地方政府治理数字化转型的案例研究

朱春奎，廖福崇

（1.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200082；2.中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410029）

2020年10月，“十四五”规划建议指出要加强数字社会和数字政府建设，不断提升公共服务和社会治理等方面的数字化智能化水平。2022年10月，党的二十大报告强调要加快建设网络强国和数字中国。2023 年2 月，中共中央、国务院印发的《数字中国建设总体布局规划》明确指出“数字中国建设是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑”。推进国家治理体系和治理能力现代化，数字政府治理能力提升是关键环节之一[1]。数字政府建设涉及众多主体，数字政府治理能力提升涵盖方方面面，是一项系统性工程[2-3]。数字政府治理能力由哪些维度构成？地方政府治理数字化转型如何实现？对于上述问题的回答，具有重要的政策意义。

本文从组态分析视角出发，以我国省级政府为研究对象，充分关注信息技术和组织机构之间的互动。基于TOE理论框架分别从技术、组织和环境三个层面出发，采用案例比较和数据统计的研究方法，探讨地方政府治理数字化转型的实现路径。研究发现地方政府治理数字化转型存在着发展驱动路径、需求回应路径和竞争压力路径三条路径。本文对地方政府治理数字化转型的组态研究，通过聚焦组织机构与信息技术的互动，深化了对数字政府建设的理解。

一、研究综述与概念框架

（一）治理数字化转型研究的两类视角

数字政府治理能力应该是一个综合性指标，因此有必要从不同的维度进行综合测量。数字治理和电子政府对于技术应用的出发点是不一样的。电子政府将信息技术作为一种工具和手段，而数字治理超越了工具层面的意涵，提升数字政府治理能力本身就成为治理现代化进程当中的一个重要的目标[4]。数字政府治理能力是如何生成的？现有研究提出了诸多具有启发性的结论，总结来看可以分为两类。

第一，从组织机构的视角进行研究认为，数字政府治理能力的生成关键在于政府组织机构变革。实际上，数字治理的实现路径，关键在于如何实现政府的电子化改造。数字技术需要实现对全过程人民民主的有效赋能[5]。通过政务服务的改革，建设数字空间的政府，是信息技术革命的题中之义[6]。相关研究认为，数字政府治理能力提升的关键在于数字化转型和电子政府的建设，电子政府是整个数字治理体系的核心[7]。线上政务作为整个数字治理体系的核心节点，在科技创新赋能民生政务等方面具有举足轻重的作用[8]。实际上，数字治理的实现路径，关键在于如何实现政府的电子化改造。通过政务服务的改革建设数字空间的政府，是信息技术革命的题中应有之义[9]。通过电子政府建设提升数字政府治理能力，需要将数字政府治理最终落脚于民生[10]。

第二，从信息技术的视角进行研究认为，数字政府治理能力的生成关键在于信息技术应用。这类研究认为，提升数字政府治理能力的关键在于信息技术的应用，尤其是大数据、人工智能和物联网等新型技术形态[11]。数字治理得以落地实践的关键在于信息技术的深度赋能和社会影响[12]。公共治理能力的提升实际上是技术驱动的，以我国地方政府的数字治理实践为研究对象，研究发现信息技术的应用水平是治理数字化转型的充分必要条件[13]。信息技术平台对于实现政府有效治理能够发挥重要作用[14]，数字技术在赋能乡村高质量发展等方面也大有作为[15]。

总结来看，上述两类研究分别以政府形态和信息技术为核心，从不同的角度分析了数字政府治理能力的提升路径，非常具有启发意义。遗憾的是，上述研究存在两个方面的不足：（1）忽视了组织结构与信息技术的耦合互动。信息技术和组织结构之间的互动从未停止。大数据分析能力如何赋能数字政府是推动治理实践数字化转型的核心议题[16]。一方面，组织结构对信息技术应用的深度和形态产生深刻的影响。比如在政府门户网站建设当中，地方政府面临的结构性竞争很大程度上影响着门户网站建设的成效。另一方面，信息技术也在不断地改造和重塑组织机构的形态。在“放管服”改革和营商环境建设的过程中，互联网+政务服务的技术应用对政务服务的提供方式提出了新的要求[17]，数字技术应用对于产业集群能够产生积极的影响[18]。（2）缺乏组态分析的视角。管理过程呈现出多重要素并发的状态，针对这类议题组态分析的视角往往能够提供更加深入的研究发现。数字政府治理能力的生成是一个复杂的管理组态问题，在中国新型智慧城市的建设中需要重点关注数字要素的组合[19]，不同的要素以及要素的组合都会对数字政府治理能力的生成产生重要的影响[20]，因此十分有必要将组态分析的视角引入到这一议题。

