多重制度逻辑视角下高职院校中外合作办学多样性分析

一、问题提出

扎根中国大地办出具有中国特色、世界水平和全球影响的高等教育是实现中华民族伟大复兴的关键所在。中外合作办学作为教育国际合作与交流的一种重要形式，通过引入境外优质教育资源和管理经验，推进我国办学体制改革，促进教育对外开放，在一定程度上可以满足我国受教育者日益增长的多样化教育需求，为高等教育强国建设注入活力，培养具有国际竞争力的复合型人才。中外合作办学在推动高职教育对外开放的进程中发挥着重要作用，是高职院校培养国际化高素质技术技能型人才、提升办学水平的重要途径之一。特别是近年来，各级主管部门对高职院校中外合作办学提出了明确要求，并在双高计划、提质培优行动计划等政策实施过程中，将中外合作办学作为高职院校评估评价体系中的重要指标之一。

中外合作办学是指外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动[1]。我国第一个高职院校中外合作办学项目是1983年由国家教委牵头，南京高等职业技术学校和德国汉斯基金会合作举办的中德合作项目。由此可见，职教领域的中外合作办学[2]迄今为止仅40年的历史，仍是一种新兴的办学模式。在实践中，由于国家宏观层面的教育对外开放政策、中外双方受教育主权、教育理念、市场属性、利益取向等因素影响，高职院校的中外合作办学与传统的高职院校办学治理模式有着较大不同，无法单纯依靠高校组织运行的惯性[3]来运行，所以需要针对合作办学建立新的组织和管理机制。相应地，结合不同时期教育改革发展的特点，国家也相继出台了一系列中外合作办学政策来引导和推动合作办学的有序发展[4]。此外，有别于本科院校中外合作办学中“院校申报—省市报批—国家审批”流程，高职院校的中外合作办学采取“院校申报—省市审批—国家备案”的流程，将中外合作办学的评估评价交由地方。由于地方缺乏明确和统一的评估指标体系，导致各地高职院校及从事中外合作办学的基层管理人员在实际工作开展中存在显著的差异性，并呈现出不同的组织和动员模式，造成高职院校的中外合作办学定位模糊，不利于其可持续发展。

高职院校在开展中外合作办学过程中包括三个维度的行动主体：政府、高职院校和基层工作人员。其中，政府制定指导政策；高职院校负责管理和教学；基层工作人员落实各项事务的运行。本研究通过对上述三个行动主体进行分析，解构高职院校启动和运行中外合作办学的制度逻辑，探究办学过程与效果多样性的制度根源，以期为明确中外合作办学在高职院校中的目标定位和实践提供理论依据。

二、研究设计

（一）分析框架

制度逻辑是指在某一领域中稳定存在的制度安排及相应行动机制，制度逻辑诱发和塑造相应行动者的行动方式。不同行动者和群体受其所处场域制度逻辑制约，行动者和群体之间的相互作用推动了制度的变迁[5]。多重逻辑下的制度变迁分析框架包含三个命题：一是制度变迁包含多重制度逻辑，需要以多重制度逻辑的相互作用为分析着眼点；二是制度逻辑诱发了行动者的微观行为，通过对行动者微观行为的刻画，有助于理解和认识制度逻辑，使制度变迁研究建立在实证基础上；三是虽然制度变迁是基于时间和空间的变化而变化，但是制度变迁的内生性过程可以通过对微观行动方式的分析得出。

高职院校中外合作办学包括三个制度逻辑的参与，即政府逻辑、高校逻辑、基层工作人员逻辑。如图1所示，高职院校的治理具有鲜明的政府逻辑特征，以政府政策为指导开展教育活动；高职院校作为中外合作办学的管理和教学实施主体，对于中外合作办学的开展具有决定性意义；中外合作办学基层工作人员立足于岗位职责，落实项目各项事务的运行。本研究以三个制度逻辑为基础，通过描述多重制度逻辑的相互作用，分析其对高职院校中外合作办学的影响。

