数据要素驱动城市级数字中国建设机制及实践探索

聂耀昱，赵 蓉

（1.清华大学五道口金融学院，北京 100084；2.北京大学 经济学院，北京 100871）

当前由数据要素驱动的数字化转型正成为构建新发展格局、实现高质量发展和推进中国式现代化建设的重要引擎和崭新动能，深刻影响着政务服务优化、生态文明建设、科技创新及产业结构调整等诸多领域[1-3]。2022 年10 月，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出全国政务数据“一盘棋”发展策略，为政务数据体系建设提供了详细的系统方案，促进政务数据在提升政府履职能力、支撑数字政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥价值。2023 年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确指出建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。

随着我国数字化转型的快速推进，数据要素流动速率显著加快，政务服务改革动作逐步深化、细化和实化，从全国政务一体化规划到地方自选动作的深入落实，各地区各部门在借鉴先进经验的同时，主动探索和创新适宜本地发展的模式。学界也在总结和完善区域数字化转型方向和具体实践，从前期项目规划设计、传统基础性要素聚合、衍生性要素扩展、运营方式创新、市场生态系统协同等多方面，搭建数字中国背景下数字化转型实现路径的基础框架，但所涉及的内容较为分散，整体研究呈现散点不成体系的特点。同时，由于各地经济基础、技术环境和信息化成熟度有所不同，数字化发展模式逐渐多样化，且跨区域联动性较差，整体项目建设和运营服务能力有待提升。

一、文献综述

目前数字中国建设存在基础设施能力弱、核心技术研发能力低、组织体系碎片化严重、管理机制不健全等问题[4]，在推进过程中存在重硬轻软、重政轻企、重建轻用等一系列弊端[5]。以数据赋能为特点的数字政府建设，在数字技术嵌入政府治理过程中实现了对传统政府体制机制和运行规则的重塑，为厘清政府与市场和社会的关系提供了新逻辑思路。数字化转型内含数字技术应用和组织架构变动两种特征[6]，即数字政府首先要实现技术层面的突破，利用数字技术更有效率地分发信息和分配资源，在组织架构层面，政府可以基于新型数字基础设施实现政务服务赋能、跨部门协同、运行机制重构及公共服务改善等目标。细分至建设领域，冉从敬等人依据投资方式、适用场景、合作流程的差异，将我国政府数据价值实现中政企合作模式划分为BOT、BPO、BT、PFI和JV五种模式，提出应申请国家专项扶持基金、采取可行性缺口补助等手段实现模式优化[7]。近年，随着资金投入渠道不断丰富，依托信贷支持专项计划和基础设施REITs（新型基础设施建设不动产投资信托基金）成为有效途径，政企合作形成多元主体共同参与的局面。同时，数字化投入除传统的诸如制度、资本、技术等基础性要素外[8]，还需融入数据要素、信息系统、数字技术、数据基础设施、应用场景等新型要素[9-10]。

数字化发展可通过提升市场资本配置效率、缩短产业边界等方式实现经济总量和发展质量的协同提升[11]，也可通过数字技术、装备、平台的介入产生显著的区域创新和激励效应[12]。从企业发展来看，数字化转型会带来商业模式、组织结构及战略布局的调整，从产品供需、要素配置及企业运营思路等方面助力企业高效运营[13-14]。

数字中国作为一个复合概念，数字政府是核心维度，为数字经济和数字社会提供基础元素和必要支撑，数字中国多维目标实现是数字化转型的核心。由此可见，数字化转型作为建设数字中国现实可行的方法论，对其发展思路和落地实施过程进行现象描述、规律总结，提出具有普适性和规范性的一般性分析框架，对全面阐述数字中国架构体系和引导数字中国决策部署具有重要价值和现实意义。

二、城市级数字中国建设思路

（一）项目规划情况介绍

随着社会经济向信息化、数字化、智能化、网络化的全面转型，为响应国家数字经济发展号召，开封市从当地实际需求出发，以建设成河南省乃至全国数字经济发展标杆为导向，创新开封数字经济发展模式和中原数据湖运营模式，实现产业数字化转型赋能数字经济高质量发展。为打造符合开封“十四五”规划的数字城市，开封市依托中原数据湖，以数据资产化、资本化、证券化等为最终目标，以数据产品开发、数据资产运营、数字生态培育为重点，以开封建设河南省数据要素市场培育试点城市为契机，创新数据要素驱动城市级数字中国建设的探索（见图1）。