（二）TOE理论与本文的概念框架

TOE 理论是指在创新系统和创新组织的相关研 究 中[21]，技 术 因 素（Technology）、组 织 因 素（Organization）和环境因素（Environment）的简称。TOE 理论框架主要探讨上述三类因素对组织创新和组织行为的影响[22]。数字政府治理能力的生成是一个复杂的组态问题，TOE 理论框架从技术、组织和环境三个层面对技术应用的理论问题进行了高度提炼，适合用来分析治理数字化转型这一主题。一方面，治理数字化转型涉及许多要素和变量，技术、组织和环境三个层面比较完全地涵盖了不同方面的影响因素。《数字中国建设整体布局规划》明确指出做强做优做大数字经济、发展高效协同的数字政务、打造自信繁荣的数字文化、构建普惠便捷的数字社会、建设绿色智慧的数字生态文明，由此可见数字政府和数字经济、数字文化、数字社会等方面密切相关，可谓牵一发而动全身。数字政府治理能力的生成同样涉及多个层面的要素和变量，TOE理论框架将这些要素和变量划分为技术因素、组织因素和环境因素，比较全面地涵盖了各个方面的信息。另一方面，TOE理论框架强调不同因素之间的组合效应，非常契合治理数字化转型的客观实际，同时与本文所使用的案例组态比较分析方法高度契合。在变量的基础上，不同的组合能够产生不同的效果，这既是组态分析视角的内涵，同时也是治理数字化转型的实际。TOE 理论框架强调技术因素、组织因素和环境因素之间的组合，既契合客观实际，又符合本文的案例组态分析视角。实际上，TOE理论框架概括了技术因素、组织因素和环境因素对技术应用的影响，是探讨技术发展和能力生成的一个综合性分析框架。TOE 理论框架下的治理数字化转型，包含了三个层面的因素：

第一，技术因素。技术因素主要关注的是新型工具给组织管理和组织创新带来的机遇和挑战，具体包括技术工具、技术能力和技术特点等方面的内容。实际上，在数字治理领域数字信息技术已经成为政府治理的重要工具和手段，大数据、人工智能、区块链和物联网等新一代信息技术有效提升了政府治理效能和创新绩效[23]，比如数字技术对城市基层治理带来诸多积极的影响[24]。

第二，组织因素。组织因素包含了权责体系、管理层级、管理幅度、科层分工等方面的内容。企业创新数字化转型的组织因素以技术部门为主[25-26]，政府治理的数字化转型组织主要涉及了大数据管理机构、政务服务组织、第三方数据服务公司和政府职能部门等。上述机构的任务分工、协助模式、沟通方式以及权责划分等内容是组织层面需要重点探讨的内容。

第三，环境因素。任何组织的行为均受到所处环境的影响，外部环境因素和组织内部因素相互交织，最后共同影响着组织行为。就省级地方政府而言，如何在横向竞争中取得优势以便进一步实现晋升，是政策创新和政策采纳需要重点关注的因素。依托数字服务平台能够构建起较强的竞争优势[27]，因此，竞争压力对于推动数字政府治理能力建设，具有重要的意义。数字政府建设能够在一定程度上克服科层制政府存在的治理弊端[28]。除此之外，地方政府数据开放对政府治理能力提出了新的要求[29]。从这层意义上看，数字经济需求带来的环境压力也是数字政府治理在环境层面不可忽视的一个因素。综合上述分析，本文提出了一个分析数字政府治理能力的TOE分析框架，详见图1。

图1 TOE理论下的治理数字化转型概念模型

技术因素、组织因素和环境因素，通过不同的条件组合，最终影响到数字政府治理能力的生成。在数字政府治理能力这一议题中，基于既有文献提出的前因条件，本文进行了如下界定：

第一，技术因素包括线上政务和开放数据两个变量。首先，线上政务质量是政府治理效率提升的有力工具，同时也是影响数字政府治理能力的关键技术性变量。线上政务平台实际上是由社会需求和市场需求驱动的，建设平台化的数字政府是推进治理能力现代化的必然要求。实际上，以网上政务服务平台为依托，通过整合信息发布、业务办理、数据共享和结果互认等功能，有效地减少了公民与政府互动过程中的行政负担。其次，公共数据有序开放能够实现数据赋能，充分挖掘数据要素的市场价值和社会价值，推动数字政府治理能力提升[30]。在数字经济需求不断增强的大背景下，数据作为一种市场要素，其重要性日渐凸显，ChatGPT人工智能技术对政府治理带来了新的机遇和挑战[31]。政府机构是公共数据的主要收集者，征信信息、纳税信息、公共交通出行、重要商品价格等，均由政府收集和管理。信息技术应用是地方治理现代化的题中应有之义[32]。

