中国“一带一路”跨国投资的东道国政策干预研究：基于对冲思维的策略选择

袁淼　许勤华　丁伟

摘要：“一带一路”跨国投资中东道国“政策干预”情况的日益增加，在为投资企业带来损失的同时，也为中国带来较大负面影响。在不同投资实践中，东道国的干预动因及其策略选择呈现出明显差别，这种差异的原因值得深入探讨。本文构建了基于“成本收益考量”“有无替代合作”和“安全威胁认知”三个自变量的干预策略选择框架：当自变量呈现负向变化时，会激发东道国的政策干预行为；当只有一个自变量发生负向变化时，东道国会倾向于采取软对冲干预策略；当有两个自变量发生负向变化时，东道国会倾向于采取硬对冲干预策略；而两个负向变量中有一个是“安全威胁认知”变量时，东道国会倾向于合作取消的干预结果。通过对缅甸皎漂港、斯里兰卡科伦坡港口城和吉尔吉斯斯坦阿特巴什工业贸易物流中心三个案例的过程追踪和比较分析，本文核心假说得到了验证。研究尝试突破国别研究和国际投资研究的固有视角，发掘国家行为体在采取政策干预行为过程中的异质性，回应现实需求对学理研究的期待。

关键词：政策干预；一带一路；跨国投资；对冲策略

一、引言

国际投资中的政府干预已经成为国际经济交往中的普遍问题，伴随国家间的相互依赖程度的显著提升，国际投资干预亦成为影响国家间关系的重要变量。当前，“一带一路”已经成为中国对外投资的战略载体，在后危机时代为相关国家的经济增长注入新动力。但随着投资实践的展开，与之相伴的是受到东道国干预的情况日益增加。在相关东道国主动选择参与“一带一路”跨国投资合作且可以获得积极绩效的前提下，为何仍然会产生政策干预行为？而拥有较大差异的干预策略是否可以建立合理的分析框架进行解释？是本文希望解答的问题。

本文将“政策干预”定义为东道国政府为保障国家安全和实现最大合作收益，以跨国投资项目为对象，以政策变动为工具而对正常投资进程产生影响的行为。在这一定义下，东道国的政策干预目的体现为两个方面——保障生存与获得经济收益。而作为决策过程的一部分，本文所考量的“政策”是在政府干预过程中所形成的决策结果和表现方式。①这意味着，本文的研究内容并不局限于成型的法律法规内容，东道国政府或可以代表政府的个人所做出的表态并落实在具体行为中的决定，也在本文的研究范围之内。同时，区别于正常“管理”行为，“干预”表现为对原有投资进程或规划方向的改变。此外，虽然存在“正向”干预行为，②但负面干预对“一带一路”投资产生的影响更为直接，因此本文聚焦的是引发中国与东道国跨国投资合作进程受阻的负向干预的情况。

当前，学术界对于中国“一带一路”投资被干预的情况研究不多，其所表现出的新特点也并未得到足够重视，因而存在进一步探讨的空间。第一，从研究内容上看，国内外学界对“一带一路”投资的政策干预问题研究与中国对外投资实践的现实需求存在不匹配性。国内已有研究对东道国干预行为产生机制的关注较少。国外研究成果或是仅从微观角度考量企业投资行为；或是以论证中国所造成的地缘政治威胁为目的。对东道国政策干预的动因虽有所涉及，但对国际权力对比关系变动的影响关注较少，关于东道国政策干预的表现与选择机制研究则数量更少。此外，既有研究也鲜少关注“绿地投资”项目的干预情况。勒尼汉在其研究框架的讨论中首次将“跨境并购”与“绿地投资”行为相区分，但却将绿地投资视为不易被干预的投资行为，③这与“一带一路”的具体实践情况有所不符。因此，现有关于对外投资的干预风险评估机制研究均以西方发达国家的经验为基础，运用到中国时，其解释力存在短板。

第二，从现有理论框架上看，学者们对于东道国政策干预问题的研究大多以投资企业为对象，对国家行为的关注仍显不足。政府行为多被作为“难以改变”的变量，④但事实上，随着“逆全球化”趋势的推进，跨国投资的进行几乎不可能忽视东道国的政府行为，因而，需要对其利益考量及行为产生机制进一步评估。而在对东道国干预行为的研究中，大多数关注的仍是企业与东道国的力量对比关系；在少数独立考量东道国行为的研究中，政策干预则被作为国内精英团体力量博弈的主要表现形式。但国际投资作为重要国际行为，从体系角度对其进行分析的研究成果却相对较少。因此相关研究不仅在数量上，在框架上也存在继续深入的空间。

第三，从研究范围上看，现有研究成果缺乏对不同经济发展水平的东道国的关注。已有研究或是仍未把较不发达国家放入讨论范围；⑤或是在研究中只强调了发展中国家的政治及法律制度的不足为跨国投资带来的风险。⑥这与发展中国家对世界经济参与的日益增加较为不相称。因此，有必要通过重新识别相关变量，为“一带一路”东道国的政策干预行为提供新的整体解释。

