互联网背景下法治化营商环境评价指标体系建设

谭国威

(鞍山师范学院 管理学院，辽宁 鞍山 114056)

1 引言

营商环境是衡量一个国家或地区的经济发展实力的重要标准，决定着经济的发展速度和质量，在追求经济发展新常态的时代背景下，构建新时期营商环境法治评价指标体系是法治化营商环境构建过程中的重要一环[1]。已有研究中针对法治评价指标体系的研究较为深入，尤其是关于法治政府、依法行政和区域法治等方面取得了一些研究成果[2-5]。然而，新时期背景下营商环境法治化建设已成为推动我国法治经济发展的重要突破口，有关于法治化营商环境的研究相对较少，并没有形成较为系统的营商环境法治评价指标体系，因此新时代营商环境法治评价指标体系成为法治化营商环境建设领域市场主体以及各地政府关注的焦点和难点问题。作为法治化营商环境评价的核心要件，新时期营商环境法治指标体系可为衡量法治化营商环境提供标尺，评价主体对该指标体系进行评价，其评价结果可以不断推进法治化营商环境建设。

当前，辽宁省委政法委和辽宁省委依法治省办联合发布了《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》，该指标体系也是全国首个省级层面的法治化营商环境评价体系[6]。但随着互联网技术的发展和应用，互联网与政府服务不断地创新和融合，从而提高了政府工作效率。移动互联网、自媒体平台、政府网站、电子政务平台的产生和发展加强了社会公众和市场主体参与政治和公共事务的热情，增加了社会公众和市场主体同政府部门的交流和互动。政府部门为满足社会公众和市场主体的迫切需求，进而不断优化和调整行政方式和方法，促进政府营商环境法治化建设不断透明化、公开化发展，使社会公众和市场主体增加了对政府的信任，那么必然对《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》产生新的影响。因此，有必要研究在互联网背景下《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》的有效规范、评价指标体系持续优化的问题，完善和补充《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》，为新时期辽宁省在法治化营商环境的建设提供借鉴和参考。

2 相关概念

2.1 “互联网+”

“互联网+”指的是依托互联网信息技术实现互联网与传统产业的联合，以优化生产要素，更新业务体系、概念认识”[7]。文章的“互联网+”就是在互联网背景下，依托互联网信息技术产生的经济社会新形态，具有跨界结合、创新驱动、重塑结构、开放生态的特点。

2.2 法治化营商环境

营商环境是指企业在开办、运营、注销过程中所处的政治环境、经济环境、法治环境、国际化环境等各种外部软环境的总和，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程[8]。法治化营商环境是将营商环境与法治相结合，重在强调营商环境的法治化程度。法治化营商环境强化行政机关公权力，要在规范的法律法规的制度约束下行使。行政机关的角色要从市场的监管者转变为市场服务者和秩序维护者。行政机关的执法要规范，真正做到公开化、透明化，保证公正执法，能够让社会公众在整个的司法过程中感受到法律的公平和正义，同时市场主体也应做到严格守法、诚信和公平竞争[9]。文章的法治营商环境是指行政机关和市场主体都应该按照法治思维和法治方式行事，打造完善的法制体系，严格规范执法、司法公开公正和全民诚信守法的营商环境[10]。

2.3 指标体系

指标体系是指一套统计数据系统，用它来描述社会状况的指数，制定社会规划和进行社会分析，对现状和未来做出估价[11]。国际上，对各国营商环境进行评价最有影响力的是世界经济论坛的《全球竞争力报告》和世界银行的《营商环境报告》。[12-13]《全球竞争力报告》中全球竞争力评价指标体系总共有98个指标，《营商环境报告》中的指标体系每年都有更新。文章的指标体系是指辽宁省2022年出台的《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》。

3 法治化营商环境评价指标体系建设现状分析

3.1 辽宁省法治化营商环境评价指标体系建设现状

任何评价指标体系都具有特定的评价目的，法治化营商环境指标体系建设的根本目的就是推动辽宁省法治化营商环境的建设。当前，辽宁省委政法委和省委依法治省办联合发布了《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》，该指标体系也是全国首个省级层面的法治化营商环境评价体系。该指标体系由三级指标构成，一级指标10项，逐级分解为33项二级指标和59项三级指标，将法治化营商环境的内在的目的要求逐层分解细化，将抽象的法治规则转化为清晰可测的具体指标[6]。该指标体系不仅可以对法治化营商环境建设成效作出客观测评，还能在驱动和引导法治化营商环境建设方面发挥积极作用。