第二，组织因素包括政务中心和财政资源两个变量。首先，实体性的政务服务中心是数字治理落地实践的载体和补充。作为数字治理的载体，许多具体的行政活动即发生在线下政务中心。政府流程再造运动，即是通过对行政程序和步骤进行精简以及优化，以实现政务服务的提质增效。推进实现治理数字化转型，需要地方政府投入相应的组织资源[33-34]。通过组织变革能够有效推进地方大数据产业发展[35]。其次，财政资源是制约数字政府建设的重要因素。数字化和数据化存在一定的区别[36]，政府数字化转型离不开财政资源的配套。信息设备购置、信息化人才培养以及电子数据平台建设和维护等环节，都需要财政资源的跟踪配套。

第三，环境因素包括竞争压力和数字经济需求两个变量。竞争压力是数字政府治理能力建设的重要推动力之一。处于同一竞争位序的行动者之间相互比较和模仿，是影响我国政策创新与扩散的重要特征，良性的竞争能够促进有效市场和有为政府的结合[37]。本文探讨省级政府的治理数字化转型，因此有必要将竞争压力作为一个重要的环境因素纳入分析框架。数字经济需求倒逼政府提高数字政府治理能力，是环境层面当中是不可忽视的因素。

总体而言，本文基于TOE 理论框架分别从技术、组织和环境三个层面选取了线上政务、开放数据、政务中心、财政资源、竞争压力和数字经济需求六个前因条件。本文构建的TOE分析框架，从组态分析视角出发，充分关注信息技术和组织机构之间的互动。

二、研究数据与分析方法

（一）研究对象与资料获取

我国目前有34个省级行政区，考虑到数据的可得性，本文除去台湾省、香港特别行政区、澳门特别行政区以后，选取31个省级行政区为案例样本。为什么将分析单位限定为省级行政单位？有以下两点关键原因：第一，省级行政单位是数据治理实践的主要行动者。在数据治理方面，主要由国务院提出宏观目标，再由省级行政单位制定详细的实施方案，其他层面的政府主要是省政府实践方案的执行者。因此将分析单位限定在省一级，研究能够捕捉到最大的差异，有利于进行组态比较分析[38]。第二，全样本分析有利于避免样本选择性偏差。就定性比较分析方法而言，样本选择偏差一直是一个需要重点注意的问题[39]。本文将分析对象限定在省级一级，采用的是数字治理实践的全样本，有效避免了样本的选择性偏差。此外，31 个分析单位，在样本量上非常适合进行组态的多案例比较分析。基于TOE 理论分析框架，本文分别从技术层面、组织层面和环境层面三个方面选择前因条件。表1是有关前因条件的界定以及具体的数据来源。

表1 数据来源与变量测量

结果变量是数字政府治理能力，包括治理能力、治理效果、组织机构和制度保障四个方面的内容，比较全面地测量了数字政府治理能力的不同侧面。数据来自清华大学公开出版的《中国数字政府发展研究报告（2021）》。

从技术层面看，影响治理数字化转型的前因条件主要有两个，分别是线上政务能力和数据开放程度。第一，线上政务能力。数字政府建设是推行国家治理能力现代化的重要手段。数字治理体现为政府使用数字化手段提升治理效能，因此数字化政务服务是技术层面的重要内容。依据中央党校（国家行政学院）发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告（2021）》，线上政务能力可以从线上政务平台的服务事项覆盖度、服务方式完备度、办事指南准确度和在线办理成熟度四个方面进行具体的测量。本文选取了线上政务能力这一综合性指标。第二，数据开放程度。数据是一种重要的市场要素，合理利用能够产生良好的经济效应和社会效应。政府作为公共数据的管理主体，在确保安全的前提下推行数据开放，能够有效赋能市场经济，实现大数据条件下的治理现代化。从这个层面上看，推动数据开放也是数字政府治理能力的重要前因条件。本文从复旦大学发布的《中国地方政府数据开放报告（2021）》收集了有关省级政府数据开放程度的得分。