二、东道国政策干预的策略选择理論：基于对冲思维的分析

本章旨在建立一个模型，以解释东道国进行政策干预的动因及其干预策略选择的影响变量。结合东道国在跨国投资中的基本行为逻辑、结构现实主义的经典诠释，及当前“一带一路”的对外投资实践情况发现，“成本收益考量”“有无替代合作”和“安全威胁认知”三个变量均会在根本上影响东道国的干预行为。

（一）变量选择及东道国政策干预动因假说

为了考量对东道国政策干预行为产生直接影响的因素，本文所选取的三个自变量为直接变量，其背后仍然拥有原始变量，但考虑到逻辑链条的衔接性，在此主要分析的是三个直接变量。

成本与收益平衡的打破是引发东道国在跨国投资中重新进行合作考量的重要原因之一。当外部影响使合作成本有所提高或合作收益有所降低时，作为理性行为体的东道国会首先倾向于通过政策干预行为重新调整合作内容与方向，即便在可能面临一定安全威胁的情况下，较强的收益预期也会使得东道国优先采取较为谨慎的措施，根据“两害相权取其轻”的策略进行选择。这一变量以东道国在跨国投资中所追求的发展需求为出发点，考量了其在投资合作中的收益预期。一旦这一预期难以达到，则东道国与跨国投资的合作动力就会受到直接影响，从而引发政策干预行为。

而在收益考量的基础上建立合作后，“议价能力”成为影响东道国对跨国投资态度的关键因素。跨国投资的进入会使得东道国的权力和政策自主性受到一定冲击，⑦这就需要其凭借较高的“议价能力”实现自主性丧失与利益获得之间的“平衡”，⑧而替代合作的存在就是提升东道国议价能力的关键。即当东道国拥有有效的替代合作时，其拥有更大的动机与原有合作方谈判，提出更有利于己方的要价。如果对方拒绝新的要价，东道国则可以在短时间内与新的合作方建立合作，而不必担忧会对自身发展造成重大损失。同时，更多的合作选择也提升了东道国在合作中的话语权，对内可以削弱投资企业所掌握资源的“相对稀缺性”；⑨对外可以获得参与国际权力博弈的重要凭借。因此，在这一变量中，本文既考虑到了替代合作为东道国自身带来更好合作选择的情况，亦考虑到了东道国以此为借口达成相关政治目的的可能性。

与此同时，在跨国投资的实践中，“国家安全”是东道国在进行投资干预时所使用的最为普遍的理由。然而，大多数国家对于“国家安全”更倾向于提供含糊的澄清性定义以保持必要的灵活性。⑩具体来说，在开启相关合作时，安全威胁认知水平处于较低状态是东道国接受跨國投资的必要基础，但随着时间的推移，东道国对于自身威胁水平的衡量会随着本国国内政治环境及国际权力格局的变化而发生改变，从而引发东道国的干预行为。因此，在该变量中本文注重了对“安全”因素的动态考量，既考虑了东道国国内外政治环境的客观变化，也反映出了政府的主观意图。

在此基础上，本文提出，东道国的政策干预行为受到“成本收益考量”“有无替代合作”和“安全威胁认知”三个因素的影响，单一要素的负向变化即可成为引发政策干预行为的充分条件，决定了干预行为是否会产生。需要说明的是，本文根据是否会激发政策干预行为定义“负向变化”，即“成本收益考量”的负向变化体现为综合收益降低，“有无替代合作”的负向变化体现为拥有有效的替代合作，“安全威胁认知”的负向变化则体现为对跨国投资行为威胁认知水平的提升。

（二）东道国政策干预的因果机制与策略选择

“一带一路”合作因其国家构成与国际环境特点形成了与一般跨国投资所不同的高风险和高不确定性特征。参与“一带一路”跨国投资的东道国拥有相当数量的欠发达国家，这首先意味着基础设施和公共建设投资是主要合作领域，对东道国国内政治变动的敏感性较高、稳定性较差。而部分国家与中国的实力差距则会导致其较易形成双边合作中的威胁认知，若投资分布于关键战略性领域，则中国在该地区影响力的增强会对东道国形成更大风险。此外，伴随中美全方位战略竞争的加剧，国际经济合作议题的政治化程度提升，与中国经济合作的增强也正在面临着更加复杂的地缘政治格局，东道国对外政策的不确定性因此上升。由此，本文提出，“一带一路”合作中的高风险和高不确定性会激发东道国在政策干预中的对冲思维，使其政策干预行为呈现出对冲特点。