图1 高职院校中外合作办学制度逻辑框架

1.政府逻辑

教育的国家属性决定了高职院校治理具有鲜明的政府逻辑特征。国家通过教育目标、课程标准、考试制度、奖励制度、拨款制度、评估制度等方式建立教育治理体系。政府逻辑是指立足国家教育事业发展的全局与大局，以政府机构为主体，遵循开放、多元、共治、互动原则[6]，开展教育活动。遵循、维系和保障政府逻辑是大学治理必须坚守的基本原则[7]。

高职院校中外合作办学的政府逻辑体现在三个方面。一是国家层面针对中外合作办学制定了一系列法律法规，来保障中外合作办学的依法运行。二是国家将高职院校中外合作办学的管理下放到地方教育管理部门。三是中外合作办学项目采取项目制的运行方式，即不仅在高校内部接受自上而下的管理方式和资源配置，同时还包括上级教育部门以专项为名开展的各项工作部署，如中外合作办学年报制度等。

2.高职院校逻辑

高职院校作为中外合作办学管理和教学的落实主体，对中外合作办学起着决定性作用。新制度主义提出，组织必须适应环境才能生存。组织面对两种不同的环境：技术环境和制度环境。技术环境要求组织有效率，制度环境要求组织付出“合法性”机制[8]。在合法性要求下，组织需要采纳具有合法性的组织结构和行为的观念力量。在高职中外合作办学这个制度化环境下，合法性机制不仅可以约束组织的行为，促使高职院校主动寻求中外合作办学渠道，申报中外合作办学项目或机构，同时可以帮助高职院校提高社会地位，提升认可度。例如双高计划建设院校申报必备要求中纳入“由教育部备案的中外合作办学项目或招收学历教育留学生”一条。在制度环境的要求下，高职院校无论是为了获得制度环境的认同，还是因为各高职院校的相互模仿学习，都会有举办中外合作办学项目的需求。

但是，高职院校在中外合作办学项目的组织协调过程中，受路径依赖的影响，制度的更新滞后于中外合作办学项目的发展。在正式制度方面，项目的招生、师资准入的标准、学校的组织架构、教育教学的组织、质量监控评价等方面沿用的是高职院校传统制度框架，没有形成适配于合作办学的框架体系；在文化传统、思想观念和价值观等非正式制度方面，也未能基于中外合作办学项目的特殊性充分发挥合作办学的优势，导致合作办学功利性较强。

因此，各高职院校基于学校具体情况的不同，在中外合作办学项目的组织协调上会存在较大差异。有的学校参考骨干高职院校办学评价标准，从学生发展、教学质量、环境质量、服务贡献力、国际影响力5个关键维度评估高职教育质量[9]。此外，张应强等人研究指出，我国高校校长选拔任用主要采用内部升迁和平行调动的模式[10]，与此同时，高职院校校长的绩效评价维度既包括个人绩效评价，还包括学校绩效评价，高职院校绩效评价的主要参考指标是人才培养工作评估指标[11]。高职院校领导无论是出于关注自身职业生涯考量，还是学校发展中所面临的自上而下的各种政策要求，都倾向于积极申报中外合作办学项目，来获得教育主管部门的认可，以期提升学校绩效评价和促进个人晋升。但是，高职院校在面对这种制度时，会出现发展象征性行为而忽视配套内涵建设的脱耦现象[12]。究其原因，高职院校作为组织除了要符合制度环境的合法性需求，还需要应对技术环境的效率要求，即需要不断追求效率，降低行政成本，为高校创造尽可能多的收益。高职院校在原本运行的组织架构之下，为了符合中外合作办学项目运行的需求所进行的组织架构调整，与学校原有运行的组织常规产生冲突，高校组织在原本组织运行的惯性之下需要应对中外合作办学项目的一系列决策问题，而这些决策不是孤立存在的，与高校原本的组织运行相互作用，从而对组织的运行效率造成了干扰。

