“一带一路”对区域国际合作的创新和发展

许勤华　冯奎

编者按：癸巳金秋，中华人民共和国主席习近平分别在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学、印度尼西亚国会发表演讲，先后提出共同建设“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”，即“一带一路”倡议。十年携手共建、十年奋楫笃行，终赢得春华秋实，硕果可鉴。共建“一带一路”倡议由谋划布局的“大写意”发展为精谨细腻的“工笔画”，已成为全球最大规模的国际合作平台和最受欢迎的全球公共产品。行而不辍、久久为功、十年共建、成果丰硕。值此“一带一路”倡议提出十年周年暨第三届“一带一路”国际合作高峰论坛隆重举行之际，本刊特邀两位编委展开对话，从区域国际合作的视角总结“一带一路”十年实践成果和经验，分析共建“一带一路”重大意义与前景。

主持人：胥朝阳，《对外经贸实务》常务副主编

嘉宾：许勤华，中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师

冯奎，中国区域科学协会研究员

一、共建“一带一路”十年成果与当前挑战

主持人：“一带一路”区域国际合作有哪些重要成果，如何看待当前出现的一些问题与挑战？

许勤华：自2013年習近平主席提出“一带一路”倡议已有10年，中国与沿线国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通五个方面，扎实、务实开展合作，取得了多重建设成就，主要体现在以下几个方面。

一是共建“一带一路”顶层设计完善，合作格局立体全面。共建“一带一路”的朋友圈越来越大，全球影响力不断增强。截至2023年 6月，中国已同152个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。第三届“一带一路”国际合作高峰论坛将于今年10月开幕，目前已有110多个国家的代表确认出席该论坛。共建“一带一路”已成为全球最大规模的国际合作平台。

二是以设施联通为基础带动“一带一路”沿线“五通”发展，打造“六廊六路多国多港”互联互通基础设施网络。“一带一路”建设硕果累累，新通道的建设和开通改变了一些国家的地缘性质，使得老挝、尼泊尔等国由陆锁国变成陆联国，哈萨克斯坦等内陆国拥有了出海通道。仅在2022年，共建国家基础设施互联互通取得较大进展：雅万高铁作为东盟第一条高速铁路开通运行；柬埔寨第一条高速公路正式通车；西部陆海新通道铁海联运班列同比增长超18%，中欧班列开行数量和发送货物标箱分别同比增长10%和11%以上。同时，中国积极推进共建“一带一路”国家标准领域对接合作，已有超过三分之一“一带一路”沿线国家和地区在建重点基础设施项目采用中国标准，中国行业或企业在全球市场主导能力显著提升。

三是文化交流深度多样，夯实了共建“一带一路”的人文基础。中国在教育、科学、文化、卫生、旅游、救灾等各个方面与“一带一路”沿线国家开展多样、深度合作，使更多国家增加对中国文化与理念的理解，凝聚国际合作共识，使中国提出的合作理念和模式得到越来越多国家的认同。

四是共建“一带一路”拓展了全球经济治理的新实践。共建“一带一路”为世界经济增长开辟了新空间，为国际贸易和投资搭建了新平台，为完善全球经济治理拓展了新实践，为增进各国民生福祉做出了新贡献，成为共同的机遇之路、繁荣之路。当前“治理赤字”问题是摆在全人类面前的严峻挑战，“全球化的经济需要全球化的治理。”以共商共建共享、开放绿色廉洁、高标准惠民生可持续为支柱的高质量共建“一带一路”理念，已写入第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报，中国正与沿线各国积极共同探索全球治理的新模式。

十年来，共建“一带一路”倡议及其核心理念已写入联合国、二十国集团、亚太经合组织以及其他区域组织等有关文件中。中国倡导的“平等参与”互动模式，弱化了参与主体之间的权力博弈，强调参与主体的主权平等，突破了“权威主导”的藩篱。在经济治理上，“一带一路”基于中国自身的经验，把基础设施建设和互联互通放在突出位置。以区域合作为基础，以发展战略对接为方式，共同推动经济一体化合作，培育了区域内新的经济增长点和创新优势，为助力全球经济治理交出答卷。在环境治理方面，“绿色发展”一直都是共建“一带一路”的重点，而通过“政策沟通”的方式，“一带一路”绿色发展更加注重发挥东道国的核心作用，吸纳当地企业和政府参与，提高了治理效率和内生动力的培养。而随着共建“一带一路”的深入发展，中国还将开拓与沿线国家在反腐领域的合作，对国际反腐败治理作出贡献。