首先是测评作用，该指标体系可以较为准确地测量辽宁省法治化营商环境的实际情况。“法治指数最关键的贡献是为法治建设与相关的理论研究，提供相对客观、可供比较的评测标准，进而摆脱人为、主观的概念分歧与理论纷争。”[14]该指标体系如一把评判的标尺，通过对评价结果的分析，可以清晰地了解辽宁省法治化营商环境建设的成效，发现存在的问题和原因。该指标体系可以科学地判断和评价辽宁省法治化营商环境状况，可以将下辖的14个城市的法治化营商环境评价结果进行比较，以评判各城市之间的法治化营商环境水平的排名，查找各城市之间的差距。使各城市之间加强沟通，相互学习，取长补短，进而提高全省的法治化营商环境水平。

其次是驱动作用，该指标体系通过测评可以及时发现辽宁省法治化营商环境的当前状况，能够及时发现与法治化发展目标是否相一致，通过比较确定与目标是否偏离或者延迟，如果发生偏离，及时纠偏，如果延迟，及时推进。通过该指标体系，以正式的报告形式和有效的监督机制作保障，对各城市法治化营商环境水平进行评价排名，通过评价排名比较，可以充分发挥出激励先进、鞭策后进的驱动作用。该指标体系评价要防止体制内评价主体单一，使最终的评价流于形式。要让社会各界都积极参与到辽宁省法治化营商环境评价中来，尤其是作为市场主体的企业，更应重视对法治化营商环境的不满和迫切需求，只有这样才能倒逼国家公务人员改善法治化营商环境的建设，从而使该指标体系作为辽宁省提高法治治理能力的手段，提高辽宁省的法治建设工作。

最后是引导作用，该指标体系作为一套三层级指标系统，按照法治化营商环境内涵进行逐步分解和细化，再转化为可操作和可测量的每一个具体的指标，其中每一个具体的指标就是一个法治化营商环境的具体任务，也表明了评价主体的努力方向。该指标体系构建了一个目标导向的系统，积极引导评价主体向着法治化营商环境的目标推进。该指标体系是根据以往历史的经验总结而来，是经过长时间的实践检验的，因此能为将来的法治化营商环境建设作出预测，并能为辽宁法治化营商环境做出指引，使辽宁法治化营商环境建设少走弯路。该指标体系同样具有宣传法治化营商环境的价值理念的作用，使所有人对这些理念予以认可。法治化营商环境评价为公权力机关提供“应该做什么”的价值导向，并通过评价形成良性的倒逼机制，督促公权力机关正确、高效地履行法治职能[15]。

3.2 《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》的不足之处

3.2.1 缺少国家层面的权威的指标体系标准

《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》，虽然是全国首个省级层面的法治化营商环境评价体系，而且也在辽宁地区试运行，但是到目前为止，还没有全国普适性的评价指标体系作为指引，缺少权威的构建依据。党的十八大以后，党中央、国务院相继出台一系列文件，但都没有对法治化营商环境的具体内容进行深入论述；各地党政机关也都是基于实践需要，出台关于法治化营商环境建设和评价的文件，而且这些出台的文件也都明显带有地方特色；学者关于法治化营商环境的概念界定各有侧重，处于探讨阶段，并没有达成共识，法治化营商环境的内涵和外延及评价标准都缺少权威的依据。因此，当前需要从国家层面建立顶层的指标体系。

3.2.2 评价主体存在局限性

评价主体是具备一定评价知识技能，能够实际参加评价活动的人[16]。《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》，谁来作为评价主体，基于辽宁省当前的情况，法治化营商环境评价具有评价涉及的内容比较广泛、评价需要的数据数量较多、需要有评价的环节过程等特点。省各级党政和司法机关掌握着大量数据信息，而且有些数据信息并不对外公开，这与我国的政治、体制、文化环境是相关的。评价主体如果由体制内部来评价，一般是政府法治部门牵头，难免有自评自话之嫌，尤其在互联网信息高度发达的当下，评价的可信度容易受到社会民众质疑。那么从国际上看，世界治理指数、世界正义工程评价还有联合国法治指数都是由国际组织和非营利组织作为评价主体。可见，国际上通用的做法是由独立的第三方作为评价主体。将来，在法治评价体系的构建和评价中由独立的第三方作为评价主体，会扮演越来越重要的角色。因此，独立的第三方作为评价主体，同时还要克服其自身的局限性。

