京津冀传统产业转型升级促进政策的 特征及实施效果

傅娟 杨皓森

收稿日期：2023-08-20

基金项目：国家社会科学基金项目“基于多源大数据的京津冀产业协同发展模式及效果评价研究”（19BJL082）

作者简介：傅娟，女，新疆昌吉人，博士，副研究员，研究方向为大数据宏观经济预测、区域与产业经济；杨皓森，男，四川南充人，博士，研究方向为经济预测、产业转型与升级。

摘   要：传统产业转型升级是推进京津冀协同发展战略的重要抓手。本文以京津冀协同发展战略出台以来颁布的传统产业转型升级促进政策为研究样本进行文本计量分析，采用面板数据双重固定效应模型以及分省份的回归模型分析发现，京津冀出台的传统产业政策数量增加对三地的经济增长起到显著正向作用，并且在其他条件不变的情况下，每增加一条相关传统产业政策将会边际带动京津冀地区GDP增长0.2%。河北省每增加一条相关传统产业政策将会边际带动当地GDP增长0.1%，说明河北省出台的传统产业相关政策对当地的经济增长起到了积极影响，而北京和天津的传统产业相关政策对经济增长的拉动作用并没有那么明显，表明传统产业的转型升级更倾向于依托当地的政策变化，并据此提出相关政策建议。

关  键  词：京津冀协同发展；传统产业；转型升级；政策；效果

中图分类号：F830；F207       文献标识码：Ａ         文章编号：2096-2517（２０23）０6－0０20－09

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2023.06.003

一、引言

京津冀地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，是拉动我国经济发展的重要引擎。2014年2月，以习近平同志为核心的党中央精心谋划、科学布局，确立京津冀协同发展重大国家战略，推动京津冀地区发展向着更加均衡、更高层次、更高质量方向迈进[1]。产业协同作为推动京津冀协同发展的重要抓手，其发展的深度和广度深刻影响着京津冀地区经济发展的质量和成效，其中传统产业是推动京津冀地区产业协同发展的关键。根据《京津冀协同发展规划纲要》的战略决策部署，京津冀三地要合理规划产业布局，着力理顺产业发展链条，优化产业结构，形成区域间产业合理分工和上下游联动机制，到2030年建设“成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用”[2]。习近平总书记明确指出：“产业结构优化升级是提高我国经济综合竞争力的关键举措。要加快改造提升传统产业，深入推进信息化与工业化深度融合，着力培育战略性新兴产业，大力发展服务业特别是现代服务业，积极培育新业态和新商业模式，构建现代产业发展新体系。”党的二十大报告也提出，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展。因此，研究京津冀传统产业转型升级的政策变迁及效果对正确把握京津冀地区传统产业转型升级的现状，更好地推动京津冀产业转型升级，助力京津冀协同发展迈向更深层次、更高质量、更高水平具有十分重要的意义。

二、研究综述与研究对象

（一）研究综述

学术界许多学者针对我国产业政策及产业转型升级等问题开展了大量的研究。江静等（2022）从政治经济学的视角对中国的产业政策进行了分析，对当前新发展格局下产业政策的关键着力点进行了论述[3]。张婷等（2023）提出，产业转型需要政府和市场协调配合， 有为政府和有效市场可以促进地区产业转型[4]。付晨玉等（2022）研究了产业政策对工业发展质量的影响机制，发现了直接促进和间接促进两种提高发展质量的渠道[5]。屈伸等（2022）基于产业链的视角深入分析了产业政策对实体经济的影响，并提出发展战略性新兴产业有着引领作用[6]。李业锦等（2023）和徐翔燕等（2023）的研究表明，环境规制可以推动产业转型升级，并且还可以与数字经济产生耦合效应，进一步促进产业转型[7-8]。朴英爱等（2023）研究发现，产业政策对新型产业生产率提升有显著促进作用，并且发现不同所有制类型企业对于产业政策的敏感度存在着异质性[9]。在政策对传统产业转型升级的研究中，熊永清等（2013）对我国传统产业转型升级促进政策的变迁和特征进行了分析，认为政策制定的部门过多，容易导致政策重复冲突[10]。李鹏飞（2017）基于产业技术经济特征对促进传统产业转型升级的政策进行了研究[11]。在针对京津冀传统产业转型升级的研究中，杜艳春等（2017）梳理了京津冀区域传统产业发展现状和制约传统产业转型升级的瓶颈[12]。朱云飞（2016） 研究了河北省传统产业转型升级的路径选择与战略对策，提出要在有效运用京津资源和社会资本两方面重点发力[13]。张贵等（2022）认为，未来雄安新区产业承接发展应推动新区输入性产业基因转变为原生性产业基因，探索新区产业创新发展的路径与时序，抢抓数字经济带来的新契机[14]。石敏俊（2023）认为，雄安新区要发展高端高新产业，推动产业转型升级，应协调好京雄两地之间利益关系，对雄安新区产业发展定位进行调整，在平衡行政逻辑与市场逻辑关系中要特别注意市场主体的培育[15]。

