人民认同与法治教育：中国法治建设的逻辑和进路

王东

〔摘要〕 法治作为人类社会最基本的治理方式，其理想意涵在于认同人民的良法及基于人民认同基础上的普遍服从。但在现实法治实践中，二者并没有建立起内在的对应关系。因此，增进人民对法律的认同成为当代中国法治建设的内在逻辑和必然选择，而法治教育则是实现这一逻辑选择的基本进路。

〔关键词〕 法治建设；人民认同；认同人民；良法；法治教育

〔中图分类号〕DF082 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0069-05

党的十八届四中全会作为新时期对“依法治国”和“法治中国”建设的战略部署，实现了对我国法治建设的又一次顶层设计。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”作为后发法治化国家，立法先行是法治建设的必然选择和正确路径，而立法又必须要以人为本、反映人民意志，进而制定出认同人民的良法，为法治提供基础前提；同时，良法还需得到人民的认同和拥护，才能被普遍服从与遵守。因此，法治建设的根本在于必须处理好“法”与“人”的关系，推进以“认同”为中介的“法”与“人”的良性互动，唯有如此才能真正实现法治“中国梦”。就当前我国法治实践而言，認同人民的中国特色社会主义法律体系已经基本建立，而人民认同的法律及其法律文化则尚未完全实现，因此，推进人民对法律的认同无疑是法治建设的关键和当务之急。鉴于此，本文从理想法治出发，揭示当代中国法治建设的内在逻辑，建构切实可行的逻辑进路。

一、法治的理想性意涵：认同人民和人民认同

法治作为人类社会最基本最主要的治理方式，其概念最早由柏拉图提出，而定义则最早被亚里士多德阐释。他指出，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”〔1〕这一定义从内容的角度，揭示了法治的内涵，描绘了法治社会的美好状态，也因而得以为人们所普遍认可。马克思主义认为，法治本质上反映的是人与人之间的一种关系状态，在形式上表现为法与人的关系。法与人的关系可以分为两种：一种是法与人的和谐关系，即法律与人民的相互认同，这是人类对法治理想的美好追求；另一种是法与人的非和谐关系，即法律只为某个个人或某个阶级服务，成为统治人民的工具，人民漠视法律甚至反对法律，这样的“法治”实际上是人治、专制。不难看出，法治是法与人的和谐关系，即“良法—服从”本质上是法律与人民相互认同的结果。因此，理想的法治和真正的法治应该是法律与人民基于相互认同基础之上的一种实践或生活状态，即良法善治。

（一）认同人民：良法的本质

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。〔2〕自亚里士多德提出“良法”概念以后，关于什么是良法的问题便引起了广泛讨论。其中，西方的自然法学派无疑是良法论的继承与发展者。古罗马时期的西塞罗认为，“真正的法律（良法）乃是与本性相合的正确理性；它是普遍适用的、不变的和永恒的。”〔3〕在他看来，人的本性是自然法的源泉，自然法内含着正确理性，因而是正确的、正义的法律。在这里，人的正确理性成为良法的核心要素。近代古典自然法学者霍布斯从契约的角度阐述了良法的内涵，并进一步指出，“良法就是为人民的利益所需而清晰明确的法律。”〔4〕由此可知，良法的价值取向在于人民利益。洛克也认为，“法律除了人民的福利这一最终目的之外，不应再有其他目的”，“公众利益是检验全部立法的准则和尺度”。〔5〕在他看来，法律之所以为法律，本身旨在维护公众利益。而这一点在霍布斯那里正是良法的内在要求，所以，洛克所说的法律实际上就指的是良法。现代新自然法学者富勒则指出良法不仅在于其价值取向，而更在于其“内在道德”，即程序问题。他认为，“法律应当被视为一种帮助人们过满意的共同生活的设施。如果这种设施要服务于旨在为之服务的受益人，他们就必须善于用它。”〔6〕这里的“它”指的是法律的“内在道德”，即法律的普遍性、公开性、明确性、非溯及力性、一致性和稳定性等。由此可知，关于良法的内涵经历了从体现人的理性到蕴含人本价值，再到该价值与基于法律程序的价值保障并重的转变，而这其中无不隐含着对人民的认同。

