晋升激励、政府竞争与公共服务供给

席世浩

摘要：本文利用2008—2021年全国278个地级市面板数据，研究了地方官员晋升激励、政府竞争对地区公共服务供给的影响。研究发现，当前GDP主导的官员绩效考评制度惯性仍存在，地方官员任期内会策略性“安排”公共服务供给，官员任期与政府公共服务供给呈“U”形关系。此外，政府竞争尤其是经济增长竞争能显著提高公共服务供给水平。因此，增加我国地方政府公共服务供给要着眼于长期性和系统性。

关键词：晋升激励；政府竞争；公共服务供给

当前，我国经济已迈入高质量发展阶段，人们对高质量生活提出了更高要求。政府的公共服務供给对于辖区民生质量和水平提升具有重要意义，但中国式分权下的地方政府面临财权和事权不匹配的沉重压力，导致其辖区内公共服务供给积极性不高。2021年地方政府民生性财政支出占总财政支出的比重为35.11%，与西方国家相比仍存在一定差距。在当前以GDP为核心的多目标政绩考核体制下，兼具 “经济人”和 “政治人”双重属性的地方政府和官员既追求区域经济效益最大化，更追逐晋升概率最大化，[1]地方官员为了完成上级考核获得晋升，其任期内的公共服务供给行为是否存在策略性安排？同时，上级在考核地方官员的过程中往往会参考周边地区官员的相对表现，部分地方政府可能因经济发展滞后于周边地区且短期无法赶超而面临沉重的竞争压力，此时地方政府如何进行公共服务供给决策以凸显地方官员执政能力也是本文拟探讨的问题。

一、文献回顾与研究假设

“晋升锦标赛”假说为学者从晋升激励角度研究地方官员行为提供了理论框架。地方官员为了获得更大的晋升机会，会对辖区经济增长倾注极高热情。近几年，中央政府不断强调民生建设的重要性，逐步增加民生在官员绩效考评体系中所占权重。地方官员为了实现职位晋升，必须在任期内通过多维指标考核，[2]成为 “全优生”，彰显自身综合治理能力。任何一项未及格都可能面临 “一票否决”。已有研究表明，当前GDP指标依然是地方官员考核的主线，[3]民生建设的时滞性和外溢性使得地方官员在上任伊始倾向于减少公共服务供给，增加具有高独享性的生产性支出，促进辖区经济增长。随着任职时间延长，官员预期剩余任职时间的波动变小，[4]晋升概率降低，倾向增加公共服务供给推进辖区民生建设，以达到任期末呈现综合政绩最优的效果。[5]

据此提出假设1：以官员任期表示的晋升激励与地方政府公共服务供给呈先减后增的 “U”形关系。

虽然中央政府不断完善地方官员绩效考评体系，但是经济增长指标的考核地位并未发生本质性变化，[6]与周边地区相比处于经济竞争劣势地位的地方政府，在政治晋升资本积累过程中也往往处于落后位置，面临沉重的竞争压力。张牧扬 （2012）发现在以GDP为核心的 “晋升锦标赛”中，能力较高的官员更倾向于增加经济建设支出，继续确立其竞争优势，而能力较低的官员则会选择增加社会性支出。[7]当前随着民生、环保等指标逐步成为上级考核的核心内容，对经济增长的替代效应不断增强。辖区民生改善、环境治理也逐渐成为彰显主政官治理能力的重要途径。为了弥补经济发展滞后于周边地区的竞争差距，地方政府可能会通过增加公共服务供给，打造特色优势民生优势，成为 “特长生”，彰显官员治理能力，增加晋升筹码。

据此提出假设2：处于竞争压力下的地方政府会增加公共服务供给，竞争压力越大，公共服务支出越高。

二、变量、数据和计量模型

（一）变量

被解释变量：公共服务供给 （Y）。参考郭平等[8]对公共服务供给概念的界定，将公共服务供给定义为地方政府在社会保障及就业、教育、医疗卫生及计划生育和节能环保一般公共预算支出之和，并除以地区年末人口总数，以消除人口因素的影响。

解释变量：晋升激励 （tenure）。文章借鉴吴敏[9]的做法，用市委书记和市长的任期表示地方官员的晋升激励。对于换届连任或升迁后继续任职本地区的官员，将累计计算其任期。为检验变量之间是否存在非线性关系，特加入官员任期平方项。

政府竞争主要为地方政府经济竞争压力 （comp）。一是经济增长压力 （ecomp），用地区GDP增长率表示；二是招商引资压力 （icomp），用实际利用外商直接投资表示。当某地级市的GDP增长率或外商投资额低于其所在省份的加权平均值时，赋值为1，否则为0。此外，利用经济增长和招商引资压力之和衡量政府竞争压力。