从组织层面看，能够对数字政府治理能力产生影响的前因条件具体而言有两个：第一，线下政务组织。数字治理的落地实施离不开线下实体机构的支撑，云端服务必然是要有实体性线下机构的具体组织实施。从2001年开始，政务服务大厅和行政审批中心的建设，有效地提升了地方政府的政务服务组织能力。到2014年，我国所有的省级行政单位都建成了统一的政务服务大厅。在推进数字治理的过程中，这些政务服务机构成为推动云端服务落地的核心组织。本文以线下政务中心进驻部门的平均数量来测量线下政务组织，数据来自《中国政务环境报告（2021）》。第二，财政资源。政府的财政资源很大程度上影响着数字治理的组织实施。基于TOE框架的研究，一般公共预算支出是一个重要的组织变量。本文使用省级政府人均一般公共预算支出作为财政资源的衡量指标，数据来自《中国统计年鉴2021》。

从环境层面看，来自邻近省份的竞争压力和数字经济的需求是两个重要的环境因素。第一，竞争压力。地方政府作为一个行为主体，其行动策略会受到竞争位置的影响，尤其是邻省相关行为。因此本文使用邻省的线上政务能力是否高于本省作为竞争压力的衡量指标。实际上，一个省份有很多个邻省，具体的编码规则如下：如果该省是所有邻省当中线上政务能力得分最高的，则不面临竞争压力，编码为0；与此相反，如果邻省当中有线上政务能力高于该省的，则面临竞争压力，编码为1。使用Arcgis 软件，通过相关数据叠加在省级行政区划地图中，可以精确地获得竞争压力的数值。第二，数字经济需求。需求则是环境层面因素的重要组成部分，现有研究大部分使用互联网端口和互联网用户的数量来衡量公民需求。这种做法主要测量的是公民个体对于互联网的需求量，对数字治理产生影响的作用链条其实并不明确。因此，本文从数字经济的需求方面，探讨需求对于数字治理的牵引作用。为了利用数据进行生产经营活动，市场主体消耗了多少算力、占用了多少存储空间以及租用了多少数据库等这些，可以成为衡量数字经济活动的有效指标，因此可以使用“用云量”来表征数字经济的发展态势。关于“用云量”的数据，来自腾讯研究院《数字中国发展报告》。

总结来看，基于TOE 理论框架，本文分别从技术、组织和环境三个层面选择了六个前因条件，比较全面地涵盖了影响数字政府治理能力的主要因素。

（二）分析方法与案例简介

各个省份的数字政府治理能力存在明显的梯度差异。数字政府治理能力的水平在我国是不均衡分布的，存在着五个不同的梯队，分别是引领型、优质型、特色型、发展型和追赶型。此外，这种不均衡不完全是经济领域的梯度分野，某种程度上已经超越了经济水平的限制。比如地处西南的贵州省，其数字政府治理能力的发展水平要比沿海省市如江苏省和天津市高。这充分说明在数字治理方面存在着弯道超车的可能性。在数字政府治理能力、线上政务质量、线下政务组织、人均财政预算和数据开放得分等方面，不同省份呈现出明显的差异。

在进行组态比较分析之前，需要对原始数据进行校准。多案例定性比较分析的数据校准，应该遵循阶段分布的原则，尽可能保留原始数据信息。这就意味着，如果原始数据本身呈现出明显的阶段分布，校准阶段应该以原始数据的阶段分布为基础，使用不同的锚点进行校准。本文的具体校准过程如下：

第一，数字政府治理能力校准。数字政府治理能力由四个方面的指标构成，分别是组织机构、制度建设、治理能力和治理效果。在我国的省级行政单位之间，存在非常明显的梯度分布。具体而言，处于引领型的省份得分在70分以上，数字政府治理能力处于第一梯队，具体包括上海市、浙江省、北京市和广东省。第二梯队在65 分至70 分之间的，属于优质型，包括了大部分沿海省份如福建省、山东省等，同时也包含一部分中西部省份如贵州省。第三梯队主要是特色型数字治理，得分在60 分至65分之间，主要是中西部省份。第四梯队是发展型数字治理，包括宁夏回族自治区、吉林、内蒙古自治区等地。第五梯队是追赶型，主要是西部省份如新疆维吾尔自治区、青海、西藏自治区等。因此，本文使用五值校准模型对数字政府治理能力进行校准，具体而言第一梯队校准为1，第二梯队校准为0.75，第三梯队校准为0.5，第四梯队校准为0.25，第五梯队校准为0。校准之后的中位值为0.25，并且在不同的区间内都有一定的案例分布，说明校准的结果比较理想。对于结果变量数字政府治理能力，校准之后的分布情况，可参见图2。

