化”。（24） 立法是维护社会正义的第一道防线，全面推进依法治国，必须从开端上正本清源，保证立法的公平正义，切实保护广大人民群众的利益。立法保障民利，就要摆脱部门利益化倾向，强化人大立法的主导权，超越部门利益的狭隘界限。法案公布征求意见，有利于社会成员参与立法活动，发现和剔除法案中各种不公正因素，使法律更充分地体现广大人民群众的利益。新时代，社会的主要矛盾體现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。要充分利用法案公布征求意见制度，抓住人民最关心最直接最现实的利益，破解民生领域难题，切实增强人民群众的获得感。

党的二十大报告指出：“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性。巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”在我国，法案公布征求意见制度的目标是实现人民当家作主，在这个核心追求之下，又具体细化为吸纳民意、汇聚民智、尊重民权、保障民利。

四、提高立法质量的方案改进

在一切权力属于人民的社会主义中国，法律就是人民意志的体现。判断立法质量高下的最重要标准，就是法律是否完整准确地反映广大人民的意志，能否有效地保护广大人民的根本利益。以此为标准，就可以识别出哪些法律是恶法、劣法，哪些法律就是良法、优法。习近平总书记指出：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”（25）法案公布征求意见是一项很好的立法制度机制，它的落地生根、发挥实效，就需要进一步健全完善公众有序参与立法的制度机制。

第一，合理设置立法议题。立法机关应当进行立法议题设定，激发民众参与立法的积极性。“从民主理论角度来看，公共领域还必须把问题压力放大，也就是说不仅仅觉察和辨认出问题，而且令人信服地、富有影响地使问题成为讨论议题，提供解决问题的建议，并且造成一定声势，使得议会组织接过这些问题并加以处理。”（26） 立法机关对法案的背景和重点问题作适当说明，积极引导人民群众对立法涉及的重大问题的理解、关切、参与，对各项立法积极建言献策。在关系群众切身利益的教育、医疗、就业、住房、社保、收入分配、食品安全、生态环境等领域，要激发广大人民群众的参与热情，积极地对法案提出意见，使法律充分满足人民群众的获得感、幸福感、安全感。

充分发挥法案公布征求意见的功效，就必须理解并契合公众的思维方式。“适应，从本质上讲，就是理解受众思维方式以及受众对信息如何反应（换言之，其参照系），然后调整信息的传递方式来贴合受众的参照系。”（27）人们对自己不感兴趣的事物，是不会关心的。只有知晓人民群众的重要关切和思维特征，才能有效引导他们把注意力放到重要事物。“一个人并不对所有不同的事物感兴趣；有些是他想要的，有些则是他要躲避的。他也常常无动于衷，尽管行为指向的对象已存在；他常常从眼前的数个事物中挑选一个，而舍弃其他的”。（28） 法案公布征求意见应当说明特定法案与公众利益的密切相关性，采用公众熟悉的、喜闻乐见的形式，进行制度安排与具体实施。立法机关应说清楚某一项立法的社会背景、欲达成的目的、主要内容，设计出符合公众认知能力、认知兴趣、认知习惯的具体方案。立法机关应完善民意表达平台和载体，通过调研、座谈、论证、咨询、听证、公开征求意见、立法联系点和基层联系点等方式，最大限度地吸纳民意、汇集民智、凝聚民力，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。同时，法案公布征求意见并非越多越频越好，要防止社会公众陷入“疲劳”“麻木”状态。（29） 在注意力稀缺时代，法案公布征求意见制度的完善，应拓宽公民有序参与立法途径，健全法案公布征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

第二，征求意见函的个性化设计。在民主法治国家，法案公布征求意见工作不是立法机关高高在上、颐指气使地强征各种意见。它必须建立在对公众充分尊重的基础上，展开真诚的对话交流，以谦卑的心态求教于民。“一发了之”的无差别征求意见方式，会让许多人感受不到被尊重。可以考虑在广泛征求意见的基础上，再增加有针对性地向特定人员专门征求意见的做法。“让被征求意见人感觉是专门刻意向其征求意见可以较泛泛地向很多人寄送附有意在征求意见的通用格式化语言的工作文件可以取得更好的效果”。（30）在我国，行政机关立法就针对某些特殊的社会主体，采取有针对性的征求意见方式，许多好的经验可以推广。例如，国务院行政法规《优化营商环境条例》第62条规定：“制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。”在此处，就特别规定“充分听取市场主体、行业协会商会的意见”，不至于将其淹没于泛泛的公众之中。这种好的做法可以广泛复制推广，成为普遍适用的一般法律制度。

