“PPP+EOD”创新城市可持续发展新模式探究

刘柯含

(云南省城乡建设投资有限公司，云南 昆明 650214)

随着社会的发展与各方面的进步，社会环境问题日益明显，加强环境保护与管理也成为重要工作，这当中，关于城市建设与社会发展之间的关系，不仅会影响城市的建设水平，也会对社会的可持续发展带来直接的影响，因此需要重视探究有效的发展模式与创新方式，使城市获得可靠建设的同时，也能够促进社会的可持续发展。因此，应用“PPP+EOD”能够为社会发展与城市建设提供有效的引导，使生态文明建设水平获得提升。

1 “PPP+EOD”概述

“PPP+EOD”其中的EOD是以生态环境为导向的城市发展模式，这种城市发展理念与PPP相结合被称为“PPP+EOD”模式。而EOD也是帮助PPP项目探索城市可持续发展的关键。

EOD模式是以可持续发展为目标，将生态保护与环境治理作为基础，采取联合经营、组合开发等方式将生态环境治理带来的经济价值内部化。这也使得EOD模式成为与PPP项目共同探索城市可持续发展的路径。因此，我国开始实施“PPP+EOD”模式，并积极推动PPP项目的创新发展。所谓EOD理念的本质就是生态发展理念，强调生态文明建设引领。只有发展“PPP+EOD”模式才能保障PPP项目符合生态环保的要求，从而实现城市的可持续发展。

通过“PPP+EOD”模式对推进环保产业可持续发展有着非常重要的意义。不但能够解决生态环境融资难的问题，还能提升生态环境治理项目造血能力，从而推进环保产业可持续发展。尤其现代化城市的建设与社会的发展过程中，各方面的联系更加紧密，在这样的情况下，不同方面的变化实际就会对社会整体的发展带来直接的影响，尤其关于社会环保与生态保护方面的相关问题，实际更加需要重视加强对其中某一方面的分析，以了解其他相关方面的变化与表现，进而做好对整体的引导与带动，使社会可持续发展获得支持与引导，同时也能够有效解决相关的发展问题，使各方面保持稳定的合作与交流，提升经济效益的同时，促进社会效益的提升。

2 “PPP+EOD”创新城市可持续发展现状及存在的问题

2.1 “PPP+EOD”创新城市可持续发展现状

2023年4月11日，生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)》，随后15日EOD创新中心正式成立，再之后又联合发布《关于同意开展第二批生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》，确定了58个项目在2022—2024年开展试点工作。虽然疫情仍旧存在，会对社会的发展造成一定的影响，但由于这一系列动作又让环保行业迎来新一轮的活力。PPP与EOD都有几处共同点，不仅可以解决生态环境治理上“缺钱”的问题，还能引入市场机制和社会资本参与相关设计。同时，相关项目的投资体量比较大，投资回报周期较长，还需要完善的机制保障模式的正常运行。由此来看，PPP和EOD是相互促进的关系。虽然PPP模式在我国已经取得长期的实践，并得到大量的经验，但从总体来看，EOD仍处于试点阶段，比如在县级地区开展水务、生态治理等修复类项目。相关部门针对PPP 在基础设施建设中的作用就有提到，“要推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行，引导社会资本参与市政设施投资运营”。一方面，现阶段的经济形势需要基础建设的支持。另一方面，PPP现在正处于“冷静期”，需要一定的热度重新激活。这就导致开展“PPP+EOD”仍有很多问题，亟待观察并解决[1]。

2.2 “PPP+EOD”创新城市可持续发展存在的问题

在推动PPP热潮中，相关项目暴露出较为明显的问题，比如乱象频发、弊病百出等，其原因是开展PPP的过程中积累的经验还不足，制度法规也不够全面，这就导致PPP项目发展的时间不足，从而造成PPP开展出现问题。第一，开展PPP项目存在急功近利的情况。比如在PPP发展的过程中存在管控放松、发展粗放的问题，导致政府与企业之间的协调问题，不仅会导致大量PPP项目泛化，还会导致烂尾的现象。第二，PPP模式中，政府与社会资本属于合作关系。一般由社会资本集中投资建设，再分期收回成本。如果政府在与社会资本合作期间，出现不遵守契约的情况，会造成社会资本出现经济损失，同时也会影响社会资本参与的积极性。第三，民营资本参与度不足。PPP模式的核心就是引入民营资本，缓解政府在基建投资方面存在的困境。但在与企业的合作中，国有企业参与较多，而民营企业较少，这也是开展PPP项目存在的问题。第四，在发展PPP项目的过程中，相关审批的流程比较烦琐，会影响效率。由于PPP项目的开展会涉及多个部门，如果相关政府机构存在办事效率低的问题，就会降低项目的审批效率，不利于PPP项目的开展。同时，还会存在地区的差异。不同地区的政府人员对项目的审批会存在差异，特别是一些审批人员如果专业程度不能满足PPP项目审批的需求，就会降低PPP项目的审批效率，不利于PPP项目审批的顺利进行。第五，存在法规制度不完善的情况。一方面，国家法律法规层面会存在缺失的情况，无法保障社会资本的合法权益；另一方面，不同部门之间法规存在差异，比如财政部与发改委的规章可能会存在不一致的内容，这也会影响PPP项目的开展。第六，存在负债的问题。由于一些地方政府在PPP项目开展的过程中会出现预算额不足的情况，这就会导致不能按时支付企业的相关费用，从而加重债务，导致债务危机的发生。第七，在PPP项目中，政府部门应该充当引导者的角色，但由于一些地区政府忽视了自身的职责，而将更多的精力放在财务上。这就会导致政府部门不能发挥出自身的职能和作用，从而给PPP项目的开展带来严重的影响。第八，PPP项目开展的过程中，一些人员会存在监管不当、乱收费的情况，这就会对PPP项目的开展造成影响，不利于PPP项目的顺利开展。第九，政府方面在开展PPP模式的过程中，不仅会处于绝对强势的地位，还容易导致企业陷入窘境，从而带来经济上的压力。而这些问题同样也会出现在EOD模式中，给“PPP+EOD”的开展造成不利影响[2]。

