事业单位实施部门预算项目绩效管理的难点及对策探究

张梦笛 陶燕萍 陈 芳 王婉欣

（作者单位：中国农业科学院蔬菜花卉研究所）

近年来，党中央、国务院、全国人大高度重视预算绩效管理工作，多次强调深化预算制度改革、加强预算绩效管理的重要性。当前，我国经济发展已经进入新常态，随着财政收入增速减缓，财政运行紧平衡特点愈发突出。在此背景下，全面实施预算绩效管理，将管理方式从“重投入”转变为“重绩效”，有助于帮助各级部门缓解财政支出压力、降低运行风险、落实政府过“紧日子”要求[1]。中央部门每年向下属事业单位提供大量项目经费用于工作履职或科学研究，事业单位是否能严格落实预算项目绩效管理各环节要求，对中央部门能否实现高质量、有效率、可持续的发展目标至关重要。

一、事业单位实施部门预算项目绩效管理现状

2015 年以来，《预算法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》及各部门规章制度等陆续出台，对事业单位实施部门预算项目绩效管理要求进行了规定；2021 年8 月，财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》，进一步明确和规范了绩效管理的具体要求。随着国家管理机制的进一步完善，事业单位预算项目管理越来越规范，但还存在诸多问题。想要更加科学合理地完成绩效管理工作，事业单位还需认真查找工作问题，寻找切实可行的应对措施。

二、事业单位实施部门预算项目绩效管理存在的问题

（一）基层事业单位重视不足，缺乏改进主动性

部门预算项目绩效管理涉及的层级较多，部门预算项目汇总的绩效目标和指标一般是由使用经费的各主管项目司局和基层事业单位所设置的末级绩效指标汇总形成的，不同层级的绩效目标和指标相互衔接、协调配套形成一个统一整体。

但是，每次填报“一上”“二上”部门预算项目文本时，一些基层事业单位业务处室的填报人员重视程度不足，出现不少问题。例如：延续性项目年任务内容都具有连贯性，填报人员忽视各年的市场变化情况和价格变动走势对项目活动内容的影响，想当然地直接套用往年的绩效目标设定内容，导致绩效中期监控和绩效自评数据偏差，从而影响整体项目评价得分。此外，个别单位为在绩效评价环节获得较好的分数，在预算项目文本中设置的绩效指标过于保守，导致绩效自评时发现实际完成情况远高于年初预期，原本设置的绩效指标也失去作为评价标杆的意义。还有个别预算填报人员存在重研究、轻管理的情况，认为报预算项目文本只是走过场、应付事，不研究相关要求而“拍脑袋”设定绩效目标。然而，即便部分单位绩效指标填报质量不高，业务人员长久以来的错误观念致使他们改进的主动性较差，部门预算项目绩效质量难以整体提升[2]。

（二）填报口径不统一，审核流程待梳理

同一事业单位的不同预算项目可能由归口单位内不同业务处室负责，尤其是在规模较大的科学事业单位中，还可能存在不同业务处室共同负责承担一个预算项目的情况。业务部门人员在填报预算项目下年度绩效指标时，由于不同填报人员对政策要求及指标含义的理解不一致，填报内容口径很可能会产生较大差异，在此基础上汇总出的单位层级项目绩效指标缺乏科学合理性。此外，还有一些单位的业务部门人员上报的预算指标值不符合实际预期，由于担心不能按时保质完成绩效目标，刻意回避填报相关绩效指标值。尽管事业单位财务人员要求预算项目实际管理处室要根据逐级审核的原则填报预算项目绩效指标，但实际中由于审核流程分工不明确、沟通联系不顺畅、审核不认真不细致等“堵点”的存在，很大程度上拉低了预算项目绩效目标的填报质量。

（三）指标设置不够完整，和项目的相关性不足

根据财政部有关文件要求，为提升中央部门项目支出绩效目标编制质量，要求在设置绩效指标时原则上“每一项目均应设置产出指标和效益指标”“数量指标和质量指标原则上均需设置”。但在实际工作中，往往能发现部分业务部门人员报送的常规预算项目的绩效指标缺乏必要的指标类型。这会降低会审人员的工作效率，导致预算项目文本修改返工率高，进而反向增加部门填报人员的工作量。在部门预算项目数量较多的事业单位，会审人员要在短时间内会审大量预算项目绩效指标内容，难免会存在疏漏。另外，部分业务部门填报的绩效指标和项目关联性不强甚至与项目实施内容无关。例如：部门预算项目主要内容是事业单位完成主管司局监管检查类的任务，但事业单位报送的绩效指标如果是“培养研究生人数”“论文发表数”，则可能意味着相关性不足，需要预算会审人员与业务部门逐一核实修正。

