我国家庭教育政策历史进程、演变特征及未来展望

罗童尹

（西华师范大学，四川 南充 637001）

一、家庭教育政策历史回溯

（一）家庭教育政策初步萌芽期（1949—1977 年）

中华人民共和国成立初期，教育资源匮乏，减少文盲比例、恢复生产力是我国教育事业的重点。此时关于家庭教育的有关政策规定只是分散在其他相关政策条例中，政策内容着重关注保障儿童受教育的权利与教育质量。例如，1950 年《中华人民共和国婚姻法》规定了父母对子女有抚养教育的义务，且父母离婚后一方所得财产须满足子女生活与教育的费用［1］；1952 年，教育部颁发的《幼儿园暂行规程草案》中规定，应优先收受参与劳动的职业妇女和工农子女［2］；1960 年，《全国农业发展纲要》提出要有计划地生育，减少家庭负担，保障子女受教育质量。［3］可以看出，此时家庭教育并未形成规范的政策体系，只是零星散落在其他政策中，所以将这个阶段称为家庭教育政策发展的初步萌芽期。

（二）家庭教育政策规范建设期（1978—2011 年）

改革开放以后，我国社会经济全面恢复，教育事业迎来了春天。这个阶段国家加强对家庭教育的顶层设计，家庭教育的地位得以明确，政策内容得以丰富，各种专项政策如雨后春笋般陆续出台，逐步构成了规范的家庭教育政策体系。

1. 明确家庭教育的地位

改革开放后，“家庭教育”一词开始完整地出现在各项政策中，而不再以“儿童”“家长”等词嵌套在其他政策中。多项政策明确提出要将家庭教育提升到与学校教育、社会教育同等位阶，国家开始尝试推进家庭教育立法。例如，1992 年，《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出要通过各种媒介传播全国性家庭教育宣传服务工作，逐步建立家庭教育法等保护儿童权益的专项法律。1993 年，《中国教育改革和发展纲要》提出，家庭教育要与学校教育、社会教育密切结合，保护青少年的健康成长。［4］

2. 提倡学校、社区的指导作用

1992 年，《九十年代中国儿童发展规划纲要》中提出建立家长学校和家庭教育辅导机构。且在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》与2006 年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》中提出国家有关机构要为家长提供家庭教育指导服务。［5］由此可见，家庭教育逐渐强调由外界辅助培训家长，提升家长各方面的素质。家庭教育的主体不再局限于家庭，而是将其归置在学校、社会更广阔的教育领域。

3. 专项政策陆续出台

20 世纪末，家庭教育开始被纳入更多的计划、纲要等重要政策文件中，以家庭教育命名的专项政策陆续出台，家庭教育政策开始逐步走向规范化、体系化。1996 年，首次以家庭教育命名的《全国家庭教育“九五”计划》出台，此后家庭教育“十五”计划至“十四五”计划陆续出台，每五年修订一次，一直延续至今，形成了一个有计划性、导向性、延续性的家庭教育政策体系，家庭教育被纳入国家宏观教育战略的层面。

4. 家庭教育的内容开始延伸

20 世纪末期，素质教育开始走向教育舞台中心，家庭教育的重点开始向关注儿童心理健康、提升道德品质延伸，提升家长素质被纳入家庭教育基本要求。1998 年，国家教委颁布的《中小学德育工作规程》提出德育要与家庭教育紧密结合，帮助家长树立正确的教育思想，且在2010 年修订中增加了德、智、体、美、劳五育要与家庭教育紧密结合的内容。［6］

（三）家庭教育政策深化发展期（2012 年至今）

进入新时代后，习近平总书记指出“教育是国之大计、党之大计”［7］，我国教育事业迎来新的发展阶段。这个时期家庭教育的内涵持续深化，相关立法稳步推进，指导服务体系加速构建，家校社协同育人机制形成，立德树人成为家庭教育的逻辑基点，特殊群体的家庭教育得到充分关注。