第三，完善反馈机制。立法机关应当认真梳理分析社会公众提出的意见建议，吸收合理意见完善法案，及时回应社会关切。要加大反馈力度，通过发言人发布会、专题采访、书面通报等各种形式，向社会通报征求意见及吸收采纳情况。2022年12月，全国人大常委会法工委发言人在对外通报社会公众对法案的意见时，首次以“具名”的方式对吸收采纳意见的情况作出反馈，包括谁提了意见、提了什么意见、如何研究的、吸收采纳情况如何，将尊重民意贯穿到通报的全过程。例如，发言人提到，在本次野生动物保护法修订草案公开征求意见过程中，來自广东的毛红波、内蒙古的王春红、浙江的王世杰等社会公众通过中国人大网公布征求意见系统建议加强对利用野生动物进行公众展示展演活动的规范管理；基层立法联系点广东省江门市江海区人大常委会和一些社会公众建议增加野生动物保护管理信息公开、鼓励社会参与的内容；基层立法联系点上海市长宁区虹桥街道办事处和一些社会公众建议进一步规范野生动物放生活动。经综合研究，这些意见建议在野生动物保护法修订草案三次审议稿中都得到了吸收采纳。更加重视与公众的互动交流，更加及时反馈吸收采纳情况，体现了立法对民意的重视，对全过程人民民主的积极践行。（31）这些好的做法，应当及时进行总结、推广。在立法实践中，应不断提高反馈的时效、扩大反馈的范围、丰富反馈的方式，并及时予以制度化、法律化，

为了动员、激发公众参与法案公布征求意见，建议尝试政府购买服务或有偿奖励办法。“酬劳这一方法会激发人寻求回报的欲望和动机，即需求机制。一旦我们需要什么东西，我们就会把注意力放在上面，直到获得我们所渴望的酬劳为止，这就进入了喜爱机制。”（32）处理征求意见的过程是费时的，是有各种成本的，因而建立相应的酬劳机制，可以提高公众的参与积极性。可以考虑建立政府购买公共服务或者有偿奖励机制，以适当的方式标准对提出意见特别是提出高质量意见的单位或个人，给予一定的物质回报。

第四，完善时间管理。在漫长的立法过程中，法案公布征求意见应当选择合适的时间节点。中国人在理解事业成功的要素时，将“天时”与“地利”“人和”并称，因而某个行为相对于预期结果而言，因为时间点的选择不同，可能是“切合时宜”的，也可能是“不合时宜”的。在一个特定的时间点，该干什么、不该干什么，是有其时间要求的。同样一个事实、行为，发生在不同的时间点，其社会效果、法律意义差别很大。尽管《立法法》规定了法案公布征求意见的时间节点是“列入常务委员会会议议程的法律案，在常务委员会会议后”，但这个规定仍然比较宽泛、笼统，需要选择一个更合理的时间段，以提高征求意见的实效。

法案公布征求意见应当根据法案的内容、不同人群的关注点及行为特征等因素，有针对性地设定征求意见的时间。学者的研究性建议，须经过“深度思考”，往往要花费较长的时间，才能形成高质量的意见建议。可考虑设置几类不同的征求意见通道，适当延长研究性建议的最后时限，甚至在法案正式通过前都应当开放这个通道。

