中国式现代化视域下中国矿业绿色治理:风险、瓶颈与路径*

强海洋

(中国自然资源经济研究院,北京 101149)

0 引言

深刻理解和把握中国式现代化这一重大理论与实践命题,是新时代新征程赋予中国治理体系和治理能力现代化的新使命新任务。当前,我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解。准确把握习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出的“四个重大转变”“五个重大关系”“六项重大任务”“一个重大要求”的深刻内涵[1],以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划推进新征程生态环境保护工作,把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境的承载限度之内,以高品质生态环境支撑高质量发展,促进人与自然和谐共生。

矿业是推动现代文明的基础产业,为工业化城镇化快速发展提供了根本保障,支撑了世界经济社会的繁荣发展。由于矿产资源的大量消耗,引发了各种环境污染和生态破坏问题,社会各界对矿业绿色治理的期望和要求越来越高。在生态文明和中国式现代化背景下,矿业绿色治理已成为矿业转型升级的必然趋势,也是推动矿业高质量发展的重要驱动力。随着ESG等理念与矿业管理的不断融合,以“双碳”目标为导向的低碳经济将深刻改变矿产资源需求的规模和比重,通过技术创新、资源综合利用、大幅提升效能等方式持续降低矿产资源过程消耗和污染物排放,减少温室气体排放和降低对自然生态的扰动,积极推动以绿色化、低碳化为显著特征的矿业绿色治理,形成资源高效、环境清洁、生态安全的高质量发展格局,是中国式现代化视域下矿业治理的题中之义。为此,厘清矿业绿色治理与中国式现代化的理论和现实逻辑关系,把握矿业绿色治理的整体框架、战略目标和发展要求,审视面临的现实瓶颈,明晰路径构建思路与方向,已成为当前推进国家矿业绿色治理、实现人与自然和谐共生现代化的主要目标和重大任务。

1 中国式现代化视域下矿业绿色治理的理论和现实逻辑

党的十八大以来,我国矿业治理进入新阶段,主要呈现出以下3个特征:

一是在时间演替上,全生命周期矿业治理和代际、代中的新型发展观[2],要求在矿业现状治理的基础上,不断解决历史遗留问题并避免当前矿业经济活动对子孙后代造成潜在的生态环境外部性[3];这是矿业治理在现状治理的基础上,不断增强历史遗留问题的解决办法和途径,要求以全生命周期理念为统领,遵循地质工作规律和市场经济规律,从规划设计着手,统筹考虑矿业整体发展态势,在资源禀赋、运输半径、市场供需平衡的前提下,合理规划布局、有序投放矿权、推进综合利用、加强污染防治、做好生态修复和后续产业接替,不断提升治理能力,演变成矿业全生命周期和代际、代中的新型发展观。

二是在空间上,由过去关注矿山这一具体点位,发展到涵盖矿山自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游的三维立体空间概念[4]。矿业治理摒弃了按照生态要素或资源种类保护治理的传统工作模式,结合矿区生态调查评估结果和工程管理实际,坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理,综合考虑矿山地形地貌、土地植被以及河流水文等因素,科学划定生态保护和修复治理区域,构建从山顶到海洋的保护治理大格局的生态保护修复最佳方案[1]。综合运用自然恢复和人工修复两种手段,推动矿区生态环境持续改善、生态系统持续优化、整体功能持续提升。同时,矿业现代化治理从关注矿山地质环境与土地复垦,发展到关注生物多样性的协同治理[5],构建起人与自然和谐共生的生态文明社会发展新形态。

三是在技术上,初步形成了以大数据、云计算、5G、物联网、机器人、智能装备、人工智能等新一代信息技术与矿山生产过程日益融合的趋势,形成全面感知、实时互联、分析决策、自主学习、动态预测、协同控制的智能系统[6]。数字技术有效促进了矿业行业的产业数字化和数字产业化,通过数字化改造、重组和优化传统矿业在设计、开采、运输、安全保障、经营管理等全过程和要素进行空间场景、数据治理、网络覆盖的管理集成[7],最终实现矿山智能化运行。同时,受国际环境、ESG理念和“碳达峰碳中和”政策影响,矿山企业更加重视数字技术在智能化提效方面的设备投入和基础设施建设及运营管理[8-9]。可以预见的是,随着数字技术与矿业行业的不断深度融合,数字技术必将进一步改变以矿山、矿区为社会生产单元的时空联系,也将从更大尺度上重塑矿地和谐发展的新型社会关系。