1. 家庭教育相关立法稳步推进

2011 年，《中国儿童与妇女发展纲要（2011—2020）》指出要持续推动家庭教育立法。同时，在第十二届全国人民代表大会第一次、第二次会议等重要会议中指出必须制定家庭教育专项法律来保护未成年人，使之健康成长。2021 年，第一部家庭教育专项法律，《中华人民共和国家庭教育促进法》正式出台。该法对家庭教育责任主体、国家支持、社会协同、法律责任等四个方面做出详细规定，明确指出家庭教育的根本任务、根本目标以及社会各界需履行的义务。由此，家庭教育有法可依，“依法带娃”使家庭教育更加科学，家庭教育从“家事”上升为“国事”。

2. 构建家庭教育指导服务体系，家校社协同育人机制形成

2012 年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》指出，国家机关、社会组织应为未成年人的监护人或父母提供家庭教育指导。《中国儿童与妇女发展纲要（2011—2020）》多条内容指出公共服务体系中要增加家庭教育指导服务，要建立适应城乡发展的教育指导服务体系。2023 年初，《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》再次明确了学校、家庭、社会在家庭教育中各自的职责定位。同时将家校社协同育人机制提升为重大政治任务，家校社协同育人机制正式形成。

3. 立德树人成为家庭教育的根本任务

2012 年，党的十八大正式提出将立德树人作为我国教育事业的根本任务，“立德树人”一词开始频繁地被纳入我国多部重要的教育政策。2021 年，《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》《中华人民共和国家庭教育促进法》中提到，立德树人应作为家庭教育培养的首要任务与根本任务，父母与监护人应将思想品德教育贯穿家庭教育的始终。由此可以看出，家庭教育的内涵不再局限于传统的“传授知识”，而是由重“才”转向“德才兼备”的培养模式，深化为一个为国家培养德智体美劳全方位发展接班人的重要教育体系。

4. 关注特殊人群的家庭教育

进入新时代，发展的不平衡不充分已经成为我国社会的主要矛盾。普通家庭与特殊人群家庭之间的差距增大，家庭教育政策开始关注特殊人群受教育的权利。2011 年《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》与2014 年修订的《残疾人教育条例》提到应将流浪未成年人与残障儿童救助保护纳入家庭教育总体工作计划。2014 年，《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020）》提出，要加强留守儿童的家庭教育指导服务。可以看出，进入新时代，关注特殊家庭儿童、少年成长成为家庭教育工作的一个重点，国家积极扶持特殊人群家庭教育以求缩小其与普通家庭的差距，推动我国教育事业向着平衡、普惠的方向发展。

二、家庭教育政策的演变特征

回顾我国家庭教育政策变迁史，其主要是切合我国宏观政治经济以及教育制度的发展而变化，主要表现在家庭教育责任主体、价值取向两个方面。

（一）参与主体：由单一主体走向多方协同育人

中华人民共和国成立初期，我国为恢复经济发展，实施社会主义三大改造，鼓励人们积极参与劳动，投入生产，家长缺席幼儿教育的问题尤为棘手。1958 年，我国开展农村人民公社化运动，推崇“集体化”生活生产模式，教育受其影响，幼儿教育主要在人民公社承办的幼儿园、托儿所进行。［8］

改革开放后，国家推行“家庭联产承包责任制”，生产回归家庭，教育重心也随之向家庭转移。与此同时，我国开始由计划经济向市场经济转变，市场恢复活力，民办幼儿园增多，家庭教育责任主体开始由集体组织向家庭转移。

进入21 世纪，市场经济转型基本完成，我国经济飞速发展，教育事业步入新阶段。学校、社区开始参与家庭教育指导工作，向家长传授育儿知识，提升家长素质，力求推动家庭教育内涵式发展。《中国儿童发展纲要（2001—2010）》等多部教育政策规定要发挥学校、社会主导地位为家长提供家庭教育指导，营造健康良好的教育环境。家校社协同育人模式的出现使得学校、社会开始肩负起家庭教育的部分工作。