本文认为，在“一带一路”投资建设的过程中，东道国的投资干预行为在政策意愿、前提条件、表现形式、分析层次和实现目标上，均与对冲行为表现出了一致性。首先，对冲的核心是对风险抵消的愿望。 1 部分国家在客观上与中国的实力对比与差距导致了对中国不对称依赖水平的提升，对东道国在国际体系中的独立性造成了一定威胁；而带路地区复杂的地缘政治格局亦会为相关东道国带来的“站队”压力，提升了合作的风险。而物质利益的存在是相关国家参与“一带一路”倡议的初始动力，这使得东道国具有较强的风险管理意愿，并希望实现兼顾收益最大化的需求，这也就构成了采取对冲政策直接意愿。同时，只有行为体在同时面对风险和收益的前提下才拥有选择的空间，并可能以政策组合的方式进行风险管理。其次，与对冲研究中风险的非确定性特征相似，东道国在跨国投资中所面临的威胁也是一种非确定性威胁。威胁向实际损失的转化可以通过东道国政府的政策干预行为得以控制，这也就为其干预策略的选择提供了客观条件。再次，当前东道国对中国“一带一路”跨国投资的实践亦呈现出对冲形态。具体体现为，在投资前期东道国通过政策优惠等方式吸引外国投资进入，却在项目的推进过程中出现政策的反复横跳，或是已经协商好的优惠政策被拒绝执行，或是对项目推进施加程序上的阻挠，甚至对重点项目进行直接叫停，这种自相矛盾的态度与政策选择方式也体现出对冲行为特点。

在实践中，由于东道国可以通过不同政策干预形式和多种政策组合实现自己的干预需求，这也就需要结合其表现出的对冲特点进行合理分类。如表1 所示，郭清水（Chengchwee Kuik）提出的“风险应急”和“收益最大化”并用的政策选项获得了学术界的普遍认可，间接制衡、拒绝支配、经济实用主义、约束性接触和有限跟随是其具体政策工具。崔英美（Youngmi Choi）在此基础上将对冲行为进一步划分为硬对冲、软对冲和双对冲的方式。当相关国家对崛起国的领导力持积极态度时，该国更加倾向于选择靠近“跟随”侧的策略，即软对冲；而当该国对崛起国的领导力持消极态度时，则更加倾向于选择“制衡”侧的策略，即硬对冲。双对冲则需要与崛起国和守成国同时保持积极关系，成为足以对两者同时拥有重要影响的行为体。 12

进一步地，本文亦将东道国对中国“一带一路”跨国投资的政策干预策略进行了两类区分——软对冲干预和硬对冲干预。软对冲干预是指东道国以“收益最大化”为主要政策选项的投资干预，合作进程的继续推进是其主要政策目的之一。硬对冲干预则是指以“风险应急”为主要政策选项的投资干预，投资进程的暂停是东道国采取硬对冲干预措施的最直接表现。由此，本文建立了一个分析框架，以解释不同策略产生和选择的背后原因。如图1所示，当三个变量中只有一个变量发生负向变化时，东道国会倾向于采取软对冲干预策略。当三个变量中有两个变量发生负向变化时，则东道国会倾向于采取硬对冲干预策略。而如果两个负向变化变量中，有一个是“安全威胁认知”变量时，东道国则会倾向于合作取消的干预结果。分析框架所蕴含的背后逻辑是，在只有单一变量产生负向变化时，另外两个变量的正向变化趋势会对东道国的干预行为形成制约从而使其采取较为谨慎的干预策略。而两个变量的负向变化则意味着这种外部制约力量显著下降，东道国可以通过更直接有效的方式达成自身收益最大化的目的，而不必担心由此带来的收益损失或过高的干预成本。但当东道国拥有安全威胁认知的同时面临着“成本收益考量”或“有无替代合作”变量的负向变化时，则意味着其或是难以通过合作获得预期的综合收益，或是可以与其他安全威胁较低的选择建立合作。在此情况下，为保障“国家安全”这一基本目标，东道国需要采取相应手段实现对合作的“有效阻止”，ol4这也符合近年来越来越多的以“国家安全”为由取消投资合作的实际现象。ol5

（三）变量可操作化

对本文所涉及的自变量与因变量的可操作化处理是后续进行实证检验的基础。当投资进程存在以下几个方面的情况时，通常会导致东道国的“成本收益考量”变量出现负向变化。其一，跨国投资无法为东道国带来预期的直接税收和工作机会，或合作项目难以满足东道国的长期发展需要。其二，项目投资未能有效符合环境保护需要，或东道国提升对投资项目环境绩效要求。其三，投资项目存在腐败情况，由投资所引发的腐败行为已经被视为“一带一路”相关东道国主要面临的治理挑战，ol7“有无替代合作”的负向变化则可以通过“有”和“有效”两个方面进行观测和考量。其一，替代合作的出现主要受到两个方面的影响，一是全球范围内的国际权力竞争，二是区域范围内的权力格局变化。对于处于关键地缘政治位置的国家来说，两个方面的因素均会使其在跨国投资中获得替代选项。其二，对中国投资的依赖程度是决定替代合作有效性的关键因素。当东道国对中国投资的依赖程度较低，则意味着东道国可以较易通过与其他国家的合作实现经济增长需求。而对于“安全威胁认知”变量来说，当东道国国内经历政权变更时，与中国缺乏互信的政治团体赢得选举。在此情况下，与前任政府来往密切的中国投资会被视为对新政府的权威和统治自主权的挑战。此外，中国投资分布在东道国的关键战略领域，且中国在该地区的影响力显著提升。这也将使东道国面临“站队”压力，威胁其对外政策的相对独立性。