3.2.3 社会公众参与度不高

《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》中的评价指标采用的主要是主观评价，其以结果导向与满意度导向为评价理念，是以人民满意、企业满意为评价标准，主观评价作为评价法治营商环境的技术工具，能够提升评价结果的公信力。专家评价可以看作满意度的评价，在具体的评价操作中，评价主体的调查对象应该包括与法治化营商环境息息相关的社会各界人士，如政府公职人员、法律人员、企业人员、专家学者、媒体人等。在专家评价、企业满意度评价时，有时需要具有一些专业知识。在公众满意度评价时，相比而言就要简单、好操作一些。但在公众满意度评价时，既要注重数量，还要注重质量，需要参与评价的人具有一定的能力，能够清楚地表达自身的意见。一直以来，社会公众普遍不愿参与社会调查，更不愿参与此类评价，甚至在调查评价中故意为之，要么非常满意，要么非常不满意，导致调查和评价的结果失真，使评价毫无意义。

3.2.4 评价指标、权重存在优化空间

《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》包括10项一级指标和33项二级指标，该指标体系构建的目的聚焦在解决市场主体关切的重点和难点方面，在重点、难点方面的指标设计是否全面，是否还有其他需要补充的问题，值得深入探讨。参照依法治理的过程，即从立法、执法、司法、守法四个方面进行分析，指标也可进一步完善。该指标体系的权重系数对于评价结果也很重要，在每一层的指标之间，权重系数是如何分配的，将直接影响评价的结果。该指标体系是用层次分析方法来确定的权重系数，这种方法人为因素较多，受主观因素影响较大。各指标之间的权重，通过主观赋值，随着重点、难点的动态发展变化，权重系数也相应发生改变。因此，指标的权重系数可进一步完善。

3.2.5 评价后的作用存在质疑

《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》的建立，主要是为了运用，通过运用评价指标体系，找到法治化营商环境建设的差距和不足，从而不断改进和提高营商环境。运用指标进行评价，关注的是评价之后，所评价的问题是否得到政府有关部门的重视和是否改进，如果没有发生任何变化，会大大降低社会公众参与评价的热情和积极性，从而影响评价的公信力。目前来看，该指标体系缺少制度性的约束，缺少舆论传递压力机制，更缺少相应的激励机制，这些将严重制约法治化营商环境的最终改进。通过对辽宁省14个城市实地调研，发现各城市对评价指标体系的运用还没有形成共识，有的城市认为该指标体系缺少动态性的评价考量，有的城市认为个别指标缺少个性化不适合本地的运用，有的城市认为缺少互联网条件下的指标。那么，该指标体系是否适用于评价各个城市法治化营商环境，值得进一步的探讨。因此，该指标体系评价结果是否能真实地反映各城市现实情况，是否能改进营商环境的有效变化，是当前急需解决的实际问题。

4 互联网背景下优化指标体系建设的建议

针对《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》构建的不足之处，提出如下合理化建议，使该指标体系建设不断优化和完善。

4.1 利用互联网进行顶层设计

从国家层面进行顶层设计，具有权威性，相当于在全国范围内制定了一把统一的标尺，用来衡量各个地区法治化营商环境的建设情况，而且有利于从国家到地方推进法治化营商环境工作的开展。顶层设计应借鉴国外法治评价，再结合我国国情，突出以法治理论为核心，以法治化营商环境内在需求为基本点，围绕立法、执法、司法、守法，法治运行的四个方面，对法治化营商环境的总体目的进行指标层级分解，选取的指标应充分体现：市场主体的权力保障，并且权利相互制约，能够开展公平的竞争，做到诚实守信。具体操作中，顶层设计可以利用互联网广泛征求专家学者的意见，利用大数据对市场主体、社会公众的真正需求进行分析，综合国内外既有成果，从国家层面建立顶层的评价指标体系，以此作为法治化营商环境的评价指标体系建设的依据。