图2 数字政府治理能力校准分布示意图

第二，线上政务质量校准。我国的省级政府网上政务能力呈现出明显的四个阶段的区别，具体而言：第一梯队，线上政务能力得分在90分以上，校准为1。主要包括广东省、江苏省、浙江省、贵州省和上海市等。第二梯队得分在80 分至90 分之间，校准为0.67。涉及的主要有福建省、北京市、四川省、重庆市和江西省。第三梯队得分为65 分至80 分，校准为0.33，主要有陕西省、河南省、河北省和甘肃省等。第四梯队的得分低于65分，校准为0，主要是新疆维吾尔自治区。

第三，数据开放程度校准。大于60分校准为1，涉及的省份主要是上海市和浙江省。得分在40 分至60 分的校准为0.67，主要的省份有北京市、广东省、贵州省、福建省和山东省。得分在5 分至40 分的，校准为0.33，相关的省份有四川省、江西省和江苏省。其他省级行政单位还没有开始数据开放的实践，因此得分为0。需要特别指出的是，在31个省级行政单位中，只有15 个省份正式实施了数据开放。上海市、浙江省、贵州省、北京市和广东省等走在数据开放的前列。还有大量省份没有实施具体的数据开放工作，因此其得分为0。按照上述方法校准之后，数据开放得分的中位值为0，主要原因是有16 个省级行政单位还没有实现公共数据开放。在0.33、0.67和1三个校准点上，具有一定数量的案例分布，校准效果比较符合实际情况。

第四，线下政务组织校准。政务中心开设窗口数量大于100 的，校准为1；开设窗口数量在60 至100的，校准为0.67；开设窗口数量在20至60的，校准为0.33；开设窗口数量在20以下的，校准为0。

第五，财政资源校准。按照月人均预算收入1万元和0.5 万元作为标准，使用三值校准模型进行处理。具体而言，如果人均预算收入大于等于1 万元，则校准为1，具体的省份有上海市、北京市、广东省、江苏省和天津市。如果人均预算收入在0.5 万元至1万元之间，则校准为0.5，具体包括福建省、山东省、湖北省、海南省、重庆市、宁夏回族自治区、陕西省、山西省、西藏自治区和新疆维吾尔自治区。按照人均收入低于0.5万元的标准，将青海省、云南省、黑龙江省、河北省、甘肃省、吉林省、河南省、湖南省、江西省、四川省和贵州省等省份校准为0。

第六，竞争压力校准。竞争压力条件主要捕捉的是是否存在外在的竞争压力，因此在条件设定方面为0和1虚拟变量。

第七，数字经济需求校准。在31个省级行政单位中，按照数字经济需求的排名，本文将前10 名校准为1，涉及的省份有浙江省、上海市、北京市、广东省、江苏省、天津市、湖北省等。数字经济需求排名在11至20名的，校准为0.5，主要的省份有山东省、江西省、安徽省、重庆市、河南省和湖南省等。将排名在21至31名的校准为0，主要有西藏自治区、新疆维吾尔自治区、甘肃省、内蒙古自治区和青海省等。

三、地方政府治理数字化转型的路径分析

（一）真值表数据检验

必要性条件分析是检验前因条件能否进行组态比较的关键步骤。本文使用Tosmana软件进行前因条件的必要性分析，表2 是必要性条件分析的主要结果，“～”表示的是布尔代数中的“非”集合运算。

表2 单个前因条件的必要性分析

必要性条件分析的结果表明，上述6 个前因条件能够进入下一步的组态比较分析。从单个条件的必要性的一致性看，均小于临界值0.9，说明上述前因条件是结果变量的一个子集，因此有必要进行下一步的组态比较。

真值表是辅助模糊集定性比较分析的有力工具。因此本文使用fsQCA软件构建了强数字政府治理能力的真值表，以便对案例进行进一步的组态分析。表3是将数字政府治理能力取值为1构建的真值表。

表3 强数字政府治理能力的真值表

从真值表可以看出，一共有9 条真实存在的路径。首先，从清晰集合的真值表可以看出，上海市、浙江省、北京市和广东省的数字政府治理能力属于同一条路径，即强大的网上政务能力、高数据开放度、完备的线下政务组织以及强劲的市场经济需求。其原始覆盖度为1，PRI覆盖度为1。其次，甘肃省和青海省属于第二条路径的典型案例。在前因条件方面，主要是面临较为明显的竞争压力。这条组合路径的原始覆盖度为31.47%，PRI 为0.0253。除此之外，其他路径大部分只有一个典型案例。