第五，丰富征求意见形式。法案公布征求意见应不断健全制度、丰富形式、拓宽渠道，更好满足人民群众日益增长的民主需要。设立基层立法联系点是克服征求意见“大水漫灌”问题的有效对策。基层立法联系点是一种全新的民主立法实践，是基层人民群众参与国家立法的“直通车”。国家立法机关与人民群众互动沟通越来越便捷，人民群众依法有序参与立法工作的积极性主动性日益提高，推动立法更加充分反映民意、质量不断提高。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“建立基层立法联系点制度”。2015年7月，全国人大常委会法工委首批遴选东、中、西部4个省市的单位设立基层立法联系点，由此拉开全国基层立法联系点建设的序幕。2019年11月，习近平总书记到上海虹桥街道基层立法联系点考察，对基层立法联系点工作给予充分肯定，并深刻指出，人民民主是一种全过程的民主，极大地推动了基层立法联系点的建设。目前，全国人大层面建立了法案公布征求意见平台、备案审查工作建议平台、基层立法联系点、基层联系点、人大信访工作平台等，把人大工作建立在坚实的民意基础之上。32个全国人大常委会法工委基层立法联系点覆盖全国31个省（区、市），辐射带动全国各地设立509个省级基层立法联系点和近5000个设区的市级基层立法联系点。2023年3月，《立法法》修改增加规定：常委会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，广泛征求基层群众和各方面人士对有关法案的意见。有关方面应当采取得力措施，贯彻实施新《立法法》，切实发挥基层立法联系点作为民意、民情、民智表达载体的作用，发展全过程人民民主、提升国家治理效能。在互联网时代，应当充分利用信息技术动员广大网民，积极参与法案公布征求意见活动，加强网站的链接功能，为公众广泛参与法案公布征求意见创造更加便利的条件。

五、结语

法案公布征求意见是全过程人民民主的生动实践，是人民群众将自己的意见和愿望载入法律的重要途径。习近平总书记指出：“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论与实践、形式与内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰。”（33）法案公布征求意见是一项具有鲜明中国特色的立法制度，我们自己的实践探索、历史经验具有不可替代的重要价值，弥足珍贵。对法案公布征求意见制度存在的各种问题，不讳医忌医，正视问题的存在及产生原因，找准未来发展的价值目标，并设计切实可行的具体方案。法案公布征求意见制度涉及的问题层次较深，牵连的理论较多，覆盖的领域较宽，将来学术研究的空间很大，需要法学、政治学、社会学、心理学等诸多学科相互合作、取长补短，以增强理论服务实践的能力。

注释：

（1）（18）（25） 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第95、95、50页。

（2）（13）（17） 彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第119、97—98、249页。

（3） 李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（上），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第107页。

（4） 参见曹康泰主编：《中华人民共和国立法法释义》，中国法制出版社2000年版，第77—78页。

（5） 李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第331页。

（6） ［英］迈克尔·赞德：《英国法》，江晖译，中国法制出版社2014年版，第795页。

（7）（8） 参见张晓、岳盈盈：《打通立法与民意之间最后一公里》，《中国行政管理》2017年第2期。

（9） ［西］何塞·奥尔特加·伊·加塞特：《大众的反叛》，李伟劼译，商务印书馆2021年版，第248页。

（10）（14）（21）（33） 习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第84、75、113、80页。

（11）（26） ［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2014年版，第147、444页。

（12） ［美］杰里米·沃尔德伦：《立法的尊严》，徐向东译，华东师范大学出版社2019年版，第164—165页。

（15） ［美］杰克·戴维斯：《立法法律与程序》，姜廷惠译，商务印书馆2022年版，第208页。

（16） ［美］杰里米·沃尔德伦：《法律与分歧》，王柱国译，法律出版社2009年版，第176页。

（19） 参见陈端洪：《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法学》1998年第6期。

（20） ［英］J. S. 密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第128页。

（22） ［美］弗朗西斯科·帕雷西、［美］文希·冯主编：《立法的经济学》，赵一单译，商务印书馆2022年版，第37页。

（23） 参见王利明：《人民的福祉是最高的法律》，北京大学出版社2013年版，第195页。

（24） ［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第88页。

（27）（32） ［美］本·帕尔：《抢占注意力：获取用户的七大行为设计策略》，周昕译，中信出版社2018年版，第76、123页。

（28） ［德］赛缪尔·普芬道夫：《人和公民的自然法义务》，鞠成伟译，商务印书馆2010年版，第61页。

（29） 参见汪全胜：《行政立法公开征求意见程序适用的范围探讨》，《东方法学》2014年第4期。

（30） ［英］迈克尔·赞德：《英国法》，江晖译，中国法制出版社2014年版，第794页。

（31） 参见朱宁宁：《全国人大常委会法工委首次“指名道姓”感谢参与立法公民》，《法治日报》2023年1月17日。

作者简介：刘风景，华东政法大学政府管理学院教授、博士生导师，上海，201600。

（责任编辑 李 涛）