我国古代尽管长期处于专制统治之下，但其法律思想也不乏含有良法的因子，受“人本”主义政治观的影响，立法中也体现出明显的“差异、酷烈与温情”。〔7〕当然，这并不能掩盖其维护封建地主阶级利益及其统治的法本质，法律认同的只能是地主阶级，而非全体人民。到了现代，特别是改革开放以后，随着“法治中国”建设的开启，人们对良法的认识也开始逐渐深入起来。浙江大学李龙教授认为，良法不仅应体现在其价值取向上，还应体现在规范结构和文化精神上：良法“应确立以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基础、以利益为归属的价值体系”，“完善立法过程的民主化、立法表达的规范化、立法体系的科学化”，“应建立公民权利主导型的立法模式”。〔8〕广州大学李步云教授从对事物“真、善、美”的评判角度，指出良法在于“内容的合规律性”、“价值的合目的性”、“形式的合科学性”。〔9〕苏州大学胡玉鸿教授则通过对马克思主义法律理论的分析，指出良法应是“真正的法律”，它具有“理性”、“自由”和“实质正义”的实体，“明确”而“普遍”的形式，和以自然法、习惯法与法律原则为内容的渊源。〔10〕虽然人们对于良法内涵及其标准的侧重点有所不同，但总体来说，可以归纳为三个方面：一是价值取向；二是内容构成；三是形式结构。然而，无论哪一方面都把人民作为根本目的，都是认同人民的生动体现。

总之，法律作为人的存在，理应认同人民、服务于人民，中西方的良法论也都明确了这一点。但是，在实践中，由于主观与客观方面的局限，违背社会公平正义、损害人民利益的“恶法”有意无意成为现实。一方面，从主观来看，阶级社会的法律总是体现为一个阶级对另一个阶级的统治，因而统治者制定的法律认同的只能是统治阶级；另一方面，从客观方面来看，由于人类认识的局限性，实践中要构造出具有认同人民内在要求的法律形式和结构绝非易事。因此，制定认同人民的良法是人类社会的不懈追求。

（二）人民认同：善治的核心

如果说亚里士多德法治观中的良法是实现善治的前提，那么法律得到普遍的认同和服从则是善治的核心，是衡量一个社会是否实现法治的根本标志。同时，法律得到普遍服从也是法律本身生存的需要。所谓法律服从是指“人们按照法律的要求做出行为。从外在表现来看，它指人们对于法律作为解决纠纷和维系社会秩序的主导型工具地位的认同；从内在要求来看，它指人们对法律运行的方式、过程和结果的接受。”〔11〕这一定义在一定程度上，揭示了法律服从的内涵。从心理学的视角来看，服从主要分为两类：一是主动服从，二是被动服从。就主动服从而言，是主体基于对客体的认同而产生的自觉、自愿行为；就被动服从而言，则是主体为免受外部压力而采取的策略行为。因此，人民对法律的服从也存在两个层面，即主动服从法律和被动服从法律。主动服从法律是缘于对法律的认同与信仰，而被动服从法律则是基于法律的强制性要求。

“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。〔12〕因而法律作为一种对全体成员普遍适用的规范，内在地要求人民普遍地服从。但是，如何才能实现人民对它的普遍服从呢？这需要作为主体的人民首先对法律产生认同。法律认同是“民众通过实践经验和理性对社会中的法律制度是否符合社会生活事实、是否顺应民众的价值期待、是否满足民众的需要进行综合的评判之后，对于符合上述条件的法律所持的一种普遍认可和接受、尊重和信任的肯定性评价，并在发生利益冲突时依然自愿选择法律作为调控其行为的内在情感”。〔13〕这一论述从根本上标示了认同与法律的内在關系，即认同以法律承认人的主体地位、满足人的需要为前提，法律则以人民认同为心理基础而得以践行。“法律行动之抉择，最为根本的合理性基础就是价值，这种价值深深地镌刻在人们的思维方式、行动方式乃至于人们的心理结构之中。”〔14〕因而只有每个个体都认同法律制度及其价值才能使法律的普遍适用的内在要求转化成现实的普遍服从。当然，在高压强制下也能够实现法律的普遍服从，但这种“服从”本质上讲已经和专制、人治无异，是不能持久的。因此，法律的普遍服从关键还在于人民对法律的情感、法律的精神与价值，以及法律的行为等的文化认同，即人民对法律的信任、信念和信仰，这即是法律的人民认同，从而达致法律治理，实现善治。

二、增进人民认同：中国法治建设的内在逻辑

从上述可知，以认同人民为本质要求的“良法”和基于人民认同而得以普遍服从的“善治”构成了理想法治的基本内涵。然而，在实践中，认同人民的良法与人民认同基础上的普遍服从却并没有建构起必然的对应关系。中国当代的法治是在传统社会的基础上建立起来的。民国时期，虽制定了一批具有现代意义的法律，但尖锐的社会矛盾和深重的民族灾难也只能使其“束之高阁”。新中国成立后，陆续颁布了一批法律，可是前进的道路上充满了荆棘与挫折，直至改革开放，法治才迎来了发展的“黄金期”。当前，我国已经建立起了以认同人民为根本的比较完备的社会主义良法体系，为善治提供了重要前提。