基于以上原因，高职院校在面对中外合作办学项目时，会在各种冲突之间进行权衡，选择代价最小、收益最大的举措开展合作办学。

3.基层工作人员逻辑

高职院校中外合作办学在具体实施过程中，涉及的基层工作人员包括来自中外双方合作院校的相关行政管理人员和教师。从当前管理来看，制度制约的主要对象为中方院校相关人员，而中方院校中人事、教务、学生工作、招生、财务等相关职能部门人员的主要工作职责是处理学校常规事务，而中外合作办学相应工作的对接，占其工作权重很小。因此，本研究讨论的基层工作人员主要对象为高职院校中分管中外合作办学的相关行政管理人员。高职院校在设立之初，其机构设置中均不具备与中外合作办学相关的职能部门，随着各院校合作办学项目的开展，当前高职院校的相应组织形式主要有三种：一是将中外合作办学项目划归学校国际交流部门进行管理，由中外合作办学项目所在专业归属二级学院配合开展工作；二是成立独立建制的管理机构，如国际教育学院等，主管国际合作办学，实现项目管理、教学管理、学生管理三位一体的管理体系[13]；三是将中外合作办学挂靠所在专业，归属二级学院进行管理。

以上三种组织形式所对应的基层工作人员在项目事务对接时，逻辑上存在较大差异。第一种组织形式中因为划归国际交流部门，工作人员通常无专业学科背景，同时国际交流部门属于职能部门，会体现出较强的科层制的制度逻辑，忽视专业建设和教学反馈；第二种组织形式中高职院校对于国际教育学院管理人员的定位，以及管理人员的学科背景和工作经历都会对其处事逻辑造成一定影响；第三种组织形式中学院基层工作人员出于专业建设角度，会强化教育教学，但是其外语能力、是否了解高校国际交流事务规则等因素也会形成逻辑制约。

（二）研究方法

案例研究作为一种研究方法，有助于理解某种单一情境下的动态过程。本研究采用案例研究的方法[14]，基于案例归纳理论构念，通过构念逻辑梳理与文献对话，整合理论框架，由案例研究构建理论[15]。同时，为了避免因为克服数据有限产生的结论偏差，采用跨案例分析，通过比较案例来识别相似性和差异性，以结构化的方式提高理论构建的准确性和可靠性。

基于让研究深植于实证，对研究问题进行更广泛探索和提炼，构建更坚实、可验证的理论，本研究采用多案例研究的方式，采用理论抽样的方式选取案例，选取标准如下：一是样本学校开设有中外合作办学项目，已培养出至少一届合作办学项目毕业生，有利于获取足够资料开展研究；二是样本学校必须具有一定的典型性和代表性，或通过合作办学提升了学校影响力，或在合作办学过程中受阻，意欲中止合作办学，满足案例研究的逐项复制抽样原则。基于以上标准，本研究最终选取了三所中外合作办学的开展高职院校作为研究对象，在下文中分别以A学校、B学校、C学校展开论述。A学校曾经是国家示范性高职院校，目前已经升格成为应用型本科院校；B学校和C学校都是国家双高计划建设学校。3所学校在办学条件、人才培养等方面具有较高社会认可度，3所学校所开设的中外合作办学项目为同一个专业方向，具有可复制性，但是3所学校的中外合作办学现状具有较大差异。此外，A学校合作办学项目的数据主要采用学校升格为本科之前的数据，通过回顾性数据提高数据收集的效率，同时结合实时数据提高对案例理解的深度[16]。

（三）数据来源和数据分析

1.一手资料

主要通过参与和行动观察获得，研究人员对项目开展进行资料收集。此外，研究人员对项目相关管理人员、基层工作人员进行访谈，对访谈资料进行数据编码。

2.二手资料

主要通过案例学校官方网站、数据库文献检索、网络媒体报道等渠道获取。

通过以上方式，对从多种渠道获得数据进行三角交叉验证，保证研究的信度和效度。本研究严格遵循案例研究中对于信度和效度的要求，对研究过程进行控制和检验[17]，具体策略见表1。

表1 保证信度和效度的研究策略

三、实证分析

参考多重逻辑分析框架，本研究集中讨论高职院校在中外合作办学开展过程中的制度安排和微观行为所反映的三种制度逻辑之间的互动。选取在高职办学过程中两个具有代表性的场景，一是合作办学的申报，二是合作办学的教学组织。辨析这两个场景中的三个行动主体：基层工作人员、高职院校、政府，以及对行动主体行为的描摹反映对应的三种制度逻辑——基层工作人员的逻辑、高职院校的逻辑、政府的逻辑。