冯奎：“一带一路”倡议实践进入第10年，“一带一路”建设的成就越来越多，这是主要的特征。但与此同时，“一带一路”合作中区域差异性渐渐显示出来，区域合作出现了不平衡的现象，这是另外一个需要进一步重视和研究的重要现象。

从时间这个维度来看，这十年间有很多重要节点，包括倡议提出、制定战略规划、发布愿景和行动、建设重要的基础平台、召开国际合作高峰论坛等等。从阶段特征上讲，“一带一路”第一个五年，主要是理念的形成、推广，中国发出倡议之后其声音得到沿线国家的响应，媒体报道更为集中于“签约”等环节。在第二个五年，“一带一路”各类务实性的合作逐步展开，合作中各方的声音都传递出来。这些声音总体上是支持促进“一带一路”国际合作。

从空间也就是区域合作的维度来看，出现了区域差异性、不平衡性。区域差异性是“本底”。“一带一路”联通亚欧非三大陆，既有老牌发达国家，也有大量新兴的经济体，不同国家的经济发展水平极为不同。其中，对“一带一路”合作影响较大的是政治稳定性和国际合作营商环境。“一带一路”沿线国家政治差异性大，一些国家存在政治革命、政权更迭、政党斗争和政府派系斗争、恐怖主义事件等。政府管理水平与模式差异性强。在对外政策、金融制度的健全程度、知识产权的保护程度等等指标方面，既有世界排名靠前的国家，也有靠后的国家。这些差异性反映在“一带一路”务实合作的成效上，就出现了不平衡的现象。在合作起步、成果推进、困难应对等方面，有的区域合作势不可挡推进顺利，有的在一波三折的调整中摸索前进。值得重视的是，少数西方媒体对“一带一路”区域合作只见树木不见森林，对出现的困难大加渲染，并不符合“一带一路”发展现状，也说明他们对区域合作规律的无知。

区域合作不平衡是“一带一路”重要特征，同时不平衡又是动态变化的，需要相应调整投资应对策略。例如，对于国家的总体投资风险小，目前中国投资较多的国家，可以继续保持高规模投资，并优化投资结构布局。对那些从中国获得的投资仍然比较少但其投资风险比较低的国家，中国企业可以深度挖掘合作潜力，促进投资规模扩张。对于那些吸引中国投资少、但风险高的国家，不建议中国企业对这些国家实施过快的投资扩张策略。对于吸引中国投资多、但风险高的国家，应该作为“一带一路”投资风险防范的重点国家来予以特别重视。

二、“一带一路”合作国际形势与经济效应

主持人：国际形势对“一带一路”国家间合作将产生哪些影响？新型全球化背景下，“一带一路”能否延续以往活力？

许勤华：国际形势的新变化促使“一带一路”沿线国家间合作趋向绿色、低碳和可持续发展。新冠肺炎疫情暴发冲击了既有的全球化进程轨道，国家间政治驱动下的区域一体化和多边经贸合作渐成主流。面对气候风险、疫情、贸易摩擦等人为或非人为的“黑天鹅”极端事件不断出现，全球既有的分工合作體系出现裂痕，全球化或将进入一个不确定性凸显的时代。

与此同时，联合国多次强调气候紧急状态，号召通过国际合作来应对气候变化、生物多样性和环境污染等叠加的地球危机。“一带一路”可持续发展离不开空气、水、粮食、能源等诸要素的协调发展，绿色“一带一路”建设在国内国际双循环相互促进的发展格局下既具有现实意义，也是共建“一带一路”高质量发展的关键环节。在全球绿色治理升级的背景下，绿色“一带一路”建设能对后疫情时代的全球化治理赤字和绿色复苏脱节起到拨乱反正之作用，不仅可以补绿色公共产品赤字，也将成为引领全球生态文明建设的纽带。

气候变化、生态环境等问题已成为全球治理的重点议程，也是影响“一带一路”沿线地区经济社会、安全稳定和未来发展的核心要素。在主要发达国家国内政策转向、全球环境治理或出现真空的背景下，中国以生态文明和绿色发展为纽带务实推动“一带一路”沿线国家实施绿色发展合作，中国已同有关国家和组织签署了50多份生态环境保护合作文件，建立“一带一路”绿色发展国际联盟，同31国共同发起“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议等，增强了中国在全球发展进程中的绿色影响力。