综上所述，目前针对京津冀传统产业转型升级促进政策的相关梳理、 政策效果的评估尚处空白，本文将大数据理论与传统的产业经济学研究紧密融合，利用大数据手段分析关键要素并创新研究方法，更有针对性、更具时效性地聚焦京津冀传统产业发展情况展开研究并提出相应政策建议，将为进一步更好地推动京津冀地区传统产业转型升级提供有参考价值的思路。

（二）研究对象

传统产业转型升级促进政策是指为转变经济增长方式，促进产业升级和机构调整，实现传统产业的全面、协调、可持续发展而以正式书面形式颁布的各种政策总称，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现[16]。本文收集了2014年以来中央部委及京津冀各地区发布与传统产业转型升级相关的政策文件178個，涉及钢铁、纺织、建材、石化、食品、装备制造六大领域，数据颗粒度除京津冀省级层面的数据外，为更加精准地研究河北省环京四市以及沿海三市具体的政策措施，同时搜集了河北省7个地级市的政策数据。

三、 京津冀传统产业转型升级促进政策的特征分析

从总量来看，2014—2022年，中央国家机关及部委有12家单位共发布351件传统产业转型升级政策。从区域来看，北京市9个部门参与制定的传统产业转型升级政策共255个， 天津市10个部门制定47个政策着力于传统产业转型升级，河北省有15个部门共发布365个与传统产业转型升级有关的政策。从年份来看，随着去产能以及产业转型升级效果初现，京津冀传统产业转型升级政策发布数量呈现逐年下降的趋势。具体分析已发布的政策可发现存在以下特征：

（一）京津冀传统产业转型升级促进政策各行业侧重点不同，绿色发展成为传统产业转型升级的亮点

在所有出台的政策中，绿色发展是主要的政策导向，分别涵盖了环保综合规定、污染防治、环境标准等方面的治理。针对钢铁行业主要出台冶金工业管理等相关措施，围绕建材工业管理和建材节能出台了建材行业转型升级的政策，食品行业转型升级主要围绕食品卫生展开，石化行业出台了加快石油工业管理等方面的措施。此外，在行业标准管理和行业经济体制改革等方面加大政策实施力度，从源头解决传统产业转型升级的根本性问题（见图1）。从时间维度看， 对环境保护一直保持高度的关注，冶金工业管理和建材工业管理政策出现下降，说明钢铁和建材行业转型升级已经初步获得成效。

（二）钢铁、装备制造、石化产业相关的政策出台较多

传统产业是支撑京津冀区域发展的重要组成部分，建材、钢铁、装备制造业是京津冀传统产业转型升级的重点领域， 针对这三大产业颁布的政策分别占25.6%、22.4%、17.3%（见图2）。现实情况也表明，从京津冀协同发展战略提出以来，建材、钢铁、装备制造等产业一直是京津冀传统行业转型升级的重点领域，相关促进政策最多并产生了明显效果，产业结构不断得到优化。装备制造业作为京津冀的重要支柱产业，一直受到政府的高度重视。节能环保也是京津冀这么多年传统产业结构转型和升级的重点，成效颇丰。2014年以来，每年出台的传统行业转型升级的政策中均有涉及环保标准、污染物排放最低限额以及其他环保内容。