（一）政府逻辑引导和推动高职院校申报中外合作办学

通过对国家层面颁布的与中外合作办学相关的规划、行政法规、部门规章等26份文件进行梳理发现，中外合作办学的政策变迁可以划分为三个阶段，如表2所示，其中，第一阶段（1986-1996年）为鼓励支持阶段，以合规范性政策文本为主；第二阶段（1997-2007年）为调整规范阶段，以合作办学相关制度规范为主要特征；第三阶段（2008年至今）为质量提升阶段，以质量和效益为主要特征。

表2 中外合作办学政策变迁

从中外合作办学的申报这一场景来看，高职院校申报合作办学项目主要是国家政策驱动。本研究提出3个命题。

命题1：高职院校申报中外合作办学项目主要是基于政府层面的制度逻辑推动。

3所学校的的中外合作办学项目分别于2004年、2018年、2018年获批，分别对应合作办学政策的调整规范阶段和质量提升阶段。从政府制度逻辑来看，此时主要是对高职院校合作办学的引导和推动。除了来自国家层面自上而下的政策驱动力之外，各级地方教育主管机构针对国际交流制定的一系列制度也起到逐步深入推进的作用。A学校就是一个很好的例证，A学校所在城市的国际交流一直走在全国前列，地方政府在学校国际化办学的政策和配套经费上给予了强大支持，支持学校创新办学，逐年提升生均经费，促成学校成为国内首批获批中外合作办学项目的高职院校。而B学校和C学校所在城市为西部地区，与A学校相比，国际交流起步较晚，因此中外合作办学申报滞后十余年。

从中外合作办学教学组织这一场景来看，由于高职院校中外合作办学的质量监管归属地方教育主管部门，缺乏国家层面的统一管理，存在部分无序现象。一些高职院校甚至在中外合作办学项目上采取了申报但不招生的策略，即学校设立有中外合作办学项目，主要是为了应付制度环境，但是不招生，也就对于高校的组织内部运作不会造成影响，这时的中外合作办学从组织的正式结构变成了象征性存在。

如果从这一场景来解读政府逻辑，无论是在申报场景中，国家基于对高职院校中外合作办学处于引导期的政策导致了各地政策执行的灵活性，还是在教学组织过程中政府逻辑的缺失，可以对命题1修正如下：

命题1a：政府制度逻辑在高职院校中外合作办学中起引导作用，并非强制性。各院校基于自身情况，自下而上对政府逻辑进行反馈。

（二）高职院校对宏观制度进行形构和重塑

对于不同的高职院校，在面对宏观制度时，因为制度逻辑取向的不同，在组织开展行动时存在差异。高职院校作为一个中介要素[18]，面对既定的宏观制度，通过采取不同组织行动，从而对宏观制度进行形构和重塑。高职院校不仅负责传达国家层面对于中外合作办学的制度逻辑，而且需要对制度逻辑进行组织，在中观层面协调学校资源，进而指导基层工作人员的行动。

对于A学校，在面对宏观制度环境时，因其技术环境和制度环境相匹配，即在开设中外合作办学前，通过树立国内示范、亚洲领先、国际品牌的医学类高等职业院校的办学目标[19]，学校国际化水平较高，国（境）外交流互动良好；在合作办学项目获批之后，又开展积极引智、引进国外优质教学资源等方式，对国家层面的中外合作办学制度起到了积极扩散作用。

对于B学校而言，基于学校历史条件制约，学校技术环境面临来自师资、实训、教学、科研等多方面的办学压力，虽然学校的双高建设目标瞄准建立“主干专业优势突出，行业办学特色鲜明，国内领先、国际知名的医药高职院校”，但是在面对中外合作办学的宏观制度时，学校的组织协调取决于学校当前办学的侧重点，比如倾向于积极开展职教本科、科研等制度扩散，同时学校综合实力的局限，缺乏国际化办学系列软硬件配套，因此对中外合作办学制度激励和扩散较弱。