冯奎：传统意义的全球化正在消解，新型全球化加速形成。所以并不能笼统地判断“全球化”与“一带一路”的关系，而是要具体分析“一带一路”促进传统全球化的消解，并且推动构建了新型全球化。传统意义的全球化实质上是由西方发达国家主导的全球化进程，“一带一路”的深入实施使全球化所代表的利益主体更加多元化；多元主体参与全球治理更加有效；经济、社会、生态等全球化目标更加均衡等等，这些都代表了新型全球化的发展方向。从这个角度看，“一带一路”的生命力寓予新型全球化之中。美国推出B3W，欧盟推出欧亚互联互通战略，印度近期提出一条连接印度与中东并最终连接欧洲的航运走廊等等，恰恰说明中国首倡的“一带一路”具有超前、引领性。完全有必要以更加包容之心看待这些计划，把它们看成是共同推动和塑造新型全球化的力量。

不必讳言，“一带一路”面临相当大的挑战就是：在构建新型全球化的过程中，能不能保持“一带一路”持久且强大的活力，能不能保持一如既往的引领性与号召力？过去十年的成功经验表明，“一带一路”的经验在于“三个真实”：首先，“一带一路”要最大限度满足沿线国家的真实需求。“一带一路”沿线许多国家正处在工业化、城市化的起步或加速阶段，对能源、通信、交通等基础设施需求很大，共建“一带一路”定位为国际公共产品和国际合作平台，沿线国家对它有真实的需求，这是它的活力根本。亚投行发起成立时，有的外国智库说，“一带一路”能否做好，亚投行是试金石。事实情况是，亚投行主要会员国已从创立时的57个增长到目前的106个，覆盖全球81%的人口和65%的GDP，成为成员数量仅少于世界银行的全球第二大国际多边开发机构。截至2022年底，累计批准项目202个，融资额超过388亿美元。亚投行为什么得到重视和欢迎呢？根本上还是因为它和其他平台一起，瞄准和满足了“一带一路”沿线国家的真实需求。第二，“一带一路”合作带来真实的经济红利。世界银行相关研究部门发布研究报告表明，“一带一路”倡议可减少“一带一路”沿线经济体的运输时间和贸易成本（分别高达3.2%和2.8%）和整个世界的运输时间和贸易成本（分别高达2.5%和2.2%），对世界经济增长的贡献明显。再举一个“一带一路”平台建设促进合作发展的具体例子，2018年，世界电子贸易平台（eWTP）落地卢旺达后，卢旺达的成品咖啡登上电商平台，完成从大宗出口到零售的商业模式转变。这样咖农每卖出一公斤咖啡都能比之前多赚4 美元，把原来中间商的消费去掉了，消费者也可以比原来便宜的价格品尝到咖啡。第三，中国自身越来越强大从而真实承担“一带一路”稳定器与动力源的角色。2022年中国国内生产总值达121万亿元，占全球经济比重由2012年的11.4%提升到18%。中国作为世界第二大经济体、制造业第一大国、货物贸易第一大国等的地位进一步巩固。与此同时，中国参与全球治理的能力与水平取得显著提升。“一带一路”发展确实会受到这样那样的干扰影响，但中国之“锚”的稳定性好、动力源强，就能使“一带一路”行稳致远。

三、“一带一路”中城市合作成效与发展方向

主持人：“一带一路”区域合作中，城市合作有哪些特征，其合作重点与方向是什么？

许勤华：城市是国际合作中的推动者和落实地，是全球生产网络中的重要空间平台，城市也在“一带一路”沿线国家合作中承担着举足轻重的任务。“一带一路”规划初期重点圈定了18个省、自治区及直辖市，包括新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古等西北六省，黑龙江、吉林、辽宁等东北三省，广西、云南、西藏等西南三省，上海、福建、广东、浙江、海南等五省和重庆直辖市。这些城市在推动和落实“一带一路”共建合作中发挥了重要的支点和网络连接作用。

以国际友好城市合作为例，我国自1973年缔结首对中外友好城市以来，国际友城事业不断取得新发展。2010年以来中国国际友好城市缔结速度明显加快，2013年以來中国与国际社会新建友好城市994对，其中，中国“一带一路”规划重点省域城市和“一带一路”沿线的亚欧等国城市结对进展步伐较快。截至2023年 9月，我国有31个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和529个城市与五大洲145个国家的590个省（州、县、大区、道等）和1820个城市建立了2950对友好城市（省州）关系。