具体从各领域看（见表1）：（1）钢铁产业方面的政策主要是通知、意见和方案类，这些政策具有较强的规范性和约束性。在具体实践中，钢铁产业的政策在去产能、清退过剩产能方面抓得比较严，随后重点聚焦对钢铁行业绿色低碳、超低排放、烟气治理等。随着2030碳达峰、2060碳中和目标的提出，对京津冀钢铁产业来说，其在“十四五”乃至今后相当长时期内的发展目标是：以绿色化、智能化为牵引，构建钢铁产业与下游产业、社会及自然融合发展的生态圈，实现高质量发展。（2）石化产业方面的政策主要以通知、意见、批复为主，其中批复类主要是针对具体石化项目的污染物排放、清洁生产、绿色发展等制定的，可见生态保护是京津冀协同发展下石油和石化产业转型升级的出发点和重点。同时，在应急保障、突发事件处理上也有不少政策出台，可见生态保护和重大风险应对均在京津冀石化产业转型升级的考量中。 （3）装备制造产业方面的政策主要是集中在通知、 意见和具体方案上。出台的政策重点关注的是标准建设等，旨在解决影响产品质量可靠性、稳定性、安全性、适用性的共性技术问题，以及标准、计量、检验监测和认证认可等产业基础问题。同时，在装备制造产业升级转型的政策中，打造若干在全球价值链中具有核心竞争力的拳头技术和产品，将品牌战略作为供给侧结构性改革的重要抓手，大力提升我国工业品牌的国际影响力和竞争力成为政策关注的重点。（4） 纺织产业相关的政策多以通知为主，主要是想通过发展数字化、网络化、智能化制造，重塑传统纺织产业的技术体系、生产模式和价值链，从而推动传统产业转型升级。（5） 京津冀建材产业方面关注较多的是清洁生产和绿色环保材料，包括对排放进行监管、排污标准的制定、对相关企业加大绿色环保改造等。（6）京津冀食品产业方面出台的政策主要涉及提高产品附加值、产品生产安全标准等，主要包括研制高附加值产品，推动传统食品产业迈向中高端。支持企业加大对新产品的研发投入，摸准市场行情，掌握产品增值规律，提高生产装备水平，生产出凝聚数字技术、人工智能等高新技术的产品，满足市场消费升级所需的高档产品，以及新兴产业所需的跨领域产品，目的是逐渐将我国传统食品产业的规模优势从量的优势转变为价值优势。

京津冀六大传统产业转型升级政策关注重点如图3所示。

（三）河北省密集出台多项举措，是传统产业转型升级促进政策的重点开展地区

京津冀围绕传统产业转型升级纷纷出台多项政策文件， 并且有顺序有重点地开展相关工作。其中，河北省对传统产业转型升级出台的政策数量要远高于北京市和天津市。在河北省内部，传统产业转型升级政策出台数量前三位的地级市依次为邯郸市、石家庄市和廊坊市（见图4）。具体来说，围绕京津冀传统产业转型升级，从中央到地方各层级和各地区主要单位出台的政策侧重点也略有不同。从中央及部委层面看，对京津冀传统产业转型升级出台的政策主要集中在工业和信息化部与国家发展和改革委员会， 在顶层设计对冶金工业管理做出重要部署。从省级层面看，河北省出台的政策最多，主要由河北省生态环境厅、河北省工业和信息化厅及河北省发展和改革委员会等机构出台多项举措解决传统产业转型升级中的痛点、堵点。其中，河北省人民政府主要解决石油工业管理问题，河北省淘汰落后产能工作小组主要出台环境标准。天津市由天津市市场监督管理委员会出台多项加大行业标准管理力度的政策。北京市则以北京市经济和信息化局为主导，大力进行行业经济体制改革，并且对建材工业加大管理力度。从地市层面看，邯郸市人民政府出台多项政策着力解决传统产业转型升级中的污染防治问题；石家莊市主要由市人民政府牵头，集中整顿传统产业转型升级中与食品卫生相关的问题，解决食品安全和建材环保等问题；廊坊市人民政府则以实施行业经济体制改革促进传统产业转型升级（见图5）。

四、传统产业转型升级促进政策带动区域经济增长的效果

（一）变量选取及模型构建

为检验京津冀三地出台的传统产业政策对各地经济发展的促进作用，分别采用面板数据双重固定效应模型以及分省份的回归模型进行实证分析，选择京津冀三地的GDP数据作为因变量， 各地出台的政策数量作为自变量。此外，为了更好地验证模型的稳定性， 利用京津冀三地的夜间灯光亮度、灯光面积和灯光指数三个指标作为GDP的替代变量。构建如下计量模型：

log GDPit=β0+β1policy_numit+β2Controlit+λi+μi+εit

其中，i表示省份，t表示时间；GDP表示生产总值，使用当地的生产总值、夜间灯光等数据；policy_num为各省份实施的传统产业相关政策数量；Control为控制变量，包括城市化率及常住人口数量；λi为个体固定效应，μi为时间固定效应，εit为随机误差项。β0～β2为待估参数，系数β1反映了各地区传统产业转型升级政策数量对当地经济发展的影响效应，如果β1显著大于0，则说明京津冀传统产业转型升级政策数量对经济发展有显著的正向影响。

（二）描述性统计

使用2014—2021年京津冀地区3个省（直辖市）的GDP作为面板数据来研究京津冀传统产业政策数量对当地经济发展的影响。数据来源于历年《中国统计年鉴》以及各城市统计年鉴。由于夜间灯光指数能够反映当地的经济情况，通过卫星灯光数据计算2014—2021年京津冀夜间灯光亮度指数、灯光面积指数以及灯光总指数来代替三地的经济社会发展情况对回归结果做稳健性检验。变量描述性统计如表2所示。