需要指出的是，真值表分析仅仅是初步的条件组合。上述9种条件组合是否能够通过建议，进而构建真实有效的影响组态，还需要进一步的组态比较。

（二）数字化转型路径组态

在真值表的基础上进行布尔代数运算，是得出关键组态的方法。一般而言，定性比较分析有三种不同的逻辑集合：第一，复杂集合解，即包括所有的通过一致性检验的条件组合。复杂解涵盖了条件变量的所有信息，理论上的条件组合数量是2n，其中n 为前因条件的数量。在本文中，一共有6 个前因条件，因此理论上的复杂集合有64种条件组态的集合，这显然是完全不适合理论提炼的。就31个分析对象而言，同时很有可能出现某种集合解当中没有案例。因此，复杂集合解很少出现在实际的研究当中。第二，简约集合解。简约集合解排除所有的矛盾案例和重复的条件组态，只保留最简化的集合解。但是由于删减了过多的前因条件信息，因此对于理论提炼和分析而言，缺少案例对象，因此也比较少见。第三，中间集合解。中间集合解处在复杂集合解和简约集合解之间，包括了一部分逻辑余项。研究者以理论为基础，可以对条件组态进行一定的选择和裁减，适合发展理论，因此是目前定性比较分析研究当中使用较多的一个方法。因此，本文基于案例组态分析的中间集，根据组态分析的结果绘制了表4，其中“√”核心条件存在，边缘条件存在；“×”核心条件缺乏，边缘条件缺乏。

表4 地方政府治理数字化转型路径的案例组态分析

通过fsQCA3.0软件的组态分析，可以得到三种通过一致性检验的条件组态。本文报告了每个条件组态的一致性、原始覆盖度和唯一覆盖度三个核心指标。同时报告了三种条件组态的总的一致性和覆盖度。基于TOE理论框架的提炼，本文将通过检验的条件组态分别命名为发展驱动路径、需求回应路径和竞争压力路径，具体如下。

第一，发展驱动路径。在发展驱动路径条件组当中，线上政务质量、数据开放、财政资源和数字经济需求这四个前因条件同时作为核心条件存在，并且不存在竞争压力。发展驱动路径条件组态的一致性为1，原始覆盖度为0.50，唯一覆盖度为0.13。四个前因条件作为核心条件存在，表明发展驱动路径条件组态中的案例，具有高质量的线上政务能力，公共数据开放的水平较高，通过具有强大的财政资源能力，数字经济的需求也很强劲。与此同时，竞争压力作为核心条件缺乏，说明该条件组态中的案例不存在明显的竞争压力，与邻省相比，其线上政务能力走在前列。典型的案例有上海市、浙江省、北京市和广东省。图3 是发展驱动路径条件组态示意图。

图3 发展驱动路径案例分布示意图

上海市是发展驱动路径的典型案例。在线上电子政务方面，上海市在全国范围内率先推出“一网通办”政务服务平台，将线下的政务服务同步在线上，并进一步依托“随申办”政务服务程序与支付宝和微信等微软深度融合，显著提升了政务服务效能。在开放数据方面，上海市建立了公共数据开放平台。截至2023年6 月，上海市公共数据开放平台已经开放51个数据部门，涉及132 个数据开放机构、5365 个数据集和43996 个数据项，累计开放了大约20 亿条数据。上海市数字经济发展势头迅猛，上海市政府积极回应数字经济需要，不断推进政府治理的数字化转型。2022 年6 月，上海市印发了《上海市数字经济发展“十四五”规划》，明确指出要适应全球数字化发展大趋势的大格局，不断做优做强上海数字经济，推进政府治理数字化转型，为建设数字中国贡献力量。

第二，需求回应路径。在这一条件组态中，财政资源和数字经济需求作为核心的条件取值为正，同时线上政务质量和数据开放作为核心条件取值为负。线下政务组织是一个必要条件，但是并不充分。竞争压力作为一个边缘条件，取值为负。需求回应路径条件组态的一致性为0.98，原始覆盖度为0.24，唯一覆盖度为0.09。

需求回应路径管理组态的表现为数字政府治理能力的生成，很大程度上得益于数字经济需求的牵引，以及在强有力财政资源加持下的政府推动，同时政务服务中心也起到一定的促进作用，但是并不是核心的条件。其他的前因条件如线上政务质量、公共数据开放和竞争压力并不是显著的原因。需求回应路径条件组态的典型案例有山东省、湖北省和天津市。