4.2 利用互联网强化独立第三方的评价主体地位

当前，国际上通用的做法是由独立的第三方作为评价主体。独立的第三方作为评价主体具有显而易见的优势：首先是专业性，其拥有评价所需的专业知识和技术；其次是中立性，其不受政府部门和其他相关利益方左右；最后是民间性，其利用各种渠道大量征集民众意见，让人民发挥监督作用。因此，我国法治化营商环境评价也应该采用由独立的第三方进行法治营商环境评价的模式，积极为第三方创造良好的评价条件，使第三方能够真正独立地开展评价工作。政府可以利用互联网，做好独立第三方的线上专业培训工作，专门培养一批具有专业知识水平高、影响力大的法治营商评价队伍。政府利用互联网对第三方开展独立评价进行制度保证，利用政府网站宣传第三方评价的积极作用，在线上征集和发布关于第三方开展评价的相关法规，明确独立第三方评价的资格条件、如何全过程的实施评价、监督制度等规定。政府利用网络信息技术建立独立第三方的信息库和评价信息库，并对独立第三方相关信息进行科学管理。政府还可以让独立第三方在线上开展评价，这样可以大大提高法治化营商评价工作效率。

4.3 利用互联网打造法治化营商环境大数据平台

各级政府部门要以市场主体、社会公众需求为导向，调研了解实际情况，提升市场主体、社会公众参与法治营商环境评价的主动性和积极性。各级政府部门要实行政务信息公开化、透明化，以保证第三方能够获得评价的基础数据信息，使独立的第三方具有知情权，只有这样，才能使独立的第三方更好地参与法治营商环境评价。各级政府部门要树立互联网和大数据思维，利用数据加密和分布式存储技术，确保信息的安全可靠。利用互联网创新服务途径，借助政府部门的网站、微博、微信、App等新媒体平台，及时更新政务信息，以保证法治营商环境评价结果的时效性。各级政府部门要积极打造法治化营商环境大数据平台，独立的第三方实行实名制的方式参与到法治化营商环境评价工作中来。创建独立的第三方实名认证系统，实名认证系统要与移动终端和PC端的平台系统相适应，评价前要求第三方进行实名注册，注册后，通过账号、密码进行登录操作，然后再进行评价。这样有利于保证评价数据的针对性和准确性。

4.4 利用互联网完善评价指标、权重系数

政府各部门利用互联网广泛征求意见，利用大数据分析市场参与者的真正需求，真正聚焦到市场主体的重点、难点方面，从目标层到指标层，经过三个层次分解出可测量指标。然后着眼于法治运行的四个方面：立法、执法、司法、守法。立法阶段，利用互联网建立完备、统一的法律体系，并在评价体系中细化具体措施。在执法监管中，利用网络记录、公开执法过程，并在指标中细化具体执法程序要求，避免官僚主义，提升执法监管法治化及政府公信力。利用互联网平台开展调查研究，向其他地区政府学习，例如在网上学习淄博的成功经验，这类定性评价指标可作为加分项。政府可以充分利用互联网打造的法治化营商环境大数据平台，将其大数据信息库分享给专家，客观的大数据可以影响专家们主观的认知和判断，从而使赋值更加客观、真实。

4.5 利用互联网充分发挥评价作用

政府相关部门要建立法治化营商环境大数据平台，建立独立的第三方信息库，使法治化营商环境评价过程实施流程化管理，针对各项指标的评价信息进行收集和整理，保证信息数据真实、完整、安全、及时。利用数据挖掘技术、分类预测技术和数据预处理技术，对评价结果进行分析和运用，使评价结果能够充分发挥其决策参考价值。政府相关部门要将法治化营商环境评价结果通过网络等多种媒体手段进行及时公布，确保评价结果公开化、透明化。决策机关通过平台掌握法治化营商环境评价结果后，能准确查找到所要改进的问题，并在规定的时间内，有的放矢进行整改。这样有利于接受社会公众和市场主体的有效监督，不仅能增进政府的公信力，还能大大加强社会公众对法治化营商环境建设的支持，最终使地区法治化营商环境建设水平更上一层楼。

5 结语

本研究通过对《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》的试行现状进行深入剖析，提出在互联网背景下完善和优化该指标体系的五点建议：第一，利用互联网进行顶层设计；第二，利用互联网强化独立第三方的评价主体地位；第三，利用互联网打造法治化营商环境大数据平台；第四，利用互联网完善评价指标、权重系数；第五，利用互联网完善法治化营商环境的评价作用。只有持续不断地完善法治化营商环境评价指标体系建设，才能够适应社会变迁、顺应经济体制改革，进而促进辽宁省经济高质量发展。