图1 数据要素驱动城市级数字中国建设思路流程图

开封从新型数字基础设施集约化、统一化建设入手，规划了一朵云、一张网、三中枢和一中心的顶层设计；依托中原数据湖现有存储能力和技术平台，增强数据要素支撑能力，加速数据赋能融合创新应用；依托现有软硬件设备打造当市新型政务云，借助政务云数据资产与归集的其他行业数据，建设河南省级数据登记确权交易开封节点，探索数据资产评估体系与数据价值模型，打造具有中原特色的数据产品，培养当地大数据人才，进而促进数字化治理，盘活数据资产，实现数据新要素价值化，打造大数据产业生态圈，推动数据赋能招商引才和扩大就业，实现数据便民利企惠政兴业。本文从融资方式、建设模式、运营模式等多个视角就开封数据要素驱动数字中国建设思路总结剖析，以期为同等规模城市提供经验参考，引领智慧城市和数字中国建设，加速数据赋能融合创新应用。

（二）以ABO-EPC 建设模式打造政企合作和央地协同机制

ABO[授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）]模式，是指地方政府直接签署协议授权企业作为项目总包方，完成建设运营后项目整体移交政府，由政府按约定给予相应财政支持的建设模式。开封市政务服务和大数据管理局代表市政府与数字化国资平台签署智慧城市建设合作协议，即授权数字化国资平台履行智慧城市建设主责，数字化国资平台按照授权负责整合各类市场主体资源，提供智慧城市项目的投资、建设、运营等整体服务。政府负责履行规则制定、绩效考核等职能，并支付后续数字化国资平台的授权经营服务费，以满足智慧城市全产业链服务的资金需求。数字化国资平台可作为当地智慧城市建设和数据市场建设过程中的统一“业主”。

《河南省加强数字政府建设实施方案（2023—2025年）》的实施，强化了政企协同及集约化、统一化数字政府建设的内容。项目承包方面，开封市使用EPC[Engineering（设计）-Procurement（采购）-Construction（施工）]模式开展政府数字化转型项目建设，率先打造政企合作和央地协同新格局。“EPC 总承包”模式是指项目需求单位针对项目建设内容签署合同，对项目进行整体性协调和目标性控制，少介入实施过程[15]，总承包单位全权负责项目的设计、施工、采购、运行各环节，全面负责项目的安全、造价、进度和质量，最终按合同规定进行验收结算。总承包方可将其中部分设计、采购及施工任务分包给分承包单位承担。该模式有利于提升项目统筹规划和协同运作效率，有效解决项目设计与施工间的衔接问题。

上述模式优势体现在以下方面：第一，在顶层设计方面，有利于建设和形成省、市、县（区）三级统一联动的政府数据服务管理模式。第二，在运营模式方面，政府数据管理局负责“数字政府”建设的统筹指导，由市国资公司与中央企业共同出资组建的公司承担该市智慧城市集约化建设项目的运营服务。第三，在平台建设方面，全省统一规划政务云平台，建立电子政务运营管理中心，为省市各级党委、人大、政府、政协等单位服务，解决各部门数据不通、对接不畅等问题。第四，在采购内容方面，采购资金支出由采购设备向采购服务转变，企业持续按周期提供更新改进服务，避免传统采购造成的“建成即落后”的困境。

（三）利用金融政策工具解决融资难问题，盘活存量资源

数字中国建设应创新资金扶持方式，加强资金统筹引导，以多种方式鼓励引导资本规范参与，解决当地项目融资难题，构建资本高效参与的投融资创新体系。新型基础设施作为建设数字中国的重要支撑，具有明显的公共产品属性，决定了该项建设资金主要来自各级财政拨款。但近年受新冠肺炎疫情影响，财政资金紧张，财政投融资能力下降。此外，新基建虽符合数字中国的发展方向，但仍面临项目投资回报不明、关键核心能力不强、技术路线风险较大等瓶颈，社会资本参与程度及意愿也相对较低，需要探索产业、财税、融资等政策协同。在此背景下，开封市数字化国资平台依托政府数字化转型项目申报了国家政策性金融工具贷款，联合中央企业共同探索创新应用国家金融工具政策，打造城市数字经济发展新引擎。