2 中国式现代化视域下推进矿业绿色治理的风险与挑战

2.1 矿业绿色治理的ESG目标权衡与策略选择

ESG是关注企业环境、社会治理绩效的投资理念和企业评价标准,是影响投资者决策以及衡量企业可持续发展能力的关键因素,作为现代企业可持续发展的核心框架,已成为社会评价企业非财务绩效的主流评价体系[10-12]。近年来,ESG已成为国际矿业行业战略的必备部分,随着ESG问题的不断演变,矿山企业需要结合自身不同发展策略,拓宽自身能力以适应资本驱动带来的挑战。ESG问题的关注,既反映出矿山企业对新形势下商业模式的适应与应对,又反映出社会和环境问题与资本驱动的结合,推动矿业行业不断转型,并促使投资组合和风险偏好的变化[13]。需要强调的是,ESG并非单一存在的目标,其具有广泛的领域关联性和显著独特性。安永会计事务所的研究报告表明,水资源管理、脱碳、气候变化及绿色生产已成为ESG当前关注的主要领域[14]。与之相适应的,环境污染问题的关注与解决(如引入环保技术、优化生产工艺以及加强环保设施建设等),社会责任问题的关注与深化(如负责任采矿、可持续采矿等),势必成为矿业行业在社会责任运动背景下转型发展的新动力[15]。

2.2 矿业绿色转型的经济风险不断加大

近年来,将绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策已深入人心[4],并成为矿山企业的行动指南。首先,生态环境政策日益趋紧,还矿山生态修复治理的历史旧账和不欠矿山生态修复治理的新账,为矿山企业收获无形资产价值;其次,通过机械设备更新和改造升级,推动矿山企业绿色转型,有助于提高资源开采效能和综合利用水平;第三,生产工艺优化和环保设施建设及新型环保技术的引入,降低了矿山企业在生产运营中的外部风险特别是生态环境风险;最后,矿山企业的绿色转型,推动其成为矿业行业的规则制定者与行业引领者,有助于占领市场并实现超常规发展[8,16]。

作为生态环境问题的主要责任者,在企业绿色转型成为潮流和趋势的大背景下,矿山企业同样存在绿色转型问题[17]。一方面,融资成本难度大、技术创新门槛高、管理人才短缺等问题,成为中小型矿山企业发展面临的主要障碍。中小型矿山企业,较难克服资产专用性的规模经济边界,“准入优先”为主导的“维持治理”逻辑,限制了中小型矿山企业享受绿色转型带来的经济红利和政策红利[18]。另一方面,矿山企业的绿色转型,促使从末端的修复治理向始端的生产设计转变,重新设计矿山企业的生产流程,开展大量的绿色技术研发和生产设施投入,从根本上改变矿山企业的生产经营模式。上述转变需要巨量的资金投入,而转型过程会影响收益的不确定性和不稳定性,叠加绿色转型产生的额外成本,极有可能损害矿山企业的正常运转甚至危及矿山企业生存。

2.3 矿业绿色发展的关键矿产品供给风险

矿产和金属将在绿色低碳转型过程中发挥关键作用,这种趋势可能会对矿业行业产生革命性影响。目前,传统矿业开发与资源利用活动尚未引入“气候智慧矿业”理念,矿业行业应对气候变化及与新能源部门之间尚未形成有效的互动与对接[8,19]。研究认为,矿产资源开发与气候变化存在不可分割的联系,与目前传统的以化石燃料为基础的能源供应系统相比,可再生能源系统在组成上需要消耗更多的矿物和金属原料[20-21]。可再生能源系统与低碳基础设施建设,必将推动金属等矿产资源原材料需求的大幅增长。如果没有足够的矿产原材料供给,既无法实现能源转型,更无法应对气候变化。

全球低碳转型发展推动了风能、太阳能、氢能和生物质能的快速发展,与之相适应的是储能系统、聚光太阳能、碳捕集、发光二极管、电动汽车、电动摩托车等产业对铝(铝土矿)、钴、铜、铁矿石、铅、锂、镍、锰、铂族金属、稀土金属(镉、钼、钕、铟)、银、钢、钛和锌等关键矿产品的大量需求(见表1)。