第三，竞争压力路径。在竞争压力路径条件组态中，线上政务质量和竞争压力作为两个核心条件取正值，公共数据开放、财政资源和数字经济需求作为核心条件取“非”集合，线下政务组织作为一个边缘条件存在。对于竞争压力路径条件组态而言，其一致性为0.91，原始覆盖度为0.32，唯一覆盖度为0.12。竞争压力路径条件组态的典型案例，主要有江苏省、四川省和重庆市。就江苏省而言，主要的竞争压力来自上海市和浙江省，这种竞争压力是江苏省治理数字化转型的重要因素。江苏、浙江和上海作为长江经济带的重要集群力量，在我国经济版图中的地位举足轻重。

总结来看，强数字政府治理能力的生成路径一共有三条，分别是发展驱动路径、需求回应路径和竞争压力路径。三种条件组态解的一致性为0.95，覆盖度为0.78，对于强数字政府治理能力的生成具有较强的解释力。

（三）组态稳健性检验

组态的稳健性检验在多案例的定性比较分析中十分具有必要性。实际上，组态分析的结果在一定程度上会受到校准锚点的影响，因此需要采用不同的锚点，对同一数据进行校准，以便验证分析结果的可靠性。因此，本文将用二值校准锚点，对所有前因条件和结果变量进行重新校准，校准的具体方法如下：

结果变量数字政府治理能力，本文将数字政府治理能力处在引领型（得分70分以上）和优质型（得分在65 分至70 分）校准为1，表示数字政府治理能力强；将得分在65分以下，即处在特色型、发展型和追赶型三个梯队的校准为0，表示数字政府治理能力弱。

技术层面的前因条件：线上政务质量校准，本文将处在第一梯队和第二梯队的校准为1，这些省份的线上政务的得分在80分以上；将处在第三和第四梯队的省份校准为0，这些省份的线上政务得分在80分以下。数据开放校准，本文将实际上进行了公共数据开放的省份校准为1，主要有北京市、广东省、贵州省、福建省、山东省、四川省、江西省和江苏省。其他的省份还没有公开的数据开放平台，数据开放工作还在准备中，因此校准为0。

组织层面的前因条件：线下政务组织校准，本文使用政务中心开设窗口的数量为基准，如果政务中心开设窗口的数量大于等于60个，则校准为1；如果政务中心开设窗口的数量小于60个，则校准为0。财政资源能力校准，如果人均预算收入大于等于0.5万元，则校准为1；如果小于0.5万元，则校准为0。

环境层面的前因条件：竞争压力校准，由于在初始编码时，竞争压力是作为一个二分的前因条件存在，因此不再需要重新校准。数字经济需求校准，按照31个省份的数字经济需求排名，排在第1至15名的，校准为1；排名在第16至31名的，校准为0。

基于上述校准后的数据，本文进一步使用清晰集的定性比较分析方法，以期检验组态发现的稳健性。表5是使用清晰集方法进行稳健性检验的结果。

表5 稳健性检验-清晰集方法

检验1与发展驱动路径完全吻合。使用清晰集方法对原始数据进行校准之后，在通过检验的条件组态中，检验1 与发展驱动路径组态完全吻合。检验1包括的前因条件有线上政务质量、数据开放、线下政务组织、财政资源和数字经济需求五个前因条件取正值，竞争压力这一前因条件取“非”集合。该条件组态的一致性为1，原始覆盖度为0.35，唯一覆盖度为0.13，典型案例有上海市、北京市、浙江省和广东省。检验结果说明，数字政府治理能力的发展驱动路径发展组态，在上述四个省级行政单位中是一条非常稳健可靠的路径。

检验2与需求回应路径基本吻合。该条件组态取“非”集的前因条件有线上政务质量、线下政务组织和竞争压力，取正值的前因变量有财政资源和数字经济需求。组态的一致性为0.93，原始覆盖度为0.33，唯一覆盖度为0.17，典型案例有山东省、湖北省、天津市和贵州省。和需求回应路径管理组态相比，检验2 在线下政务组织和竞争压力两个前因条件方面存在一定的差异，在典型案例方面增加了一个贵州省，其他方面基本是吻合的。因此，需求回应路径条件组态也是相对比较稳健的，说明数字经济需求对数字政府治理能力的提升具有比较显著的推动意义。

检验3 与竞争压力路径基本吻合，在典型案例方面有一定的差异。检验3 一共包括5 个前因条件，其中线上政务质量、财政资源和竞争压力取正值，线下政务组织和数字经济需求取“非”集，数据开放并没有出现在这一条件组态中。检验3的一致性为1，原始覆盖度为0.26，唯一覆盖度为0.07，典型的案例有四川省和重庆市。与竞争压力路径组态相比，检验3缺少了数据开放这一前因条件，在财政资源这一前因条件的取值方面也存在一定差异，典型案例中缺少了江苏省这一案例。但是，可以确定的是竞争压力这个前因条件的影响依然是比较稳健的，竞争压力路径组态也是基本稳健的。