（三）实证结果

对京津冀地区3个省（直辖市）的GDP与传统产业政策数量进行稳健回归来检验京津冀三地各自发布的产业政策对自身GDP的影响，同时，对比分析中央传统产业政策数量对三地GDP的影响，估计结果如表3和表4所示。从整体效果看，京津冀出台的传统产业政策数量对三地的经济增长起到显著正向作用， 并且在其他条件不变的情况下，每增加一條相关传统产业政策将会边际带动京津冀地区GDP增长0.2%。进一步分析发现，在其他条件不变的情况下，河北省每增加一条相关传统产业政策将会边际带动当地GDP增长0.1%，说明河北省出台的传统产业相关政策对当地的经济增长起到了积极影响；而北京市和天津市出台的传统产业相关政策对经济增长并未起到明显作用，说明传统产业的转型升级更倾向于依托当地的政策变化。

技术进步及创新是传统产业转型升级最重要的驱动力，同时传统产业转型升级对第二产业产值提升影响较大。为此，本文以专利申请量来代表行业创新能力，通过分析各地政策对第二产业产值的直接影响①和间接影响②两种路径来评价各地传统产业转型升级的实际效果。

分析结果显示，京津冀三地各自颁布的传统产业政策对纺织服装行业的专利申请量无显著抑制作用，对钢铁、建材、石化、食品和装备制造业的专利申请量均有显著的抑制作用（见表5）。其中只有石化和食品行业传统产业政策通过专利间接影响第二产业增加值，间接效应系数分别为-0.009和

-0.005（见图6、图7），分别边际降低第二产业增加值0.9%和0.5%。因此，石化和食品行业要想通过专利申请来增加第二产业增加值，还需要出台除传统产业政策之外的其他政策，以达到地方经济增长的最佳效果。

（四）稳健性检验

为了进一步检验上述结果的稳健性，本文选取京津冀三地的夜间灯光面积、灯光亮度以及灯光指数作为三地经济社会发展的替代指标再次进行分析。结果如表6所示，可以发现，京津冀三地出台的相关政策对夜间灯光面积、灯光亮度以及灯光指数的影响均与前文基本保持一致。这在一定程度上说明本文研究结果具有较好的稳健性。

五、 推进传统产业转型升级的政策建议

（一）转变发展观念，化被动为主动

一是进一步利用政策推动企业发展观念转变。健全灵活高效的市场化经营机制， 建立健全创新、社会责任与效益联动的机制，通过财政政策推动企业创新发展、高效发展，促进产融结合、产学研结合，为产业发展提供有力支撑。二是探索推进员工持股等各类中长期激励方式， 充分发挥机制灵活、资源共享的优势，推动产业做优、做大。在政策上，政府有关部门可以给予敢于转型、先于转型的企业税收、财政方面的优惠，树立典型，引领示范，以鼓励企业家摒弃“啃老本”的传统思维，创新发展，挖掘新增长点。三是在观念上，要在全社会发扬新时代转型升级观念，倡导企业家参与学习，将被动转型化为主动转型，充分发挥企业家在产业转型升级过程中的主观能动性，让企业家愿意并受益于转型。

（二）刺激有效需求，推动转型升级

一是强化消费对经济发展的基础性作用，把握新一轮消费结构升级、居民收入水平改善、人口结构变化等带来的机遇，多措并举激活消费潜力。将消费者需求引导至高新技术企业， 实现需求与产业转型升级相结合，鼓励消费者购买低能耗、高技术的商品，推动企业淘汰落后产能。二是针对农村地区居民，可以加大力度推动电子商务进农村，扩大农村电商覆盖面，健全县乡村三级物流配送体系，引导支持大型流通企业以乡镇为重点下沉供应链，提升农产品进城、工业品下乡双向流通效率，进而提升农村消费，淘汰农村地区常见的高能耗、高污染产业链。三是结合地区发展实际，挖掘地区特色产业链，并将其做优做强，走向全国乃至全球，让勇于转型升级的企业从中享受到真正的“转型红利”。