进入新时代，高质量成为发展新主题。家庭教育作为儿童、青少年教育的第一站，地位提升到与学校教育、社会教育同层次的社会主义现代教育体系之一。国家加大财政对家庭教育的支持力度，家庭教育指导服务被纳入公共服务体系，全国各地纷纷建立家庭教育指导服务站，多方合作共同构造健康育儿环境，家校社协同育人机制形成。2021 年《中华人民共和国家庭教育促进法》与2023 年《关于健全学校家庭社会协同育人机制的意见》的出台，明确规定家庭教育是家长履行责任主体义务、学校主导、社会协同的一个教育体系，家庭教育参与主体由单一走向多方协同育人。

（二）价值取向：由保障儿童基本受教育权利到以实现人的全面发展为目标

中华人民共和国成立初期，完成社会主义三大改造以后我国进入社会主义初级阶段，社会主要矛盾是物质生活需要与落后的生产力之间的矛盾，此时我国主要目标是大力发展生产力。由于家庭投入生产劳动，缺席儿童教育问题严重，再加上文盲人口众多，教育的核心目标是扫除文盲，彼时家庭教育政策则是以保障儿童受教育权利、提升受教育率为价值取向。

改革开放初期，我国社会主要目标是恢复生产，解决人民温饱问题。1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出教育的根本目的是提升中华民族素质、培养人才、培养好的人才。［9］家庭教育政策由关注儿童受教育的基本权利转向关注儿童的内在发展和心理健康。例如《小学管理规程》《幼儿园工作规程》等多部政策明确提出要向家长传授育儿知识，要多方合作让儿童健康成长。1999 年，邓小平提出劳动者素质论，认为劳动者的素质决定着国力的强弱与生产力后劲的大小，素质教育开始走向舞台中心。2003 年，胡锦涛提出全面协调的科学发展观，“以人为本”观念深入人心。家庭教育受大环境熏陶，开始以培养儿童良好的思想道德、健康的心理素质等德智体美劳五育并举为价值取向。

进入新时代，“立德树人”成为我国教育事业根本任务。习近平总书记强调要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准。要摒弃“重智轻德”的教育观念，革新教育观、成才观。随着“双减”政策的落地，家庭教育被赋予更深刻的意义，培养孩子的思想品德、文化素养、劳动技能等全面发展成为家庭教育的首要任务，家庭教育核心观念得以更新，开始转向高质量发展。至此，家庭教育的价值取向升华为培养孩子的中华民族传统美德、弘扬社会主义核心价值观，以形成良好的家庭、家教、家风为目标，使孩子树立良好品德，为国家培养高素质人才。

三、家庭教育政策的发展困境及未来展望

（一）发展困境

1. 家校共育主体边界失衡，家长缺乏责任主体意识

家庭教育相关政策对家校双方虽有明确职责划分，但在实施过程中却存在家长与学校主体边界失衡的问题。一方面，部分家长自身教育素养不足、文化水平不高，孩子在教育过程中的问题让家长应接不暇。另一方面，现阶段农村存在大量由爷爷奶奶监护的留守儿童。当孩子出现问题或者不服从管教时，大部分监护人只得寻求老师的帮助，以求产生“镇压”效果。最终教育任务还是落到了学校、老师身上，导致家庭教育“学校化”，学校教育“放大化”，加剧了学校“越界”过度干预家长教育的情况［10］，形成了一种“老师提要求—家长执行”的恶性循环。家长“缺位”严重，家庭教育责任边界混淆。

2. 法制化建设进程缓慢，地方立法修订较为滞后

《中华人民共和国家庭教育促进法》的出台是家庭教育在法治化进程中的一个里程碑，而促进法的最终落地还需要地方立法积极响应。但目前来看，家庭教育地方性法规较为滞后，旧有地方家庭教育促进条例修订不及时，无法形成“国家号召—地方响应”的共生模式。一方面，国家法律法规数据库资料显示，家庭教育促进法出台之前，重庆市以及江西、湖北、福建等十个省份先后出台了家庭教育促进条例，都从家庭教育管理、家庭教育指导、家庭教育实施三个方面制定了法律层面的要求，属于为中央法规出台前探索、创制性立法。［11］其中出台最晚是2021年1 月19 日，均早于中央法规出台时间。但2021 年10 月23 日家庭教育促进法出台后，地方家庭教育促进条例再无修订。条款内容滞后、更新不及时必然不能第一时间响应中央法规最新要求。例如，家庭教育促进法中明确规定家长为责任主体，但在多数地方家庭教育促进条例中只提及父母或监护人，并未将家长责任主体地位纳入条款。另一方面，部分旧有条款与促进法相比已显笼统，地方特色不足、模糊性条款过多、实际落实难度较大，影响中央法规执行。［12］