控制变量。人口密度 （Density），用城市年末总人口与行政区域面积比值表示，取对数。人均预算内财政收入 （Finance），用城市预算内财政收入与全市年末总人口比值的对数值表示。地区投资水平 （Invest），用地区固定资产投资额衡量，取对数。地区产业结构 （Industry），用城市第三产业产值占GDP比重的对数表示。地区经济发展水平 （Pgdp），用人均地区生产总值的对数衡量。地区经济增长速度 （Growth），用GDP增长率表示。

（二）计量模型

为考察官员晋升激励、政府竞争与公共服务供给的关系，建立如下模型：

Yit=α0+α1tenureit+α2tenure2it+α3compit+βxit+ηi+μt+εit

其中，Yit为被解释变量，表示地级市i在第t年的政府公共服务供给，取对数值；解释变量tenure和tenure2分别表示官员任期、任期平方项，以表征官员晋升激励；解释变量compit为地方政府竞争；xit为控制变量； ηi、 μt分别对应地区和时间固定效应； εit表示随机误差项。所有变量数据均来自2008—2021年全国278个地级市历年的 《中国城市统计年鉴》。官员数据取自人民网、新华网中的官员简历，并通过百度百科进行补充。

三、估计结果

回归结果显示 （详见表1），首先，市委书记和市长任期对政府公共服务供给均存在显著的 “U”形关系，任职时间短的官员政府民生性支出较少，而达到一定任职期限的官员会选择较高的公共服务供给水平，验证了假设1。表明地方官员在上任伊始选择较少公共服务支出，集中精力提高辖区经济绩效，当任职时间超过平均提拔年限时，官员晋升激励弱化，不急于收割政绩，选择增加公共服务供给提高民生绩效，以提高晋升概率。

其次，竞争压力的回归系数显著为正，表明地方政府面临竞争压力时，会显著增加辖区公共服务供给，验证了假设2。此外，经济增长压力能够显著促进地方政府公共服务供给，而招商引资压力的影响却不显著。这可能是由于影响地区经济增长的因素较多，处于竞争劣势的官员在有限任期内难以在GDP增速方面赶超 “对手”，此时其会策略性选择增加公共服务支出，打造特色民生优势，以保持竞争力。而影响政府招商引资的区位条件与周边竞争者相比差异并不悬殊，地方官员无须通过建立辖区民生优势来缓解招商引资压力。

最后，控制变量的系数基本符合预期。人均GDP与政府公共服务供给显著正相关，这表明随着经济发展水平的提高，地方政府会增加公共服务供给。人口密度越大的地区，政府公共服务供给越高。这可能是因为人口密度大的地区居民对生活环境和质量的要求较高，政府需要不断增加公共服务供给以满足居民生活需求。人均财政收入与公共服务供给呈显著正相关关系，政府的财力水平决定了政府在民生领域的投入力度，财税收入水平越高，民生建设投入力度就越强。地区投资水平提高能够显著促进政府增加辖区民生投入，固定资产投资引致的经济发展和税收增长效应，能够为地方政府民生建设提供经济支持。地区产业结构的系数为负且不显著，但基于遗漏变量偏误考虑，仍将其置入模型。

四、结束语

研究发现，当前地方官员考评指标更加科学化，但GDP考核偏向依然存在，官员晋升激励和政府竞争会影响地方政府公共服务供给，任期较短的官员倾向于减少公共服务供给，任期较长的官员往往伴随较多的公共服务供给。政府竞争压力能够显著促进政府公共服务供给的增加。因此，为进一步强化地方政府公共服务供给，应从民生建设的长期性和系统性特征出发，统筹规划地区民生战略布局，进一步完善当前阶段地方官员多维考核指标体系，突出民生建设重点，并赋予地方政府适当竞争压力，提高地区民生建设水平。

参考文献：

[1] 余泳泽，杨晓章.官员任期、官员特征与经济增长目标制定：来自230个地级市的经验证据[J].经济学动态，2017（02）：51-65.

[2] 吴敏，周黎安.晋升激励与城市建设：公共品可视性的视角[J].经济研究，2018，53（12）：97-111.

[3] 文雁兵，郭瑞，史晋川.用贤则理：治理能力与经济增长：来自中国百强县和贫困县的经验证据[J].经济研究，2020，55（03）：

18-34.

[4] 庞保庆，王芳.中国弹性任期规则与公共品供给：基于县级政府数据的实证研究[J].中国经济问题，2019（06）：72-85.

[5] 王媛.官员任期、标尺竞争与公共品投资[J].财贸经济，2016（10）： 45-58.

[6] 乔坤元.我国官员晋升锦标赛机制：理论与证据[J].经济科学，2013（01）：88-98.

[7] 张牧扬.晋升锦标赛下的地方官员与财政支出结构[J].世界经济文汇，2013（01）：86-103.

[8] 郭平，林曉飞.地方官员特征与民生财政支出：来自中国省长省委书记的证据[J].地方财政研究，2018（03）：70-77.

[9] 同[2].