（三）加强技术创新，实现知识共享

一是推行正向激励政策和科研成果评价体系，通过强化财税金融政策支持、 完善税收优惠政策、支持发展创投和风投等基金、鼓励金融机构提高企业中长期贷款比例等措施， 引导企业加大研发投入， 促进科技成果在企业转移转化， 并进一步推动资本化、产业化。二是加强科技攻关，通过项目评审推动技术创新，挖掘值得投资、推动转型的新兴科技。政府亦需强化企业创新主体地位，引导企业加大研发投入，支持规模以上工业企业建立研发机构，推动科技成果落地转化，培优壮大高新技术企业和科技型中小企业队伍。三是强化知识共享在传统产业转型升级方面的作用，学习先进地区经验，对技术交易和设备共享等有利于实现产业协同创新、共同转型的行为予以奖励或补助，加速推进科技资源和产业资源的互通共享。四是推进自主品牌战略，提升产业竞争力。打造高品质的特色品牌文化，加强原创设计，围绕企业的设计理念与文化内涵展开品牌文化建设，积极推进自主品牌战略，增强品牌意识，打造自主品牌，推广品牌文化，最终打造品牌化的竞争之路。

（四）着力人才培养，扎实转型基础

一是结合企业的切实需求，制定符合各类企业的人才培养与人才引进政策， 扩大企业的知识储备、人才储备与技术储备，增强企业核心竞争力，促进突破性技术创新。加快京津冀高校与科研院所的协同合作，促进科技成果在河北省落地转移。京津冀高校与科研院所要加快基础研发和研究成果等科技创新统筹协调， 培育基于共性支持的交叉学科发展，推进全面创新发展。二是加快京津冀创新人才和各类风险资金要素集合，促进京津冀人才交流合作，夯实京津冀创新人才基础。三是进一步增加公共配套设施和提升公共服务水平，充分发挥其服务与保障功能，让更多的人才愿意来、愿意留。要加快推进教育、住房、医疗、文化等民生事业，按照不同目标群体，推进人才安居工程，不断提升人民群众的获得感和幸福感。 四是在引进人才的长期发展上，避免“一进了之”现象的发生，加强对所引进专业人才的长期培养、长效考核，让所引进的人才人尽其用。为人才寻找合适岗位，并且制定长期培养方案，加强人才政策宣讲力度，争取发挥已有人才的带动作用，吸引更多人才前来发展。

（五）加强产权保护，解除转型之忧

一是综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理等多种手段，从审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律、公民诚信等环节完善保护体系，加强协同配合，构建大保护工作格局。打通知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条，健全知识产权综合管理体制，增强系统保护能力。二是加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设，加大知识产权侵权违法行为惩治力度，让侵权者付出沉重代价。调动拥有知识产权的自然人和法人的积极性和主动性，提升产权意识，自觉运用法律武器依法维权。推动当地知识产权服务机构发展，完善知识产权认定机制及保护机制，通过补贴等方式，带动企业实现有效创新，增加有效发明专利量、商标有效数量。三是对保护知识产权的行为要奖励，对侵害知识产权的行为要严厉处罚。加大对侵犯知识产权的查处力度，加强区域协调、部门协作，严厉打击侵权行为。

参考文献：

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［16］［美］克鲁斯克 E R，杰克逊 B M.公共政策辞典［M］.唐理斌，等，译.上海：上海远东出版社，1992．

①直接影响：出台政策对第二产业的总影响减去间接影响。

②间接影响：出台政策通过对各行业专利申请的促进（或抑制），进而影响第二产业增加值变化。

Analysis of Policy Characteristics and Implementation Effect of the Traditional Industry Transformation and Upgrade in Beijing-Tianjin-Hebei

Fu Juan， Yang Haosen

（Big Data Development Department， State Information Center， Beijing 100045， China）

Abstract： The traditional industry transformation and upgrade is an important way to promote the coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei. This paper takes the policy of promoting transformation and upgrading of traditional industries since the introduction of the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development strategy as research samples to carry out text econometric analysis， and adopts panel data dual fixed-effect model and regression model. The analysis shows that the number of traditional industry transformation and upgrade policies issued the industrial policies in Beijing-Tianjin-Hebei has a positive impact on the local economic growth， and if other conditions remain unchanged， each additional traditional industrial policy will marginally drive the local GDP growth of 0.2%.Among the industrial policies in Beijing， Tianjin and Hebei Province， only the traditional industry promotion policies issued by Hebei Province have a positive impact on the local economic growth. Besides， each additional traditional industrial policy in Hebei Province will marginally drive the local GDP growth of 0.1%， while the traditional industry-related policies introduced by Beijing and Tianjin have not played a significant role in economic growth， indicating that the traditional industry transformation and upgrade are more likely to rely on local policy changes. Policy suggestions are put forward accordingly.

Key words： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei; traditional industry; transformation and upgrading; policy; effect

（責任编辑：卢艳茹；校对：李丹）