冯奎：“一带一路”是中国发起的国际倡议，国家是当然的合作主体。但现代国家经济一般是由城市支撑的，并且相较于国家这个主体，城市具有更多的现代文明共性，所以城市应走在“一带一路”合作的前沿，应有更多可以发挥的“戏分”。城市在“一带一路”中如何发挥更大的作用？有几点建议：

一是建立“一带一路”城镇化伙伴关系。中国和欧洲曾于2012年建立中欧城镇化伙伴关系，这类伙伴关系可以推广到“一带一路”其他国家与城市、城市与城市之间。伙伴关系重点突出（但不限于）以下领域：城镇化发展战略和政策、城镇化空间布局、城镇产业经济可持续发展、城市公共服务体系、城市基础设施建设投融资机制、城市住房供应体系和模式、城市能源供应与需求管理、城市交通、公共交通和智能交通、城市绿色建筑、城市生态环境保护与治理、城市历史文化风貌保护和景观塑造、城市治理、城乡一体化发展、城镇化发展交流研讨和人员培训等等领域。

二是充分借助重要国际节点城市的支点功能。中国的省会城市以及部分较大规模的地级城市基本上都可以称为“一带一路”节点城市。国际方面来看，“一带一路”上有许多具有全球影响力的节点城市，包括新加坡、首尔、曼谷、巴黎、柏林、汉堡、卢森堡、阿姆斯特丹、布达佩斯、苏黎世、雅加达、莫斯科、不来梅、吉隆坡、维也纳、东京、伦敦、开普敦、布鲁塞尔、米兰等等，其中欧洲比亚洲城市稍多。国家层面的合作倡议需要城市落实，而节点城市开展合作的务实性更强、程序性则更简化，因而构成“一带一路”极其重要的合作内容。例如，中欧班列作为共建“一带一路”的旗舰项目和明星品牌，已铺画运行线路84条，通达欧洲 25个国家的211个城市。这样，中欧班列依托城市，城市带动更广阔的经济腹地，就有效地支撑起“一带一路”交通及经贸合作。

三是发挥城市合作联盟的平台作用。联盟的主体与合作形式多种多样。中国城市和小城镇改革发展中心研究提出，以联盟为平台，以基础设施互联互通城市为基础收集整理“一带一路”沿线城市的基本信息和城市可持续发展实践案例，形成“一带一路”城市资源库，并与沿线城市共享资源；以联盟为平台，建立“一带一路”沿线国家城市问题研究机构的研究成果交流机制，在成果交流的基础上开展合作研究，加强对沿线国家城市的认识与理解；以联盟为平台，组织“一带一路”可持续城市论坛等。

四是突出绿色、智慧等新型城市发展方向。绿色、智慧城市合作有巨大的需求。随着全球生态环境问题日益凸显，绿色发展成为各国实现可持续发展的重要共识。同时，随着数字革命和数字地球的建设，“一带一路”数字化发展是未来重要方面。中国城市在绿色、智慧发展方面积累了丰富的经验，形成了一批新型技术，借助“一带一路”推广经验、输出技术，能够有力有效地促进“一带一路”高质量发展。

四、“一带一路”中园区合作成效与发展方向

主持人：园区合作取得了哪些成效，如何以园区合作推动一带一路新型工业化发展？

许勤华：国际合作园区是“一带一路”沿线国家开展国际交流与合作的重要载体，吸引大量资金、技术和先进管理经验的输入，推动区域内产业结构调整和产业升级，促进区域发展。中国在“一带一路”沿线国家开展的国际合作园区基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应。近年来，沿线国家的国际合作园区建设水平不断优化提升，合作园区从最初的工业合作园拓展到经济特区、示范区、科技园区、联合实验室等模式，合作领域也从工业拓展到农副、生态、科技、健康等领域。“一带一路”沿线共建的产业园区现有类型主要有：资源型、科技型、贸易型、工业型和农业型等。目前中国境外合作区主要分布在亚欧非三大洲的发展中国家和地区，其中在亚洲地区（不包含中亚）建有13个，欧洲及中亚地区建有9 个，非洲地区有11个。