该模式一方面解决了企业内部数据湖融资难问题，实现数据湖已有存量资产和项目资源双重盘活；另一方面，资金支撑的新基建项目会带来稳定的现金流，产生新增量，在保障政府数字化转型顺利推进的同时，也为权益性永续运作金融产品设计开发提供了落地实践。在前期基础建设基本齐备且运营良好的情况下，可进一步推广REITs 建设[15]。通过合并重组成立运行主体，设立专项计划开展投融资，确保新基建顺畅运行。同时，加强股权投资的组合创新，争取中央预算投资和地方专项债券，为加快项目建设和资金使用进度提供合理方案[16]。

（四）基于省—市—县（区）三级联动模式打造当地确权交易节点

为落实全国一体化政务大数据体系建设，数字化国资平台以省级数据交易平台运营思路为指导，打造河南数据交易的城市确权交易节点，以盘活数据湖沉淀资产为目的，推进城市数据价值化应用，推进城市融入“东数西算”一体化算力体系。同时为发挥多跨协同、互联贯通、优质资源充分共享等优势，突破“市域”界限，从系统对接、标准执行、项目实施三方面延伸至县级，形成省市县（区）“三级联动”运营模式。

重点依托数据登记确权，以数据场景化应用及合规化流通交易为业务主线，培育当地数据要素市场。建立数据登记确权交易节点，开展数据登记管理。基于市民统一身份认证体系，将相关数据统一登记；基于数据产品统一标识和计量体系，对数据产品服务进行规范管理；建立数据确权授权运营流程规范，开展数据授权认证与留存等业务。和郑州数据交易中心协作，开展面向全省数据交易市场的上述服务，促进数据流通。承接该市政务数据开放共享平台，开展数据治理、编目、清洗，形成政务数据资源主题库及专题库。数据流通交易。基于非登记不确权、非确权不交易、非法数据不入场等基本原则，以数据汇聚、治理、开发、应用和交易为核心，建设城市数据资产运营平台，推动形成省级数据登记确权交易节点。

（五）利用特许经营权实现数字城市运营和“数据财政”落地

2023年8月，财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，逐步完善数据资源会计处理和收益分配制度，数据要素的资产化、价值化向更高层次、更深层次推进[17]。数据运营层面，为落实推进市一体化政务大数据体系建设，推动全市数字化建设项目的统一规划、集约实施、长期运营，拟授予数字化国资平台开展全市范围的数字城市建设特许经营。市数据管理局作为政府代表方，同意数字化国资平台作为该市公共数据一级开发商，在全市范围内开展政府设备采购、政务信息化系统建设与服务、网络安全服务、公共数据治理服务、公共数据开发交易等生产经营活动。市数据管理局作为主管单位，负责后续数字城市项目的技术方案审批、全过程业务监管、组织竣工验收、购买服务审批等。集约化平台可以高效整合授权运营的政务数据、提高数据质量、避免重复投入，为授权运营提供安全可信的运营环境[18]。

开展公共数据运营服务，在全国一体化政务平台建设基础上，以场景应用为驱动，促进政务数据共享开放，实现数据资产价值，推动中原数据湖获取政务数据授权，依法依规开展政务数据授权运营。重点推进普惠金融、能源电力、“双碳”环保、“三农”服务、卫健医保、社会保障、智慧交通、市场监管、企业服务等热点应用场景，开发数据API、行业解决方案、数据报告等数据产品服务，统筹数据安全与流通交易，实现数据营收。目前数据要素市场建设聚焦于数据权属确认、数据价值计量、数据流通交易、数据安全治理等方面，但在体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度方面较为欠缺[17]。随着数据全生命周期运作模式的日益成熟及政府财政收入增长方式转变的迫切需求，城市可基于数据营收开展“数据财政”模式探索，构建数据要素价值实现和收益分配新范式。