而对于本文所涉及的两个因变量，软对冲干预是东道国以“收益最大化”为主要政策选项的投资干预，合作进程的继续推进是其主要政策目的之一。“收益最大化”政策手段体现为两个方面：竞争者引入和约束性接触。在“竞争者引入”政策下，东道国政府在公开态度上会避免对中国投资的直接否认，但同时会表达出对于其他竞争资本的欢迎态度。而在“约束性接触”政策下，东道国往往会在多种场合表示出对中国的认可，常态化机制和制度的建立是其实现对中国行为“约束性”的重要手段。硬对冲干预则是指以“风险应急”为主要政策选项的投资干预，投资进程的暂停是硬对冲干预的最直接表现。“风险应急”政策体现为投资征收和增加控制两种形式。投资征收包括直接和间接两种方式，直接征收是指东道国所采取的针对项目所有权的直接行动，而间接征收则是指限制将利润和股息汇回母公司、取消税收优惠承诺等方式对相关企业的正常投资行为形成阻碍。Ol8“增加控制”则是指东道国通过多种手段提升其在投资项目中的控制权，在采用该政策时，东道国政府往往通过各种场合对相关投资项目表现出“担忧”，同时利用国际与国内的舆论对相关企业施加压力。在此，通过表2 将以上内容罗列如下，衡量指标对应着三个指标维度，政府态度、实践表现和未来合作方向。

本研究的目的是解释为什么东道国会对中国“一带一路”跨国投资进行政策干预，以及影响不同干预策略选择的动因是什么。在此对研究假设进一步明确：

假设1：若决定东道国政策干预行为的三个变量中，只有一个变量发生负向变化时，东道国会选择软对冲干预策略，项目合作继续。

假设2：若决定东道国政策干预行为的三个变量中，有两个变量发生负向变化时，东道国会选择硬对冲干预策略，项目合作暂停。

假设2-1：若决定东道国政策干预行为的三个变量中，有两个变量发生负向变化，且其中一个变量是“安全威胁认知”时，东道国会选择硬对冲干预策略，且会倾向于合作取消的干预结果。

三、实证检验Ⅰ：东道国的软对冲干预策略选择

本节希望通过案例实证进一步明确东道国在何种条件下会选择软对冲干预策略。为实现这一目的，论文研究了缅甸皎漂港项目的具体情况，并对缅甸政府干预行为的背后动因及具体表现进行详细考量。

（一）投资情况及干预行为表现

皎漂港西临印度洋，是优良的避浪港，O20与之相隔400公里远的仰光港面臨着泊位壅塞、水位下降难以扩容的窘境，因而，推动和开发皎漂港的航运价值已经成为缅甸政府的迫切要求。2008年 12月，在中缅两国领导人的见证下，中信集团与缅甸国家计划和经济发展部签署合作备忘录，皎漂港被列入中缅铁路项目中，计划合并开发。2014年 3月，缅甸铁道运输部发布通告宣布，中缅铁路项目计划搁浅，皎漂深水港项目随之停滞。2015年底中信联合体中标工业园和深水港项目（以下统称为皎漂港项目），总投资为75亿美元。然而，伴随2016年缅甸政府的更迭，项目进程由于管理机构未能组建而难以取得实质性进展。2017年 4月，在两国领导人的见证下，缅甸新政府确认了中国企业的中标结果。2018年，深水港项目框架协议文本最终签署，皎漂被正式作为中缅经济走廊缅甸境内的终点之一。O2l2020年 1月，在国家主席习近平访问缅甸期间，中缅双方签署了深水港特许经营权和股东协议。双方将组建合资企业共同推进项目的建设和运营，其中，缅方在项目中所占股份从原来的 15%提高到30%，并由当地企业负责融资，缅甸政府以土地入股，中方获得项目的土地使用权和港区特许经营权50年，合作将分为四个阶段进行，在第一阶段的投资中，缅方需承担的投资额不足4 亿美元，仅占其2018年国民生产总值的0.54%。O2