表1 低碳技术对金属资源的需求Table 1 Application of low carbon emission technologies demands for metal resources

不同温升情景下,金属矿产需求增长将呈现显著变化。2 ℃温升和4 ℃温升情景相比,锂和锰需求增长显著;2 ℃温升和6 ℃温升情景相比,锂的累计需求将增长1 060%,锰的累计需求将增长2 590%[22]。

3 中国式现代化视域下推进矿业绿色治理的发展要求

3.1 合规治理将成为矿山企业生存的底线要求

2019年,第二轮中央生态环保督察启动,从生态环境部官网公布的反馈督察意见涉矿问题发生情况来看,生态破坏、生态修复不到位、环境污染、非法采矿等情形出现的频次较高,且同一督察对象可能数种问题并存,如矿山非法采矿大部分与生态破坏、非法毁林同时发生,生态破坏更是由多种问题造成的结果。具体表现为4种类型:一是为追逐经济利益,在采矿权边界处越界开采、超量开采,或抱着先开采后补证的心态进行采矿的行为属于较为常见的违法现象,甚至出现无证开采的情况;二是无序开采,造成林地草原生态破坏严重,在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动,非法毁林,违法占用林地、破坏国家级公益林等现象;三是环境治理不到位,环境违法和风险隐患严重,部分矿山企业环保设施简陋,生产过程中产生的“三废”未有效收集处理,废水直排、废气无组织逸散、废渣乱堆乱弃,造成较为严重的环境违法和风险隐患;四是后续生态修复治理不力,整改流于形式,未按要求开展治理修复,甚至未按要求编制矿山地质环境保护与治理恢复方案,污染长期得不到有效治理。

随着生态文明建设的不断深入,合规治理将成为矿山企业生存的底线要求。矿山企业合规是依法依规经营、防控行政监管和市场风险的一种自我治理方式[23]。随着国家治理体系和治理能力的不断完善,作为治理体系的微观市场主体,矿山企业在安全生产、生态环保、资源开发、综合利用、生态修复以及金融市场、交易投资等领域都有着越来越严格的监督管理要求[24],对于旨在长期从事矿产资源开发利用的矿山企业而言,建立一整套合规生产经营运营体系,既符合法治社会建设的内在要求,更是企业未来持续发展增强韧性的应有之义。

3.2 绿色治理将成为矿山企业发展的重要标的

矿山企业的绿色治理已成为国际共识,国际上对矿山企业在资源勘查开发过程中的安全生产、环境保护、职工健康、社区参与以及价值链和反腐败等方面的要求越来越严格。“绿色”已成为政府、国际组织、非政府组织和矿山企业在矿业政策制定、商业行为和标准治理中的重要理念和原则,并融入矿产资源勘查开发利用的全链条和各环节[25-26]。

针对矿业绿色治理,矿业界及相关组织制定或发布了一系列倡议或指导性文件,以期在矿业生产过程中更加注重绿色低碳发展和在矿业全产业链过程中降低生态破坏带来的影响。据不完全统计[25],目前较有影响力的矿产资源开发利用绿色治理相关制度与导则有:联合国《全球契约》、联合国环境规划署和经合组织《矿业活动环境指南》、国际采矿金属理事会《可持续发展框架原则》《原住民和采矿——良好实践指南》、世界银行《全球矿业政策框架》、世界银行国际金融公司《采矿活动中的环境、健康和安全指南》《国际金融公司行为标准》、政府间矿业可持续发展论坛《全球矿业政策框架》、全球可持续发展标准联盟《可信的可持续性标准》、非洲首脑会议《非洲矿业愿景》、赤道原则协会《赤道原则》、世界经济论坛《负责任的矿产开发倡议》、采掘业透明度倡议委员会《采掘业透明度倡议标准》、加拿大自然资源部《绿色矿业倡议》、中国自然资源部《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等。