一是价值取向上以人民为本。法律作为人类社会的产物，其基本功能在于确认人的主体地位、彰显人的社会价值、维护人的尊严和权利。宪法作为我国的根本大法，最能体现法律以人民为本的价值取向。现行宪法规定了各项广泛而全面的公民权利，明确了各级国家机关对人民负责，受人民监督。国家的一切权力属于人民；国家权力机关由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济文化事务和管理社会事务；国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。其他部门法作为子法，是对宪法规定的具体化。目前，已经形成了较为齐全和完备的有民法、刑法、商法、行政法、诉讼法、劳动法等九大部门法，这些法律的实施能够有力地维护人民的尊严和权利。

二是内容构成上注重保障权利。确认权利和维护权利构成了我国法律的全部内容。对宪法确认的广泛的公民权利，通过九大部门法的实施予以具体保障。具体可分为两个层面：一是实体法层面。二是程序法层面。实体法明确了法律关系中谁享有权利、谁负有义务，比如民法、刑法和商法等，而程序法则通过一定的程序规则和步骤使得权利与责任在法律主体间合理分配，比如民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法等。总之，通过这些法律能够使人民的权利得以保障。

三是形式结构上更加科学化。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，以及对法律科学认识的深入，我国法律在形式与体系结构上呈现出更加科学化的特点。从法律形式来看，法律名称更加明确、统一；法律结构更加协调、完整；法律逻辑更加严谨、顺畅；法律语言更加简明、准确。从法律的体系结构来看，一方面形成了以宪法为统领涵盖民、刑、商、行、诉等九大部门法的完备的法律体系；另一方面权利本位是我国社会主义法律体系的鲜明特色；同时，程序法的内容不断充实、地位不断提高；此外，我国法律的视野也日益国际化。

由此而言，当前我国的法治之法确实已经成为认同人民的良法，这为人们认同法律、服从法律奠定了基础。然而，在实践中，中国当代法治中人民对法律的认同依然较为缺乏，“社会民众的基础是传统的，人们有很多价值观念仍然深受传统观念的影响，……传统作为一种流动的文化始终都在发挥其固有的影响力。”〔15〕因而蕴含着自由、民主、平等、正义等外来文化因素的现代法律难以被人们认同和内化。因此，增进人民对法律的认同是当代法治建设的必然逻辑。而法律认同是法律情感、法律精神和法律行为的内在同构。

（一）法律情感认同

法律情感是指个体在社会生活中对法律体系、法律活动、法律事件和法律人物等方面所产生的内心体验和感受，是对法律的肯定与否定、好恶之感等心理反应。法律情感作为一种对法律的感性认知，是法律生活的情感纽带，也是法律意识、法律信仰的动力来源和感情基础。因此，人们对法律的认同首先表现为对法律的情感认同。从法律情感的产生而言，一方面人们对法律的情感认同根本缘于对法律所蕴含的德性和价值观的认同，因为任何法律都是一定的道德和价值观的具体体现，只有法律所倡导的道德、价值观与人们自身的道德、价值观一致时，人们才会肯定、喜爱和接受法律；另一方面人们对法律的情感认同关键在于有效的法律实践，即立法、执法和司法的实效性。法律的生命在于实施，一部尚未有效实施的法律，即使赋有道德性和价值性，且内容丰富、结构严谨，也很难得到人们的情感认同。因为在实践中法律怎样作用于人们，是导致人们对法律情感认同的直接原因。比如，执法过程中滥用权力、以权谋私、违规执法和执法不公，司法过程中的暗箱操作、审判不公正、效率低下等等，都会消解法律的权威，从而致使人们难以在情感层面认同法律。

（二）法律精神认同

所谓法律精神是指法律的内在品质及价值目标的总和。作为法律的灵魂，法律精神总是指示和引导着法律的制定与践行。因而人们对法律的认同核心在于法律精神的认同。首先，就法律内在的品质来说，法律的本质属性在于法律的社会性与人民性，即法律是人类社会矛盾的产物，是调整人与人之间关系的规范，它因人而生、因时而变，为人民服务。法律的本质主要表现在两个方面：一是内容方面；二是形式方面。就法律本质的内容而言，法律明确了人之为人的尊严和权利，因而其本质内容“主要是自由、权利与权力这三元或三维构成的。它们是法的核心内容、基石范畴，是决定法的本质属性的三元素、三角架构”。〔16〕就法律本质的形式而言，它是法律的本质内容的外在表现，主要是指法律的规范性、权威性、义务性和程序性等。因此，认同法律就是承认人的尊严、自由和权利以及保障权利所必要的权力，并在此基础上承认法律之所以为法律的一般规定性。其次，从法律的价值目标来看，法律的存在旨在于满足人对自由、平等、秩序、和谐、正义等人类价值的需要。所以，认同法律还意味着对法律价值的认同。也只有认同了法律之于人的发展和社会进步的功能与价值，人们才能认同法律。