本文认为，缅甸政府在皎漂港的政策干预行为呈现出一种软对冲策略。如表3 所示，“收益最大化”政策下的“竞争者引入”和“约束性接触”是其主要干预工具。缅甸将原有投资项目进行拆分并重新招标体现出了“竞争者引入”的鲜明特征，分散了自身投资风险。而强化与中国的高层交流，并通过多种渠道将两国合作与区域性机制紧密结合则是“约束性接触”的重要特征。在干预过程中，缅甸政府始终保持了与中国领导人的高层常态化交流并频频向中国示好。在两国国家领导人见证下的项目框架性协议的签署，则将项目合作上升到双边关系层面，建立了有效机制性约束。与此同时，在政策干预的过程中缅甸也采取了“风险应急”的政策选项，主要表现为“增加控制”。缅甸政府在正式场合多次表现出了较为谨慎的态度，2016年缅甸政府成立专门委员会与中国企业就皎漂港的招标结果进行谈判和确认，项目股权的重新分配及规模缩减是主要谈判内容。在此之后，缅甸政府又通过对项目贷款担保方式的调整，化解自身对于负债过高的担忧，这些都体现出了“增加控制”的鲜明特征。因此，缅甸政府所采取的是以“收益最大化”政策为主导的软对冲干预策略，干预过程中需要获得预期收益并控制风险的干预目标，以及双边合作得以持续推进的干预结果，均是以“收益最大化”为主导的直接体现。

（二）缅甸政府干预策略选择分析

在皎漂港项目中，“有无替代合作”变量的负向变化使得缅甸在合作中面临着新的不确定性，同时带来了获得新收益的可能性，激发了呈现出对冲思维的政策干预行为。而“成本收益考量”和“安全威胁认知”变量的非负向变化则对缅甸政府的干预行为形成制约，促使其对软对冲干预策略的选择。

首先，替代合作的增加是激发缅甸政策干预行为的关键因素。国际局势的变化一度使缅甸拥有了较多数量的替代合作选项，缅甸的议价能力得到显著提升。民盟政府于2011年上台后，西方调整了对缅政策，各国政要密集访问缅甸，缅甸一时间被舆论评价为全球投资的“热土”，中国不再是唯一“赞助者”。O24这一方面为缅甸在合作中获得更高的利益份额提供了可能，另一方面也降低了缅甸政府的干预成本。与西方国家合作的“蜜月期”意味着，即便缅甸与中国面临合作失败，也可以通过其他替代合作弥补投资缺失。特别是在西方跨国公司纷纷进入缅甸市场的背景下，替代合作的有效性得到了一定保证。

其次，替代合作的增加放大了缅甸外部环境的不确定性，皎漂港建设受到更多关注和质疑，激发了具体干预过程中的对冲思维。美国国际战略研究中心在称皎漂港是为了实现中国的军事与战略目的，并减轻中国自身对马六甲海峡的依赖的工具。O25印度学者更是放大了中国在该港口中的军事目的，将皎漂港视为中国包围印度的关键一环。O26同时，为表明政治改革决心和与西方扩大合作的姿态，缅甸对皎漂港项目表现出的谨慎态度，也引发了中方的不满与担忧，这也进一步导致了缅甸在对外经济合作中的不确定性。因此，缅甸在干预过程中追求自身收益最大化的同时，也需要实现对不确定性风险的有效控制。

再次，“成本收益考量”和“安全威胁认知”的积极变化趋势，有效制约了干预强度。由于皎漂港的实际收益更多体现为一种长期收益，特别是项目在建设过程中为缅甸欠发达地区带来知识溢出和基础设施环境的改善，因此，缅甸需要尽量维持合作的继续，以获得更大的未来收益。另一方面，尽管缅甸国内存在部分将中国视为安全威胁的社会舆论，但中缅两国在政府层面的较高政治互信水平决定了缅方对于经济合作的积极态度。国际政治环境的演变和调整也使得缅甸需要通过建立与中国的亲密关系获得国际层面的支持。此外，在干预后期，由罗兴亚问题所导致的缅甸替代投资有效性的显著降低也增加了中国投资的不可替代性，在客观上进一步制约了缅甸的干预行为。

四、实证检验Ⅱ：东道国硬对冲干预的策略选择

“硬對冲干预”是一种限制水平较低的干预行为，传递出了东道国对于有效把控合作风险的明确追求。本节希望通过案例实证明确东道国在何种条件下会选择硬对冲干预策略，并对干预后的合作恢复与合作取消进一步讨论。

（一）硬对冲干预：合作恢复

本节首先选择了科伦坡港口城项目作为实证案例，结合斯里兰卡政府在干预过程中的实际政策选择，对其干预动因及策略表现进行论证，以期清晰说明硬对冲干预的内涵及最终合作得以恢复的原因。