（四）各环节缺乏连贯性，反馈辅导力度待加大

在事业单位，部门预算项目绩效管理涉及的工作环节较多，链条较长。在事前项目评审、“一上”“二上”预算填报、中期绩效监控和事后绩效评价等项目全生命周期中都体现了对绩效管理的要求。但由于目前很多事业单位尚存在重科研、轻管理的问题，相关业务部门为预算管理工作配置的人员经常发生变动、流动性高，导致绩效管理效果不佳。例如，事业单位业务部门的预算填报人员是A，在绩效自评时该业务部门安排人员B 完成后续工作。由于B 不了解预算填报环节工作的具体要求，对A 在填报预算绩效指标时的选用口径和填报思路不甚了解，加之科研工作繁忙，B 便按照自己的理解完成绩效自评，导致指标评价和设置口径出现差异，自评结果缺乏科学规范性。此外，部分事业单位未落实对绩效评价的反馈辅导。在绩效监控、自评环节发现指标值口径明显有误、或结果与设定值发生明显偏离时，事业单位绩效会审人员如未与业务部门填报人员进行深入沟通反馈和辅导，就不能让业务人员认识到绩效评价工作存在的易发问题和风险点，更无法使其高度重视绩效管理工作。

（五）指标会审效率不高，预算系统功能待完善

事业单位财务、科研管理部门人员在会审各业务部门填报的绩效指标时，普遍采取对填报内容进行人工审核的方式。在预算逐级上报过程中，绩效部分内容的会审方式也类似于此。近年来，随着部门预算项目绩效指标体系的逐步构建，各业务部门填报的绩效指标重点突出、内容规范，因此在很大程度上提高了指标审核汇总的效率。但是，对于基建、非财政项目等具有特殊性质的项目和尚无绩效指标体系的新设项目，绩效指标会审时依然问题频出。例如，有的填报人员不按照规定对一级绩效指标进行合理赋分；有的填报人员设置的绩效指标量化不足，不利于后续评价。诸如此类的问题都会给绩效指标会审人员增加工作难度，也容易导致在预算绩效指标会审过程中发生遗漏或错误。为了提高预算项目绩效指标填报、会审的工作效率，可以将设置好的绩效指标体系提前嵌入部门预算管理一体化系统。但系统相关功能尚未成熟，也不具备将事业单位同一部门预算项目绩效指标分解给各业务部门填报后自动汇总的条件，因此预算系统相关模块功能的完善迫在眉睫。

三、事业单位部门预算项目绩效管理的优化建议

（一）贯彻落实政策要求，加强制度培训宣讲

在部门预算项目绩效管理工作中，事业单位应严格贯彻落实党中央、国务院、财政部及上级部门等的有关政策要求，在管理制度中明确职责分工，梳理绩效目标和指标填报流程，设置明确的填报规范，并将有关填报、会审的任务落实到具体岗位职责中，将绩效管理工作的理念和方法融入预算项目文本编制、执行和监督全过程，提高单位全体人员的绩效管理责任意识[3]。同时，事业单位应加强对绩效管理有关政策的培训宣讲，如定期组织培训会，向预算填报人员介绍绩效目标相关填报要求、汇总审核流程、常见问题和易错点等，帮助业务部门填报人员全面了解预算项目绩效管理的业务流程并知其所以然，使其清楚地理解预算项目绩效指标如何填、有何用、何为错，避免认知盲区带来不利后果。

事业单位业务部门负责填报绩效指标的人员变动频率高，因此，帮助相关人员快速完成岗位转换衔接具有必要性。事业单位可以组织绩效指标会审人员通过制作流程图、印发填报手册、发放PPT 课件或录制视频教程等方式，及时将上级部门精神和最新管理要求传达给业务部门新接手绩效管理工作的同志。除此以外，案例教学、实操演示、同行交流等也是保障绩效管理有关人员深入理解整体运行模式、提高能力的有效方式。

（二）完善绩效指标体系，全面覆盖重点内容

中央部门目前已为部分预算项目设置绩效指标体系，各事业单位在填报这类项目绩效指标时需要从绩效指标体系中选取适用于本单位项目任务的指标并相应设定指标值，作为日后评价考核的依据。但是由于部门预算项目任务会随着机构职能、社会需求而发生变化，初始设置的绩效指标体系便可能无法适用于新任务，需要各事业单位根据工作任务的重点和变化情况对绩效指标体系进行修改完善，使其重新具备可用性。