3.3 技术创新将成为矿山企业发展的关键因素

技术创新是推动矿业绿色高质量发展的关键因素。首先,技术的进步使人类对矿产资源的利用由地表向地下空间延伸拓展,资源的边界和种类随人类社会发展和科学技术进步发生了前所未有的变化,人类利用资源的时间尺度与个体生存的时间尺度出现了天文级数量差异[27]。其次,技术的进步使埋藏深、品位较低的矿产资源开采成为现实,代用品与资源可持续利用也在不断发生,如铁取代了青铜、青铜取代了石头,石油取代了煤、煤取代了木材。第三,技术的进步,使矿产资源开发利用更加安全、更加高效和更加“绿色”,矿产资源的开发与生态环境保护实现了平衡,这离不开矿山生产的持续机械化自动化更新、供应系统和管理系统的建立与维护、地质和工程技术软件的大规模应用、信息技术在过程控制中的广泛使用等[28]。

随着数字技术的不断创新与绿色采矿的融合发展,特别是在采矿领域的自动钻掘系统、地下大规模采矿、机器人深水采矿等,矿物加工领域的浮选技术和溶剂萃取技术,运输领域的无人驾驶、自动卡车运输、自动轨道运输系统,观测监测领域的无人机原位观测、GPS浮子监测,营销贸易领域的人工智能、大数据、物联网、区块链以及VR、AR应用等,必将推动矿业实现智能化和自动化的跃迁式革新。

4 中国式现代化视域下推进矿业绿色治理的现实瓶颈

4.1 矿业经济周期影响了矿山绿色治理

矿业经济具有显著的周期性,从中长期看与工业化进程密切相关,且主要受新兴经济体影响,在时间上与全球经济发展周期保持一致的波动[29-30];从短期看主要受区域经济发展、资源赋存与矿业权投放及矿业金融市场的影响,并影响下一周期项目勘查和投融资变化。一般而言,矿业经济处于繁荣上升期,矿山企业经济效益通常较好,对于矿山企业参与矿山地质环境保护、土地复垦、生态修复、文化建设及矿地和谐等绿色治理具有正向积极效应;反之,各项绿色治理任务将面临较大的困难甚至搁置成为历史遗留问题。未经有效治理的废弃矿山,常存在水土流失、土壤和地下水污染等问题,矿山长期处于“关心和维持”状态,生态修复治理责任长期得不到落实,严重情况下会引发社区健康风险,出现矿业导致的“地方病”。

4.2 绿色矿山评价标准制约了矿山绿色治理

目前,我国已初步建立起国家、省、市、县“四级联动、企业主建、第三方评估、社会监督”的绿色矿山建设工作机制,绿色矿山评价指标涉及矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与智能矿山、企业管理与企业形象6项一级指标以及24项二级指标、100项三级指标,建设过程中涉及自然资源(林业)、生态环境、应急管理、交通和水利等多个部门。实践表明,由于各部门之间要求不同、管理重点不同且缺少协作机制,难以统筹协调矿山企业绿色矿山建设过程中所遇到的难题。如道路硬化涉及自然资源建设用地督查、全封闭料仓建设涉及生态环境检查、矿山安全生产涉及应急管理检查、排水系统涉及水利标准规范等,评价标准的不统一导致单项评价可以通过而综合评价易出现问题,制约了矿山绿色建设和治理进程。

4.3 自然环境因素限制了矿山绿色治理

截至目前,自然资源部分两批遴选了国家级绿色矿山1 101家,其中西部地区322家,占比29.25%;全国各级绿色矿山4 306家,其中西部地区1 857家,占比43.13%。在我国西部地区,脆弱的生态环境本底条件叠加基础设施缺乏现状,而且容易受干旱、洪涝和旋风等恶劣天气影响,给矿山企业开展规划建设、安全作业、绿色开采和生态修复增加了诸多不利因素,一定程度上限制了绿色矿山建设步伐。同时,伟凯律师事务所就矿业行业如何有效应对气候变化政策和投资者压力的调查报告指出,减少自身作业排放占比为37%,更加注重投资能源转型材料占比为31%,继续剥离煤炭资产、注重碳捕获与封存和减少行业用户排放占比均为10%,其他占比为4%[31]。如何将全球环境风险与相应的矿业管理计划相融合,也是当前矿山绿色治理面临的新挑战。