1.投资情况及干预行为表现

2013年斯里兰卡提出成为“高收入发达国家”的愿景后，O27科伦坡港成为其旗舰项目。中国交通建设集团于2014年 9月投资开发该项目，中国国家主席习近平亲自为开工剪彩。根据规划，项目将首先用3 年的时间完成填海造地、5-8年形成初步规模、20-25年全部建设完成。O28斯方负责提供海域使用权和区域外的配套设施建设，中方负责投融资及填海造地形成的陆域施工。O29项目采取BOOT 商业模式，完成土地一级开发后，中方与斯方按约定分享土地销售和开发收入。O30一期项目投资额约为14亿美元，由中方承担，二级开发带动的投资额则将超过100亿美元。2015年 1月，被认为“亲西方”的西里塞纳竞选总统成功。3月 4日，科伦坡港口城被政府叫停。O3l 项目中止期间，中方需承受每日30余万美元的直接经济损失。8月，斯里兰卡政府向议会提交新的土地转让法案，要求外国人仅可在斯租赁但不可以拥有土地。次年3 月，经过反复协商和环境评估，斯里兰卡政府宣布恢复建设科伦坡港口城项目。同年7 月，斯政府批准项目总体规划。8月，双方达成新的协议，将科伦坡港口城更名为“科伦坡国际金融城”。O32而原协议中部分土地由中国拥有永久产权的约定则被取消，全部改为租赁。O39月，项目正式复工。2019年 7月，斯里兰卡议会批准将港口城纳入科伦坡。O342021年 5月，项目法案获议会全票通过，港口城发展进入全新阶段。O35

根据实际干预行为及表现，本文提出斯里兰卡政府的干预策略表现出了从硬对冲干预向软对冲干预的转变。如表4 所示，2015年 1月新政府就职后即成立专门委员会对项目进行审查，3月，西里塞纳总统正式宣布暂停项目建设。与此同时，时任总理维克勒马辛哈成立专门委员会与中方开展谈判，表明了斯方有条件恢复合作的态度，体现出“投资征收”政策类型的特点。但在项目进程中断后，斯方亦开启了对环境问题的评估，对缺失手续进行补充，体现出了“约束性接触”的政策特点，也为两国后续合作的恢复留下空间。在这一阶段的干预中，“风险应急”政策拥有主导地位。2016年合作进程恢复后，斯里兰卡的干预策略则逐渐转变为软对冲干预。如表4 所示，一方面，西里塞纳政府通过机制建设实现了与中国合作的制度性约束。通过法案将港口城纳入科伦坡的城市管理，并为港口城的招商引资提供了相应法律制度依据与保障。与此同时，斯方仍然努力保持与中国的高层交流。总统西里塞纳和总理维克勒马辛哈均多次与中方领导会谈，并出席多场中方主场活动。另一方面，对合作内容和协议进行修改。针对最受争议的中方对20公顷土地拥有永久所有权的条款，政府向议会提交新的土地转让法案，O36阻止了该项合作内容的继续进行。同时，斯方还对中方企业在该区域的投资行为进行了明确限制。总体来看，“收益最大化”是斯里兰卡在该阶段的主导政策选择，实现调整后的合作推进是其主要政策目标。

2.斯里兰卡政府干预策略选择分析

在科伦坡港口城项目的投资进程中，“成本收益考量”和“有无替代合作”两个变量的负向变化使斯里兰卡面临着新的合作风险与不确定性，激发了其对冲行为逻辑。但随着替代合作的有效性降低，“成本收益考量”成为单一负向因素，东道国干预行为的外部制约因素增强，干预策略调整为谨慎的软对冲干预。

首先，“成本与收益考量”和“有无替代合作”两个变量的负向变化使斯里兰卡需要通过政策干预行为有效控制风险并实现新的收益平衡。“成本收益考量”的负向变化突出体现在环境收益上。项目的原有投资合作安排难以满足斯里兰卡对环境问题重视程度提高的需求。另一方面，此类项目的前期投资成本较高，知识和技术溢出水平较低。一旦项目失败，收益预期难以得到完全实现。与此同时，国际局势的变化也极大地鼓励了“替代合作”在斯里兰卡的增加。中国在斯里兰卡影响力的显著提升，引发了其他国家对该地区“权力转移”的顾虑和担忧。 38西里塞纳的上台，使得多国对投资斯里兰卡表现出了积极态度，斯里兰卡也得以提升自身话语权，以期摆脱对中国投资的“过度依赖”。因此，预期较低的综合收益水平和明显增加的替代投资数量决定了较低的政策干预成本和经济损失，斯里兰卡因此倾向于通过更加直接有效的方式达成自身收益最大化的目的，呈现为硬对冲干预策略。