3 “PPP+EOD”创新城市可持续发展新模式

3.1 加大政府职能

在开展“PPP+EOD”模式推动城市可持续发展的过程中，政府部门应该加强引导作用，充当“PPP+EOD”模式中的领路人。第一，政府部门应该提供政策支持，并加强“PPP+EOD”模式的学习，不仅应该制作便于企业学习的PPP资料以及宣传彩页，还应该制定符合地区发展的“PPP+EOD”操作流程，这有利于提升“PPP+EOD”项目的办理与宣传水平，有利于更好地推动“PPP+EOD”模式融入城市的可持续发展。第二，政府部门应该加强对内与对外的宣传力度，正确认识“PPP+EOD”模式的开展意义，做好相关项目的利益分配工作。首先，相关部门应该完善领导层级的体制，可以专门任命一些领导人员成立推广“PPP+EOD”模式的领导小组，并明确相关责任。这有利于更好地推动“PPP+EOD”模式，从而促进地区城市的可持续发展。其次，在进行“PPP+EOD”模式推广的过程中，政府部门重视开展“PPP+EOD”模式，并组织相关人员进行培训，比如通过授课、看视频、参观等方式提升对“PPP+EOD”模式的认识与了解，这对开展“PPP+EOD”模式有着非常重要的作用。再次，政府部门在对外宣传的过程中，可以针对“PPP+EOD”模式的一些优势进行宣传，并将开展过程中合作关系以及利益分配融入宣传中，同时还可以运用新媒体的方式拓宽宣传渠道，从而提升“PPP+EOD”模式宣传的认可度，有利于提升“PPP+EOD”模式招商融资的水平。最后，相关部门应该开展不同群体的“PPP+EOD”模式的业务培训，并要求项目企业参加相关培训，从而帮助相关企业学习“PPP+EOD”模式中的一些法律法规等内容。同时，政府部门应该开展专题培训，针对基本知识、案例经验、法律政策等内容进行培训，从而提升培训的效果，保障“PPP+EOD”模式的顺利开展。第三，政府部门应该完善自身的服务职能，鼓励社会公众参与其中。首先，相关部门应该加强协调工作，在开展“PPP+EOD”模式的过程中，应该发挥牵头的作用。由于“PPP+EOD”模式的开展会涉及多个部门，只有加强各个部门之间的联系，才能有效提升“PPP+EOD”模式的开展效率，有利于促进城市的可持续发展。其次，政府部门在推动“PPP+EOD”模式的过程中，应该做好顾问的工作。特别是在“PPP+EOD”项目的规划、准备以及采购等方面，相关部门应该聘请专业性较强的顾问、律师等专业人员参与到项目的分析与评价中。同时，在项目的建设中应该做好绩效评价工作，并保障项目的顺利进行。最后，政府部门应该鼓励公众参与到项目的全过程，使社会公众成为项目的评价者与监督者，这有利于提升“PPP+EOD”项目的开展水平，从而促进城市的可持续发展。第四，政府部门应该完善保障社会资源利益的政策。首先，应该完善风险共担机制。由于政府部门在法律变更以及政治风险等方面承受能力较强，而在融资、经营等方面存在不足，这就要求政府部门与社会资本合理地进行风险分配，这有利于发挥出各自的优势，从而保障“PPP+EOD”项目的顺利开展。其次，政府部门应该完善利益共享机制。由于PPP项目具有长期性，这就要求政府部门制定利益共享机制，在保障社会利益的情况下，完善利益分配方案，这有利于保障社会资本参与到“PPP+EOD”的项目中。最后，政府部门应该制定动态调节机制。如果私人部门在“PPP+EOD”项目中利润比较低，政府部门应该根据合同对其进行补贴；如果私人部门在“PPP+EOD”项目中利润比较高，相关部门就应该按照合同内容控制其利润，这有利于保障“PPP+EOD”项目的健康可持续性[3]。