（三）法律行为认同

这里的“法律行为”是指符合法律的行为或者按照法律而为的行为。从法律与法律行为关系来看，法律行为是法律的动态表征，故而法律认同外在地表现为对法律行为的认同，或者说，只有对法律行为产生认同才标志着对法律的认同。改革开放后，虽然经过三十多年的努力，目前已经形成了比较完备的法律体系，但是法律的行为方面依然存在着问题，比如有法不依、执法不严、违法不究、司法不公等极大地消解了法律的权威，严重影响着人们对法律的认同。因此，当前我国法治建设的关键在于要進一步强化法律行为，具体而言：立法机关在立法过程中要立法有据、过程合法、结果有效；执法机关在执法过程中要依法执法、文明执法、执法必严、违法必究；司法机关在司法过程中要独立司法、廉洁司法、公正司法。因为只有人们对立法行为、执法行为、司法行为、守法行为等法律行为产生普遍的认同，法律精神才能扎根于心，进而才能形成对法律的真正认同。

三、法治教育：人民认同的基本进路

认同作为一个心理学概念，表征的是主体对认知客体的体认与赞同，描述的是主体在心理、思想层面与客体的一致性。因此，人民认同法律就是作为主体的人在心理和思想上对法律的认可和接受。从这个意义上讲，人民认同法律是一个认知基础上的思想问题。而思想的问题只能通过教育的方式加以解决。所以，法治教育是实现人民对法律认同的基本路径。

（一）法治教育深化法律认知

法律认知即是主体对法律及其实践等法律现象的感受和知觉。从主体的主观程度来看，法律认知分为自发的认知和自觉的认知。自发的法律认知是一种对法律无意识的、感性的认知，而自觉的法律认知则是一种对法律合目的性的、理性的认知。然而，无论是自发的法律认知还是自觉的法律认知都有赖于法治的教育作用。一方面自发的法律认知往往是感性的、片面的、不准确的，因而需要通过各种形式的法治教育了解、知晓和熟悉法律的有关知识和实践，从而形成全面、正确的法律认知；另一方面法律及其文化作为一种社会存在是基于人的需要而建构的，具有合目的性和复杂性的特点，因而只有通过一定程度的法治教育才能使人们对其形成自觉的认知。就法治教育而言，学校法治教育是人们认知法律的主要途径，社会法治教育是形成法律价值认知的根本途径。法律的价值不在于“刻在大理石上”，而在于具体的法律践行中，因而立法、执法、司法和社区法律实践等形式的社会法治教育成为人们感受、体认法律价值的最好途径和方法。

（二）法治教育弘扬法律精神

法律精神是法律及其文化的核心与灵魂。法治教育旨在于通过有目的的法律文化传播，以实现法律精神的弘扬，从而使人们树立对法律的信仰。从文化传播的维度来看，教育之于文化传播主要表现在纵向和横向两个层面。纵向的文化传播主要是自上而下的传播，即前辈对后辈的文化传播，传播内容主要以传统为主。横向的文化传播则是不同文化、不同成员间的跨文化传播，是文化进化、发展和变迁的主要方式。我国长期处于传统社会，因而在乡土社会上构建法治，必然要求重塑法律文化。因此，法治教育之于法律精神的弘扬主要是横向的法律文化传播。在具体的法律文化传播实践中，法治教育应有针对性、注重实效性。一方面要求国家工作人员把宪法法律作为学习的重要内容，通过对法律制度的主动学习提高领导干部的法律思维能力；另一方面要求国家机关、社会组织和传播媒介在依法办事的基础上传递法律文化的正能量，从而培育社会成员的守法意识。此外，要“把法治教育纳入国民教育体系”〔17〕，通过对法律知识、理论和技能的系统性和专门化学习，使学生认同法律精神、形成正确的法律理念，从而树立法律信仰。

（三）法治教育凝聚法律共识

从过程的角度来看，法治教育是教育主体以法律及其现象为核心内容而进行的交往活动。在交往过程中，施教者通过沟通与交流把法律及其隐藏于内的价值、精神传递给受教者，从而在施教者与受教者之间形成法律理解的一致性，即法律共识。在具体的法治教育实践中，特别是以立法、执法和司法为基本形式的社会法治教育活动具有凝聚法律共识的重要价值。首先，在立法活动中，通过对社会需求的整合形成立法诉求，经过多元主体的民主协商而形成立法草案，最后由人民代表大会正式批准，每一个阶段都是凝聚法律共识的过程。其次，行政执法是保障公共利益的重要活动，执法人员依法执法、公平执法和文明执法，不仅使社会利益得到了有效维护，还展示了法律的权威，从而能够使人们正确理解法律，并与法律保持一致。其三，司法是保障权利的具体体现，在司法活动中，司法是否合法、合理和公正直接关系到人们是否认同法律。因此，通过廉洁、公正的司法法治教育活动也能够凝聚人们的法律共识。

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（责任编辑：何进平）