其次，“替代合作”有效性的缺乏推动了斯里兰卡恢复与中国的原有合作安排。随着干预实践的开展，斯里兰卡发现在港口城项目难以在短时间内寻找到中国的有效替代，2017年，中国投资占斯里兰卡当年外来投资总额的三分之一以上。虽然其他国家正在逐渐增加在斯里兰卡的投资，但印度难以在斯里兰卡的战后重建及经济援助问题上完全满足其需要，美国和日本附加一定条件的投资与援助在很大程度上影响了合作效率，这均影响了替代合作的有效性。斯里兰卡开始避免因过于强硬的干预态度而影响中国在斯投资动力，造成对自身不可挽回的利益损失。“成本收益考量”成为斯里兰卡政策干预后期的单一影响变量，较为谨慎的干预策略成为政府此时的选择。通过调整合作安排提升自身综合收益水平，同时保证合作的继续进行，避免相关进程的彻底改变，是斯里兰卡政策干预后期策略选择的主要行为逻辑，在实践上则体现为以“收益最大化”为主导的软对冲干预。

此外，“安全威胁认知”变量未呈现出明显负向变化，是投资合作得以在调整后获得恢复的基础。中斯两国拥有积极的政治关系，西里塞纳赢得选举后亦快速与中国建立了政治互信。这意味着虽然斯里兰卡国内政治变动为两国政治关系带来一定变数，但两国政治互信仍维持在较高水平，有效避免了斯方在科伦坡港口城项目中威胁认知水平的提升，为合作得以继续推进提供了前提条件。

（二）硬对冲干预：合作取消

为了对所提出的分析框架进行进一步地完善和补充，本文亦选择了合作终止的案例进行考量和研究。結合吉尔吉斯政府在阿特巴什工业贸易物流中心项目中的政策干预实践，论证安全威胁认知变量在干预策略选择中的重要作用。

1.投资情况及干预行为表现

纳伦州位于吉尔吉斯斯坦东南部，与中国新疆接壤，公路是其主要运输方式。O392019年 6月，中吉两国签署协议，在纳伦自由经济区合资建设阿特巴什（At-Bashy）工业贸易物流中心项目，项目总价值2.8亿美元，将为当地提供9000个工作岗位，吉方向中方出租200公顷土地，为期49年。同年12月，吉尔吉斯斯坦时任总理阿布尔加济耶夫和中国驻吉尔吉斯斯坦大使杜德文共同出席了物流中心的奠基仪式，吉方对这一“自苏联时期就开始规划”的项目表达了明确的支持态度。O40然而项目在正式动工伊始，就遭到了当地民众的强烈反对。期间，政府与投资方共同对具体合作内容进行解释与宣传，以期获得当地民众的信任。O4l 2020年 2月 17日，约1000名抗议者参与示威，指责该项目对当地环境造成了极大破坏，并拒绝把土地“交给”中国。抗议者还威胁当局政府，若不在3 月前取消项目则将采取“实际操作”。O42同日，纳伦地区行政长官表示，将成立专门委员会对抗议者诉求进行协商。O432月 18日，在合作签署不到一年的时间里，吉方政府宣布取消项目，且对终止合作表示“非常遗憾”。19日，吉国总理表示当地居民受到了谣言的误导。

根据实际干预行为和表现，本文提出吉尔吉斯斯坦政府的干预策略表现出了从软对冲干预向硬对冲干预的转变。如表5 所示，在干预初期吉国政府一方面对相关言论给予及时澄清、拓展各方沟通渠道，为合作的推进形成社会范围内的制约，体现出“约束性接触”的特征；另一方面，试图通过成立专门委员会提升当地对合作的控制权，体现了“增加控制”的特征。然而，伴随抗议活动的持续扩大，在政策干预后期，吉国政府采取了硬对冲干预策略。具体表现为以“投资征收”的方式直接宣布取消项目合作，但仍然保持了与中方的积极沟通。因此，在干预前期，通过获得本国民众的理解维护合作的顺利进行是吉国政府的主要政策目的，“收益最大化”政策起到主导作用。而在干预后期，有效把控合作风险、降低本国安全威胁则成为重要政策目标，“风险应急”政策在政策效果及关键节点上均发挥着决定性作用。

2.干预策略选择分析

在阿特巴什工业贸易物流中心项目中，“安全威胁认知”变量的负向变化是激发政府政策干预行为的最初动因，但随着干预过程的推进，“成本与收益考量”变量也呈现出负向变化，两个变量的共同作用是导致政府采取“硬对冲干预”策略且最终取消合作的主要原因。

首先，“安全威胁认知”变量的负向变化是激发吉尔吉斯政府政策干预行为的关键因素。国内环境是吉方对项目合作安全威胁认知水平上升的主要原因。吉国国内政治环境的变化使其形成了对中国投资的普遍反对与怀疑。当地民众一方面将中国视为工作机会的“掠夺者”，认为中国在吉有大量非法劳工，抢占了当地公民的就业机会。另一方面，将中国指责为导致吉国高额负债的“罪魁祸首”。2020年吉尔吉斯斯坦的外债总额约占其名义GDP 的比重为112.9%，其中，来自中国的债务占比约为40%。O45而吉国国内“街头政治”影响力的日益提升，也意味着民众极易被煽动，对外国投资的不满往往最终会转化为对本国政府的不满，动摇政府统治权威。因此，在威胁认知水平提升的压力下，当地政府对与中国的合作进行了干预与调整。