三、数字中国建设的内在机理和要素剖析

数字中国建设受到政策制度、技术环境、价值目标、运行机制、组织结构等要素影响，需要打造多要素参与融合和多政策协同支持的机制。在对城市级数字中国建设进行事实性描述的基础上，本部分结合数字政府建设的内在规律和实践特点，进行内在机理和要素剖析。有学者基于浙江经验提出数字政府形态包括建设目标、平台架构、治理机制及制度基础等四要素[19]，归纳为包括战略规划、组织体系、能力责任、技术平台、安全隐私等五方面的数字政府治理体系。《中国数字政府发展研究报告（2021）》构建了数字政府发展的OPCE概念框架，从组织机构（organization）、制度体系（policy）、治理能力（capacity）和治理效果（effectiveness）四个维度评估地方数字政府发展水平。胡世文等梳理出包括战略、组织体系、能力责任、技术平台和安全隐私在内的数字政府建设框架[20]。本文参考已有学者对政策工具的类型划分，就数字中国建设的内在要素和实现路径进行综合剖析和解读（见图2）。内在要素（y 轴）依托政策引领、市场需求、产业发展、企业价值及技术创新构建起数字化转型的全景式、全链路建设框架，实现路径（x 轴）可细分为供给型工具和需求型工具，供给型工具包括基础性要素和衍生性要素两类，通过目标管理、组织管理、政策支持、服务外包等方式，实现数字中国多维目标（z轴）。

图2 数字中国建设的内在机理和要素剖析

（一）政策制度引领

政策制度引领来自国家对数字化建设的顶层把控，顶层制度设计是数字经济健康发展的根本保障。数据既具备传统要素的共性特征，又具有新型要素的独特性质。相比传统生产要素，数据要素的来源途径渠道散，流通安全隐患大，价值实现路径多样，使数字政府建设、数字经济发展和数字社会演化中产生出许多新问题、新挑战[21]。显然，单纯依托市场化手段难以解决上述问题，制度缺失与监管缺位会阻碍数据要素市场培育，从而影响数字中国建设。因此须依赖国家“看得见的手”进行顶层制度设计，依据实际情况完善财政金融方面的配套支持，优化营商环境，拓宽融资途径，探索多元化融资模式。

（二）市场需求驱动

除了政策制度引领，市场这双“看不见的手”也作用显著，市场需求是驱动数字政府建设和企业数字化转型的有效引擎。随着大数据、人工智能等数字技术的广泛运用，消费者对数字政务、数字产品的需求不断增加，越来越注重消费体验与品质，数字技术可追踪消费者的个性化需求并据此进行精细化管理，使得数字产品的市场需求不断扩容，促进数字化转型不断催生新产品带来新服务。

（三）产业发展驱动

中央重大战略和地方重要任务实施落地，需要地方企业与央企深化产业战略合作和技术优势互补。企业开始实施数字化转型，会推动产业内替代者效仿实施。企业家也会在获得行业数字技术和知识信息后，将其社会资本关联的资源投入企业数字化转型，从而提升企业数字化转型速度。

综上所述，在产业竞争的压力下，率先实施数字化转型的企业会促使未实施数字化转型企业产生一系列的连锁反应，并最终推动整个产业的数字化转型。因此，应不断加快推动产业数字化转型，推动数据赋能全产业链协同发展，深化包括研发设计、生产制造、经营管理、市场服务等环节在内的数字化应用，实现数字经济与实体经济的深度融合发展。

（四）企业价值实现

企业价值体现在促进数字经济发展及服务社会运行的一系列市场活动中。推动企业数字化转型，可打破传统产业的生产周期和生产方式，借助数字连接能力打破企业时空局限，将产品和服务提供给广大用户，提升企业产出效率，推动企业生产规模扩大。同时，数字化转型能让企业有效利用现代数字技术精确度量、分析和优化生产运营环节，降低生产成本，提高经营效率和产品服务质量。这不仅推动企业内部数据驱动的连接流动和经营管理，而且通过数据把企业与供应链生态合作伙伴更加紧密连接起来。数据在企业各部门间、不同企业间流动，打破信息壁垒、降低信息不对称程度，促进企业在研发、生产、物流、服务等价值链全流程高效协作，提高价值链供应链的响应速度和运转效率，实现企业价值的协同共创。

（五）技术创新赋能

数字中国建设提出要“加强关键数字技术创新运用”，以信息数字技术为基础的数字中国建设应体现为相互关联的多种信息技术促进融合的整体性方案。数字技术赋能社会治理是社会治理现代化的重要组成部分，可推动政府治理流程再造和模式优化，提高决策和服务效率，重塑社会治理格局，引领社会治理走向科学化、高效化、精细化、智能化。同时，数字技术创新可满足实体经济多样化的场景应用需求，在推动智能制造转型升级的同时，也增大各类精细化服务的覆盖面和便捷度。