C学校作为一所双高医药类院校，定位为“立足向农村基层培养医药卫生人才，形成产教融合的办学特色”。学校在技术环境上的主要压力是通过产教融合培养面向基层的医药卫生人才，在宏观制度上与中外合作办学相关要求形成一定冲突。C学校在中观层面制度执行时与B学校相较更为消极。以上分析可以概括命题如下：

命题2：高职院校对宏观制度的形构和重塑取决于制度环境和技术环境的匹配性，当制度环境与技术环境相匹配时，学校趋向于积极制度扩散；反之，学校会采取中立或者消极方式。

因此，虽然各个学校所面对的国家宏观制度是一致的，但是由于学校技术环境不同，所表现出的中外合作水平也不同。当学校自身国际化程度较高，技术环境与制度环境相匹配，例如A学校会积极进行制度扩散，开展一系列国际化办学措施；当技术环境与制度环境不匹配时，学校基于合法性，出于政策利益，如学校因开展中外合作办学带来的政策资源、资金投入等，行为取向的动机性和价值性较为明确，希冀于通过这一方式提高组织生存能力。

（三）基层工作人员受制度逻辑形塑影响个体行动选择

高职院校对宏观制度采取不同制度扩散取向，协调学校资源，开展中外合作办学，指导基层工作人员的行动。但是，面对同样的宏观制度，一所高职院校明确制度扩散取向之后，学校的基层工作人员采取的行动取向是否一致，还需进一步观察，据此设立命题如下。

命题3:基层工作人员制度逻辑的形塑受相关因素影响，从而导致存在差异性但又循迹可查的行动取向。

A学校在人员安排上，采取了多种举措。聘请国外大学高级教学管理人员，引进国外教学质量监控体系，对标国际优秀管理方式进行管理；由外方专业带头人和中方带头人共同组建“双带头人”模式，外籍专业带头人常驻A学校，与中方紧密配合，共同制订人才培养方案，开展教学活动。制订教学管理人员赴国外高校同岗实岗培训机制，实现精细化管理。学校通过这一方式，培养了一批能用双语教学，教育理念、教学方法和教育管理与国际接轨的师资团队。

C学校在组织安排上，将中外合作办学项目归口国际交流部门统筹管理，教学组织安排由二级学院管理。对C学校二级学院教学人员访谈时，受访者多次提到“不清楚中外合作办学要求，也没有机会参加相关学习，学校都是派国际交流人员参加相关学习”。与此同时，学校国际交流管理人员也提到，“教学安排都是二级学院的事情，我们主要负责给上级部门提交审批材料及报告，办理外籍（国外、境外）教师相关证件等工作。但是还有些事情，比如学生证书到底谁来负责，我们都不清楚”。以至于管理人员总结说，“我们只办这一届了，这一届结束，就会停办（合作办学）”。

从制度逻辑角度出发，不难解释为什么C学校基层工作人员的行为取向。首先，国家层面的政策动员，引导学校积极申报中外合作办学项目。但是，因为制度环境和技术环境的不匹配，学校采取在原有组织方式上继续运作中外合作办学项目。对于基层工作人员而言，制度的不清晰导致部门之间关系的紧张和相互推诿。其次，因为学校的组织安排，基层工作人员在原有的工作任务之外，新增了合作办学这一块内容，却没有相关配套激励措施出台，导致相关人员任务推进缺乏主观能动性。此外，高职院校的国际交流工作受既往历史条件制约较明显，中外合作办学无论对双语师资，还是对软硬件配套条件都提出了较高要求，当学校后续制度安排没有跟上时，基层工作人员出于对制度的不认同，会出现推脱、避重就轻的行动，这是受外部制度环境诱导决定的。