5 中国式现代化视域下推进矿业绿色治理的路径构建思路与方向

5.1 加快构建与国际矿业绿色治理规则相衔接的中国矿业绿色治理体系

一方面,加强与联合国及其下属机构、国际采矿金属理事会、世界银行及其下属机构等国际组织制定的矿业绿色治理规则相衔接,积极主动回应国际关切,进一步增强矿山企业在信息披露、环境保护、社区参与等方面的内容;另一方面,以政府关注、矿山企业关切为出发点,不断完善适应中国矿业绿色治理实践,结合ESG等发展理念,覆盖矿产资源规划设计、勘查开发、资源利用、生态修复及闭坑再利用等全生命周期,将我国矿山企业在迹地恢复、生物多样性保护、生态系统重建等具有中国特色的社会治理、企业治理纳入矿业规则制定,实现从“规则接受者”向“规则制定者”转变,推动建立负责任采矿的现代化矿山企业绿色治理体系。

5.2 积极推进矿业领域数字化广泛应用与融合转型

数字化转型已成为涵盖矿业在内的各行业共同面对的时代性课题。不难预见,加强数字技术与矿业领域的深度融合,加快人工智能、物联网、大数据、云计算、区块链以及无人驾驶、智能巡检、VR和AR等智能化技术在矿业全链条的广泛应用,积极打造矿山规划设计、资源勘查、安全生产、综合利用等为一体的矿山综合管理平台。把矿山数字化、智能化作为推进矿业绿色高质量发展的核心技术,利用全链条监测手段,大幅降低矿山企业安全事故隐患和现场作业风险;通过提高资源和能源使用效率,降低生产过程中的碳排放强度和人工成本与运维成本,实现矿山产业链创新链的数字化融合转型。

5.3 充分发挥绿色投融资的重要作用积极培育矿业金融市场

从近10年中国矿业公司IPO情况看,矿业融资表现出向权益类融资转变的趋势,项目融资以及合作经营融资仍有较大空间。同期募集资金比例,采矿业、冶炼加工、深加工比例大致为2.5∶3.5∶4.0,间接映射出资本向深加工领域聚集而向采矿业流动意向较弱的特征[32]。充分把握矿业融资趋势,发挥碳交易、碳金融等市场化手段调节功能,进一步依托市场机制创新特别是社会资本、绿色金融、绿色债券等手段的杠杆撬动作用,鼓励矿山企业和行业协会在矿业绿色链条培育、矿产品绿色认证、矿业碳标签等方面的创新,建立从政策、产业、金融等宏观层面到企业、机构与团体等微观主体的上下融合的矿业绿色高质量发展新机制,实现从矿业绿色贸易壁垒的打破到矿业绿色产业链供应链创新链的国内国际双循环的转变,激发市场主体内在的矿业绿色发展的积极性和创造性。

5.4 创新理论技术和政策体系引领国际矿业绿色发展

可持续发展的矿产供应需要有效的资源治理[20],理论技术和政策体系是资源有效治理的重要保障。从理论瓶颈看,基于自然的解决方案和以工程为主的人工修复、生态修复和生物多样性保护的标准及准入、土地修复及后续利用的目标权衡与策略选择、矿业迹地新型生态系统重构、矿业生态环境补偿等。从技术发展看,关闭矿山的绿色治理技术、旱区寒区高海拔区域生态修复技术、水环境生态修复技术、长时序遥感监测监管技术、退化生态系统修复技术等。从政策实施看,多部门协同治理与整体评价、矿山企业绿色治理与条件准入、矿业经济周期对矿业绿色治理的影响、资源安全和矿业绿色治理、矿业用地的合规性等。

6 结语

中国式现代化视域下中国矿业绿色治理是一个“并联式”过程[33],呈现出时空压缩、任务复合、技术迭代的特征,不同阶段、不同领域、不同环节的各种问题和挑战相互交织、集中出现。在未来的发展过程中,应将处理高质量发展和高水平保护的关系放在中国矿业绿色治理首位,在合规治理底线要求基础上,结合国际先进理念塑造矿山企业发展的新动能,持续增强矿山企业发展的后劲潜力。深化运用系统观念锚定矿业绿色治理发展标的,以高质量标准引领高水平建设,通过多维度创新治理矿业突出问题,协同推进矿业全方位、全地域、全过程的降碳、减污、扩绿、增长。充分发挥绿色投融资的重要作用,鼓励矿山企业以技术创新实现降本增效,将国家矿业绿色治理的政策制度内化为矿山企业绿色治理的自觉行动,引导矿山企业寻求一条平衡“企业行为-市场机制-社会响应”的发展之路。