四、城市级数字中国建设的探索和展望

城市数字化浪潮席卷而来，颠覆并重构生产生活方式。充分发挥城市数据要素价值，打造高效配置的数据要素市场，建成以数据为关键支撑的数字政府、数字经济、数字社会、数字文化和数字生态，是贯彻落实国家大数据战略和数字中国战略、支撑数字城市发展规划、重塑数字时代竞争发展新优势的迫切需求。

（一）依托共享开放的数据资源体系构建高效协同的数字政府

近年，大多数城市围绕“最多跑一次”“一网通办”等政务服务创新实践，建设政务信息共享交换平台，形成基础公共数据资源体系，并延伸至大数据行政权力监督、疫情精准防控等应用场景。应大力推动政府转型为以“小前端+大平台+富生态+共治理”为目标模式、多主体网络协同治理、O2O线上线下一体化为架构体系的数字政府。目前，开封已基本完成“一网统管”基础设施建设，城市治理实现了由人力服务型、经验判断型向人机交互型、数据分析支撑型转变，为建设高质量数字政府提供基础性数据要素。在“一网协同”和“一网共享”层面，则需要进一步打破数据壁垒，实现部门间数据的高效汇聚和共享开放，加速构建基于数据要素和数字技术的政府决策机制，不断提升公共数据资源体系的支撑服务能力。随着城市数字政府服务体系的逐步完善，应用场景也将逐渐多样化和精细化，为公共数据资源体系提供更为丰富的数据共享和开放来源，进一步提升政府履职的数字化和智能化水平，实现数字政府建设和数据要素市场发展的高效链接、模式重构、服务协同和双向赋能[22]。

（二）依托高效配置的数据要素市场打造健康有序的数字经济

习近平总书记指出，要“做大做强数字经济，拓展经济发展新空间”，这为发挥数据要素的核心作用、推动数字经济健康持续发展指明了方向。当地活跃的数据要素市场可以为数字科技企业提供足够的“数据”原材料，一方面利用数据对其他要素的乘数效应，另一方面借由新产业、新业态为数字经济新模式提供基础和动能。开封传统产业链条完整，数字化转型可加速生产、分配、流通和消费等各环节的融通，构筑数字经济和数据要素市场新空间。通过发挥数据要素市场内嵌的“上云用数赋智”等新型生产力的协同作用，将城市内部的产业链、产业生态联通起来，打造基于数据协同的产业生态新范式，继而构建庞大的数据要素产业体系。可将数据资源与研发、设计、制造、营销、管理等在各行业、各环节的应用场景结合起来，持续利用数字技术改造并赋能产业转型发展。进而依托生产、经营和销售过程中生产的海量数据资源，引导该市数字产业做大做强，形成产业发展与数据要素赋能的良性互动。

（三）依托充分激发的数字潜能优化全民畅享的数字社会

数字社会的构建可推动不同领域数据要素交互融通和数据应用创新融合，完善公共数据和社会数据归集共享协作机制，畅通政企数据融合共享渠道。可进一步支持和鼓励企业和社会机构面向政务管理、民生服务、产业发展等领域，采集汇聚区域性、行业性数据，通过共享交换等方式为政府提供数据，赋能社会发展。同时，引入和培育数据资源服务、数据开发、数据经纪、数据合规等“数据服务商”，开展数据招商，进一步繁荣数据要素市场。

（四）依托数字城市全产业链条建立多级联动的数字生态系统

数字政府、数字经济和数字社会齐头并进、协同发展，为构建多维度、全方位的城市数字生态系统奠定坚实基础。一方面要注重数字城市建设子系统间桥梁的搭建，实现政府内部协同服务、企业内部信息共享及政企间沟通提速，提升系统整体运行的高效性；另一方面要充分发挥投资、规划、设计、建造、运营全产业链优势，创新合作模式，推动合作协议加快落实落细，将更多优质资源和项目集聚在当地市场，参与数字城市建设。地方政府以此为契机，深化央地合作、政企联动对接协调机制，抓住用好国家政策性开发性金融工具，推动双方实现优势互补、互惠互利、共同发展，更好地服务国家战略。统筹政策、资金支持数字技术与社会治理相关专业发展，强化研究型、复合型数字化社会治理人才培养，培育数字技术支撑社会治理现代化的专业人才队伍，拓宽数字技能培训渠道，提升多元主体数字化治理能力，建构利益整合、优势互补、权责分明的治理制度框架，形成政府主导，企业、社会组织协同的治理格局。