3.2 “PPP+EOD”创新城市可持续发展规划

“PPP+EOD”项目的开展有助于带动城市的可持续发展。这就要求政府部门做好相应的规划措施，加强EOD理念的运用。首先，“PPP+EOD”模式是一种新型模式，基于可持续发展为目的，可以发挥出生态文明的内生动力，从而推动经济和生态的综合发展。这就要求相关部门做好“PPP+EOD”项目的统筹规划，明确生态环境治理项目与关联产业的范围，比如生态环境治理与生态旅游、生态农业发展等。其次，应该做好生态环境治理项目与关联产业之间的成本收益测算，不仅要加强生态环境治理项目与关联产业的融合实施，还要筹划好生态环境治理项目与关联产业开发项目之间的关系，科学合理地选择“PPP+EOD”实施模式，并提升技术、人才、资金等方面的水平，从而保障“PPP+EOD”项目顺利开展。再次，在开展“PPP+EOD”项目的过程中，应该注意其中的差异与不足，并结合地区城市发展的情况破解存在的问题，这有利于提升“PPP+EOD”项目的开展水平，从而推动地区城市的可持续发展。同时，政府部门应该积极引导地方开展投融资规划，重视各项财政政策工具的灵活运用。最后，政府部门还应该以可持续发展为导向，加强对“PPP+EOD”模式的运用，只有这样才能发挥出“PPP+EOD”模式的效果，从而促进城市的可持续发展[4]。

3.3 加强城市可持续发展

首先，政府部门应该重视城市的可持续发展，在实施“PPP+EOD”项目的过程中，明确双方合作边界以及合作范围，并允许社会资本通过合法途径取得相关权益并进行专业化的经营。同时，还应该加快生态价值的转化，并保障项目的产出以入股、租赁等方式流入市场，从而提升生态资产的价值。其次，政府部门应该制定完善的“PPP+EOD”项目体系。第一，做好“PPP+EOD”项目的规划，并结合城市可持续发展的特点制定相应规划部署。第二，政府部门应该在项目中扮演引导的角色，并做好顶层设计，因地施策，并做好融资服务工作。第三，政府部门应该以城市可持续发展为重点，做好资源的统筹，挖掘一些优质资产，同时还应该提供项目实施过程中的保障。

3.4 加强城市可持续发展监管

政府部门应该以项目参与者的身份参与到“PPP+EOD”项目的全过程，这有利于提升对“PPP+EOD”项目的监管水平，从而促进城市的可持续发展。首先，政府部门在签订合同之前，应该积极做好前期的准备工作，不仅应该重视项目的认定、采购等环节，还应该明确适用于政府和社会资本合作的“PPP+EOD”模式，并做好融资管理、项目监管、绩效评价、采购程序等方面的工作。同时，应该按照城市的发展规划做好财政管理，提高公共服务的效率和质量。其次，应该规范选择合作伙伴，完善风险管理机制、利益共享机制等，只有这样才能保障“PPP+EOD”项目的顺利开展，有助于城市的可持续发展。再次，在签订合同的过程中，政府部门应该对合同文本进行细化，并重视合同管理工作。不仅应该加强对“PPP+EOD”项目的起草、履行、变更、转让等全过程管理，还应该通过合同表达政府可以履行义务以及分担风险的意愿。同时，政府部门应该建立动态调节机制，并保障社会资本合理收益，这有助于促进“PPP+EOD”项目的顺利开展。最后，在履行合同的过程中，政府应该将生产者与监管者分离，不仅要加强监管，还要做好组织协同与项目评估，从而保障相关项目顺利进行。此外，应该在合同到期后，做好技术移交、财务交割以及绩效评价等方面的工作，同时，还应该以合同参与方做好合同的管理工作，这有利于保障“PPP+EOD”项目的顺利开展，从而促进城市的可持续发展[5]。

4 结语

通过以上论述可以得知，“PPP+EOD”项目是以可持续发展为目标，将生态保护与环境治理作为基础，采取联合经营、组合开发等方式将生态环境治理带来的经济价值内部化。地区政府应该重视“PPP+EOD”项目开展过程中的问题，积极采取针对性的措施。首先，政府部门应该加强引导作用，充当“PPP+EOD”模式中的领路人。比如做好政策的支持、加强对内与对外的宣传力度、组织相关人员进行培训、完善自身的服务职能、鼓励公众参与到项目的全过程、完善保障社会资源利益的政策。其次，政府部门应该做好相应的规划措施，加强EOD理念的运用，并以可持续发展为导向，加强对“PPP+EOD”模式的运用。再次，政府部门应该重视城市的可持续发展，制定完善的“PPP+EOD”项目体系。最后，政府部门应该以项目参与者的身份参与到“PPP+EOD”项目的全过程，加强对“PPP+EOD”项目的监管，这有利于保障“PPP+EOD”项目的顺利开展，从而促进城市的可持续发展。