反观B学校，成立国际教育学院作为中外合作办学及国际学生的实体学院，统筹学校中外合作办学项目及国际学生的教育管理。B学校进行的组织架构调整，破除了C学校依靠原有组织架构运行中外合作办学的障碍，但是也引发了新的问题。中外合作办学基于其组织动员的特殊性，需要学校人事处、学生处、教务处、财务处、招生处等多个部门参与协调。在B学校成立国际教育学院之后，受科层制逻辑引导，以上相关部门工作人员按照原有自上而下的行政指令开展工作。换言之，这些工作人员的工作逻辑在于完成上级交代的任务，以及关注那些可以影响其考核和职称晋升的指标。参与中外合作办学相关工作，对于他们而言，既没有利益，也没有激励。当合作办学涉及来自上级教育部门考核等工作任务，引起学校决策层关注时，会加强自上而下的共识，全校各部门共同参与加强正面反馈；当相关工作推动不受决策层关注时，工作推进就会变得极为艰难。从新制度主义视角来解释这些情形发现，B学校成立国际教育学院，为基层工作人员提供了极具灵活性的行动空间。

在实际工作开展过程中，国际教育学院是一个象征性的存在，起决定作用的是高职院校自身，即学校基层工作人员的行动随任务性质的变化而变化，当任务对学校具有重要意义时，学校决策层有着极大激励来完成任务，有助于建立强有力的基层工作人员动员体系；当任务不涉及直接绩效或评估时，动员体系被弱化，这时国际教育学院作为灵活空间，成为了承担复杂任务环境的唯一主体。研究者在观察中也发现，在国际教育学院作为承担任务唯一主体的情形下，中外合作办学的运行受国际教育学院影响较大，基层工作人员作为治理主体时，会放大各学校之间的差异。个体对于制度的认同，个体的行动选择对于学校中外合作办学的运行起到了关键作用。基于此，本研究对命题3修正如下：

命题3a：基层工作人员制度逻辑形塑既与高职院校本身关系密切，又受个体自身影响，随任务的性质、动员的强弱、个体行动选择的变化而变化。

基于此，最终形成高职院校中外合作办学多重制度逻辑，见图2。

图2 高职院校中外合作办学多重制度逻辑

在多重制度逻辑视角下，政府以出台政策的方式对高职院校中外合作办学进行指导与动员。高职院校在实施中外合作办学过程中以资源协调的形式对制度逻辑进行形构和重塑，当学校的制度环境与技术环境相匹配时，学校将以积极制度扩散的形式通过组织与激励的方式指导基层工作人员；当制度环境与技术环境不匹配时，学校将倾向于以消极或者中立的方式来组织基层工作人员。基层工作人员在具体工作实施过程中，自身的行动选择也影响着中外合作办学的开展。

四、讨论与总结

高职院校的许多研究人员和工作人员都曾提出中外合作办学一系列问题的根本原因在于制度，制度的不完善和不规范，导致现有合作办学中许多学校面临困境。但是这并不能解释为什么面对同样的国家层面宏观制度环境时，有些学校运作良好，通过合作办学不仅提升了学校的内部治理能力，而且提升了学校国际影响力的现象。

本研究选取三个高职院校中外合作办学的案例，在面对中外合作办学这一宏观制度时，高职院校中观层面的制度形构和重塑，基层工作人员的逻辑影响着行动取向，使高职院校中外合作办学的运行呈现出不同的结果。面对多重制度逻辑，高职院校的中外合作办学运行呈现出多样性的主要原因在于，高职院校服务于区域经济，举办中外合作办学的初衷是服务于国家发展和区域经济，通过引入国外优质教育资源，提升高校内部办学水平。因此，中外合作办学需要满足不同区域教育需求的多样化。同样的，高职院校在举办中外合作办学时，也需要因地制宜、量力而行。服务于不同地方的高职院校基于发展需求，或放眼世界办出有全球影响力的职业教育，这类学校在办好中外合作办学的基础上，更多寻求实现高级别对外交流，走进世界职业教育的舞台中心；或扎根于地方，如服务于京津冀、长三角、粤港澳、成渝经济圈等区域发展，培养具有国际视野、能够助力区域经济发展的职业人才。

综上所述，中外合作办学具有多样性，在满足教育多样性的基础上，各重制度逻辑因势利导，最终实现满足不同专业、不同层次、不同区域需求的多样性的中外合作办学。展望未来，需要针对基层工作人员在高职院校内部设置合理的绩效目标，在学校层面优化高职院校中外合作办学项目管理体系，在政策上根据各院校定位的不同完善高职院校中外合作办学项目考核制度及评价体系，从而推动高职院校中外合作办学的可持续发展。