“一带一路”国际合作园区有以下特点：第一，平台高，多为政府间合作。如，塔吉克斯坦农业纺织园是落实中塔两国2014年签订的《中塔关于进一步发展和深化战略伙伴关系的联合宣言》《纺织发展合作备忘录》，由新疆中泰新建新丝路农业投资有限公司在塔吉克斯坦投资建设的农业纺织产业园项目。该项目是塔吉克斯坦独立25年以来最大的农业纺织投资项目，受到该国政府高度重视。第二，产业结构布局合理，优化调整快。如，中马关丹产业园是中国在马来西亚设立的首个国家级产业园区，也是“一带一路”规划重大项目和跨境国际产能合作示范基地。园区于2013年正式开园，成为中马钦州产业园的“姊妹园”。中马“两国双园”依托两国自然禀赋、产业优势和市场资源，加快构建跨境产业链、供应链和价值链，布局相关特色产业，成为两国经济合作创新典范。第三，以绿色发展理念为指导，注重生态与环境保护。如，柬埔寨—中国热带生态农业合作示范区由海南顶益绿洲生态农业有限公司于2016年投资成立，主要经营范围为生态农业技术开发、推广及应用，农产品种植、加工、销售，农产品、农用物资、农用机械的进出口贸易，观光农业项目开发，旅游地产项目投资和农业项目投资。示范区以市场为导向，优势资源为依托，以绿色香蕉、胡椒、无公害农产品、优质水果为主导产业。通过建设生态农业示范区，突出区域资源优势和资源特色，为柬埔寨传统农业向现代化生态农业转型升级提供新动力。

冯奎：园区是“一带一路”区域合作的亮点、增长点。在有些国家和地区，“一带一路”务实合作刚刚起步，园区可以成为主要合作形式。园区这种形式对于中方企业来说，最重要的一点是可以抱团取暖，有效应对外在风险。这是因为，在“一带一路”上投资的企业，往往不熟悉、不适应当地的法律环境，需要花费高额法律费用和经营成本的挑战。一些入境投资的企业对当地宗教、文化缺乏敏感性。园区是几个、几十个甚至更多中方企业的联合体，这些企业联合起来，就可以互相学习借鉴经验，互相提醒避免失误失策，可以有更多力量凝聚起来，更好地防范、应对、化解风险。

园区经济也是中国区域经济的重要创新形式。改革开放以来，中国各类园区经济生机勃勃，已形成以国家级新区为龙头，以经济开发区、高新技术产业园区为两翼，以各类功能区为支撑的园区经济体系。这些新区承担着国家经济发展、科技创新、产业升级的重要任务，理所当然也是“一带一路”的先头部队。从“一带一路”沿线国家来看，相当一部分仍处于工业化发展中期，这些国家非常有必要利用园区这种形式，促进产业集聚、培育产业集群，以达到降低成本、扩大规模、促进学习、鼓励创新等方面的目的。例如，中国经济开发区中的佼佼者天津开发区结合中埃·泰达苏伊士经贸合作区总结的“泰达海外模式”，已通过咨询服务的方式应用于“一带一路”沿线十余个中国企业海外园区项目，成功助力海外园区发展。

“一带一路”园区发展潜力无限，目前面临的主要不足包括：园区合作的主体类型少、数量不足；合作机制尤其是利益分享机制尚不健全；合作水平层次还较低，对于“一带一路”的发展支撑不足等等。展望“一带一路”未来发展，建议将园区作为合作重点进行培育。具体方面来说，一是选择的产业发展类型，要能兼顾当地比较优势，具有“植根性”，又要符合新技术开革命的方向，具有“成长性”，还要较大限度地利用中国经验与技术，具有“平移性”。二要认真分析东道国的基础设施发展水平，以及当地政治、经济、法律制度现状和趋势。特别注重站在东道国的立场，与东道国直接管理的部门共同提出园区发展目标，例如将吸收当地就业等作为重要目标。三是促进形成各方面主体的“大联合”“大合作”。重点是处理好与当地龙头企业、当地政府的关系。相关利益方包括当地行业协会、法律部门、技术咨询部门等等，都需要认真分析，有效兼顾。四是充分培育各种“非生产能力”。园区合作的核心是“生产”，但由于东道国营商环境可能还存在诸多需要改进的地方，因此园区合作中通过“非生产能力”构建园区发展的小环境就至关重要。这方面人才包括国际公关、法律、财务等等需要大力培养。