在完善绩效指标体系的过程中，事业单位应做到如下几点：一是覆盖全面，末级绩效指标作为总目标的分解，种类应全面，以便从多维度反映总目标；二是突出重点，应提炼内容、精简绩效指标数量，使绩效指标体现出项目的特点；三是逻辑连贯，绩效指标体系应具备逻辑性，可为指标设置层级，明确主要指标和辅助指标，并在逻辑上保持一致；四是结合使用定性、定量指标，尽量使指标可量化，增强指标的实用性，并注意相对值的可评价性。如果预算项目内容属于中央部门司局细化任务，事业单位在完善指标体系时应充分结合司局的总体战略规划和任务安排情况，结合单位自身情况合理确定有关内容，并和有关司局及时沟通对接。

（三）注重内部协调配合，重视预算评审绩效管理

事业单位在申报部门预算项目时，需要注重内部分工配合，各个业务部门的绩效指标应尽量达到口径统一。如果预算项目涉及的业务部门较少，可以在填报预算项目文本前组织业务部门填报人员集中讨论，确定共用绩效指标的填报口径；如果预算项目涉及的业务部门众多，则可以由经费占比最多的业务部门或者科研管理部门人员牵头，协调各有关部门确定绩效指标填报口径，并在填报过程中完成初步审核工作。对于尚未设置绩效指标体系的预算项目，在每年项目任务内容相似的情况下，事业单位可以自行组织相关业务部门人员和会审人员共同为项目设计绩效指标填报模板，并对填报口径加以明确。另外，事业单位应尽量将绩效管理重点工作前移至预算申报前的项目评审环节，确保绩效目标内容丰富翔实、清晰准确，达到上级主管部门要求的深度。为此，可以聘请同行业或有丰富经验的业务评审专家，对事业单位各业务部门填报的项目绩效指标情况进行事前评估。事业单位应根据专家反馈意见及时要求业务部门填报人员修改完善，在事前绩效评估环节提高预算文本绩效内容的编制质量，为后续预算绩效内容填报和评价工作打牢基础。

（四）加强考核结果应用，压紧压实归口责任

事业单位对内部各部门绩效指标完成情况的考核不应简单局限于上级部门的绩效监控、绩效评价等工作要求，而应将内部考核贯穿于项目的全生命周期[4]。例如：在项目执行流程中加强日常监测调度，督导业务部门加快预算执行进度，提高资金使用效率；每年选取部分项目，聘请外部专业机构对该项目完成情况进行绩效评价，分析与绩效自评结果产生的差异原因并提出改进措施等。遇到项目任务内容变化、追加调整经费等情况时，还要及时督促各业务部门相应调整绩效指标，使其与项目任务相匹配。

事业单位应加强对考核结果的应用，层层压实绩效管理责任，向各业务部门强调“谁申请资金、谁设置目标”“谁管理、谁负责”“谁支出，谁负责”等原则和理念，并及时向归口业务部门反馈绩效评价结果；应重视项目绩效评价中的扣分问题，及时督促业务部门完成整改，对于性质恶劣的情形，还可对相关业务部门采用通报批评、挂钩扣减下年预算经费等方式予以惩戒[5]。

（五）强化信息平台建设，提高填报效率

目前，中央预算管理一体化系统已上线运行，我们未来能够依托一体化系统实现部门预算项目的全生命周期管理，规范地完成预算绩效指标填报和监控、自评等工作。但由于一体化系统的相关功能尚处于起步阶段，事业单位想要通过一体化系统高效地设置绩效指标体系并严格规范各业务部门填报内容的需求，当前还较难满足。为了提高预算项目绩效指标填报的规范性和准确性，事业单位首先应加强自身信息平台的建设，可以选择事先按照确定好的预算项目绩效指标体系，相应设置Excel 填报模板并加以文字说明和公式限制后，分发给各业务部门完成填报，最大限度保证业务部门填报的绩效指标形式规范无误、内容完整合理。另外，事业单位可以充分借助现代科技手段，自行研发或委托专业机构设计小程序等，将预算项目的绩效指标体系嵌入程序中，按照制度要求预置填报规则并自动将预算绩效目标表分解给各个业务部门完成填报和后续汇总工作；在绩效监控和自评环节，还可以在小程序中加入预算项目绩效监控与自评结果的自动化审核汇总功能，降低人工形式审核和汇总的失误率，提高预算项目绩效管理工作效率和质量。

四、结语

部门预算项目绩效管理工作深度融于预算编制、执行、监督的全流程中，事业单位加强管理具有重要意义。单位必须高度重视对管理难点的分析，提出行之有效的解决方案，进一步优化管理流程、强化绩效约束，构建部门预算项目全生命周期绩效管理闭环系统，提高绩效管理工作的效果，切实保障财政资金使用效益。