3. 评价监督体系薄弱，影响家庭教育政策的执行效果

科学的评价监督机制是关系到政策有效执行的关键。《全国家庭教育状况调查报告（2018）》显示，我国各地区差异性较大，导致我国家庭教育至今并未建立成熟科学的评价监督机制。现存评价监督政策概括性内容较多、落实性条款较少。［13］例如，家庭教育促进法中仅规定民政、市场监督等部门对家庭教育有进行指导和监督的职责，但对如何监督、监督内容、监督范围以及监督过程未进行详细规定。另外，家庭教育工作执行过程中未建立清晰具体的评价指标，无法界定政策是否有效执行，难以衡量家庭教育工作是否达到预期目标。且现有评价多是政府自主评价或政府委托评价，公众评价较为欠缺［14］，各部门在评价过程中所承担职责划分不清、缺乏相互沟通，导致评价工作难以有序进行，影响家庭教育政策的最终落地。

（二）未来展望

1. 为家长赋能，强化家长责任主体意识

首先，家庭教育政策在明确家长责任主体的情况下，可再建立家长责任明细，例如，明确规定家长应履行指导孩子作业、参与亲子活动等义务，避免将孩子丢给学校就不再管束的情况。其次，建立家庭教育指导服务工作标准，强调学校“指导”义务，回归家庭教育“指导服务”职能，树立“家庭为主”的职责观念。最后，家庭教育指导服务要以培养家长自身素质为工作重点，着重培养家长的意义感、自主能力、胜任力、自我认同感，全方位为家长赋能。强化家长主体意识，做到对学校“依靠不依赖”，学校“指导不指责”，有序推进家校共育工作进行。

2. 完善地方立法，构建“国家号召—地方响应”的共生模式

首先，科学立法要不断推进立法队伍建设，相关立法人员必须具备较高的家庭教育知识专业化程度，积极了解家庭教育前沿问题，时刻保持对国家宏观政策的高度敏感性，以求及时响应。其次，增强地方立法特色。地方立法需根据各地实际情况制定立法条例，例如，留守儿童多的省份应着重强化该省监护人员的责任意识，建立健全学校与家庭的沟通机制，加强留守儿童与父母之间的联结，使家长及时关注留守儿童成长。最后，强调地方立法精细度，提升可操作性。中央法规通常涉及原则性、权威性内容较多，是地方立法的“母法”。地方立法具有“实施性”特点，不宜大量重复中央法规内容，其概括性、原则性、总纲性的内容都可在地方立法中省去。［15］因此，地方立法应根据地方实际情况发挥能动性，填补中央法规部分空白，积累地方经验，发挥“可操作性”优势。在多重推动下构建“国家号召—地方响应”的共生模式。

3. 建立健全评价监督体系，推动家庭教育政策落到实处

首先，明确各部门评价监督职责。坚持政府主导、社会参与、家长协同。注重各主体相互沟通交流，积极引入公众评价，形成多元合作评价监督格局。其次，注重政策执行过程监测。评价监督应覆盖政策执行全过程，一旦发现结果走势偏离预期目标，应及时纠正，避免政策执行时间过长再出现反复。再次，明确评价监督指标，构建评价监督框架。各地区可根据实际情况将刚性要求与软性指标相结合，设定中期目标和最终目标，让评价监督工作有据可依、有序进行。最后，明确“立德树人”的工作宗旨，遵循家庭教育工作核心价值取向。各评鉴监督工作始终要以“立德树人”为核心目标，避免存在“结果取向”，而忽略了家庭教育的本质。