其次，“成本收益考量”变量的负向变化导致了向硬对冲干预策略的转变，并最终促使了项目取消的干预结果。持续数月的抗议活动使相关建设难以正常开展。吉国物流基础设施发展薄弱，O46中吉乌铁路建设工作处于停滞阶段，限制了其作为该地区重要物流中心作用的发挥，O47这也意味着阿特巴什项目很难在短期内为吉国政府带来客观经济效益。而从环境和制度收益上看，中国在吉投资模式本就颇受争议。由中国企业在当地投资并进行大修的热电厂完成改造后，被普遍质疑导致了当地空气质量的下降。2019年，数百民众抗议一家中国矿业公司毒化当地的水资源。因而，在阿特巴什项目中，当地民众也普遍怀疑项目会对环境造成破坏。

再次，对“生存”这一基本目标的追求是合作取消的决定性因素。在阿特巴什项目中，政府干预的基本行为逻辑是，“安全威胁认知”变量的负向变化首先打破了吉尔吉斯斯坦在项目合作中的风险与收益平衡，此时，由于与中国的合作依旧“有利可图”，吉国仍尝试推进合作的顺利进行。但“成本收益考量”的负向变化直接导致了对干预行为约束力的下降，降低了干预成本，东道国继续推进经济合作的动力大打折扣。在此情况下，为保障“国家安全”这一行为体的基本生存目标，合作取消成为平息国内质疑、维护政府统治权威和阻止合作最为直接有效的方式。因此，吉尔吉斯斯坦在阿特巴什物流中心项目的政策行为可以理解为，是由高安全威胁认知引发的、因缺乏外部制约因素导致的硬对冲干预行为。

五、結论

案例研究较好地证明了本文所提出的分析框架与研究假设。对于单一变量负向变化的情况，在皎漂港、科伦坡港口城后期与阿特巴什工业贸易物流中心前期的干预分析中，分别实证了在产生单一变量的负向变化时所导致的软对冲干预情况。而在科伦坡港口城前期、阿特巴什工业贸易物流中心后期的干预分析中，则实证了两个产生负向变化时，对干预策略选择的决定性影响。在此，科伦坡港口城项目与阿特巴什工业贸易物流中心项目构成了求异比较，即在同样选择硬对冲干预策略的情况下，科伦坡港口城项目得以恢复合作，但阿特巴什工业贸易物流中心项目却被直接取消，其中的差异化因素“安全威胁认知”变量的负向变化对合作结果起到决定性作用。也就是说，在“安全威胁认知”未发生改变时，东道国的政策目的会更多考虑自身收益，反之，则会将国家安全作为首要考量因素，在缺乏外部确定性收益制约时，东道国的冒险动力显著下降，最终导致消极的合作结果。

本文的研究结论有助于更好地理解中国“一带一路”跨国投资中的东道国政策干预行为。其一，论文对东道国的政策变化进行多角度解读，亦为项目投资过程中的政治风险管理提供了参考，可以为解释投资过程中所遭遇的政治风险提供有效补充。其二，如何正确处理我国跨国投资企业在东道国受到干预的情形，正确衡量其对我国外交关系与国家利益的影响，对我国对外政策的制定方向至关重要。在软对冲策略的情况下，中国与东道国间仍可维持较为积极的合作关系。在硬对冲干预策略下，则可根据实际情况的不同，或是着力通过沟通提升“约束性接触”水平并通过调整内容恢复合作进程，或是在涉及到“安全威胁认知”变量负向变化的情况下，及时对双边关系发展和投资进程进行风险把控。其三，论文以东道国对跨国投资的干预为分析起点，也为我国对外投资企业在处理与东道国的关系方面提供了有益参考。特别是，根据由不同动因所导致的不同干预策略选择，我国企业可以更有针对性地回应东道国的现实需要。总之，在中国对外投资逐渐扩大和世界范围内的逆全球化背景下，有关东道国投资干预行为的学术研究不仅具有理论价值，更具有巨大的现实价值，相关研究还有待进一步深入。

注释：

①燕继荣：《政治学十五讲（第二版）》，北京大学出版社 2013年版，第 216-217页。

②W. Chan Kim，“Competition and the Management of Host Government   Intervention， ” Sloan   Management   Review， Vol.28， No.3， 1987， pp.33-39.

③ Ashley  T.  Lenihan，  Balancing  Power  without  Weapons， Cambridge： Cambridge University Press， 2018， p.17.

④ Thomas A.  Poynter，  Multinational  Enterprises  &  Govern- ment Intervention， p.3.

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