检验4是一条新的路径——线上政务质量和财政资源，作为核心条件存在本文将其命名为线上政务支撑组态。该路径的一致性为0.96，原始覆盖度为0.50，唯一覆盖度为0.25，典型案例有江苏省、福建省、辽宁省。虽然数字治理与电子政府在治理议题、职能保障和实现方式等方面存在较大的差异，但是高质量的线上政务服务无疑是数字治理的有效支撑。此外，数字治理的落地实践离不开财政资源的配套，信息化设备购置、专业人才引进以及公务员数字政府治理能力培训等都离不开财政资源的投入。江苏省率先开创的“不见面审批”，已经成为线上政务应用落地的典型案例。

四、研究结论与政策建议

数字政府治理能力的提升是国家治理体系现代化的必然要求，本文基于TOE理论框架，从技术、组织和环境三个要素层面，探讨省级政府数字政府治理能力的生成路径。我国目前省级政府数字政府治理能力呈现出明显的梯度差异，上海市、北京市、浙江省和广东省处于数字治理的前沿。基于TOE框架，本文选取了线上政务、数据开放、政务中心、财政资源、竞争压力以及数字经济需求6个前因条件，探讨这些前因条件如何通过要素组合影响数字政府治理能力的生成。研究发现我国省级政府数字政府治理能力的生成主要有三条路径：（1）发展驱动路径。上海市、北京市、浙江省和广东省的数字政府治理能力建设，是发展驱动路径的典型案例。上述省级行政单位拥有强大的线上政务能力、有序高效的公共数据开放、功能完备的线下政务组织、雄厚的财政资源以及强劲的数字经济需求，在这些内生动力的推动下，政府有效地提升了数字政府治理能力。就这些省份而言，不存在明显的竞争压力。（2）需求回应路径。山东省、湖北省和天津市是该组态下的典型案例。这些省份拥有较为雄厚的财政资源能力，在强劲的数字经济需求下，数字政府治理能力稳步提升。相应地，线上政务和数据开放等技术性因素在这一组态中并不存在。（3）竞争压力路径。该条件组态的典型案例有江苏省、四川省和重庆市。这些省份在推动数字政府治理能力建设的过程中，来自邻近省份的竞争压力是重要的驱动力量。除此之外，线上政务质量也在竞争压力路径的治理数字化转型当中起到了技术支撑的作用。通过使用清晰集合替代模糊集，稳健性检验发现上述三条路径结果稳健，比较好地概括了目前我国省级政府数字政府治理能力的生成方式。本文基于组态比较发现的三条数字政府治理能力的生成路径，关注组织机构与信息技术的互动，在一定意义上深化了对于数字治理的认识。除此之外，本文将组织创新领域的TOE 框架引入数字治理相关议题的讨论当中，一定程度上拓展了TOE框架的理论适用边界。

在政策启示方面，数字政府治理能力作为现代化治理体系的一个重要部分，需要从多个面相进行提升：（1）加快新型互联网信息技术利用，通过“互联网+政务服务”推动治理数字化转型。数字政务服务是数字政府治理能力的重要组成部分，充分利用数字信息技术赋能政务服务，提高互联网+政务服务的应用广度和应用深度，对于不断提升数字政府治理能力具有十分重要的意义。（2）加强数字治理的线下支撑体系建设，持续完善实体性政务服务大厅。在推进数字政府治理能力建设的同时，需要持续完善实体性政务服务大厅，数字治理线上驱动和线下支撑协同推进。实体性政务服务大厅是数字治理落地的重要载体，其重要性不亚于数据库和机房等硬件支撑设备。推动数字虚拟空间的政府与线下实体性政府高效协同，是提升数字政府治理能力的重要路径。（3）紧紧把握数字经济发展脉搏，着力提升数字政府治理能力。互联网经济是当前和今后一段时间重要的经济增长点，数字经济发展的势头强劲，相应地，市场主体对于数字政府治理能力的需求也日益凸显。如何实现对互联网经济的监管，如何防止互联网巨头形成自然垄断以及如何加强数字基础设施建设等议题，都是在提升数字政府治理能力过程中需要回答和解决的问题。政府需要直面数字经济的发展需求，重点提升数字政府治理能力。