未来中国推进韧性城市规划与建设的几点思考

张 帅，王成新，姚士谋

（1.中共山东省委党校（山东行政学院）公共管理教研部，山东 济南， 250014；2.山东师范大学 地理与环境学院，“人地协调与绿色发展”山东省高校协同创新中心，山东 济南， 250358；3.中国科学院 南京地理与湖泊研究所，江苏 南京， 210008）

0 引言

改革开放45 年来，中国的经济总量突破120 万亿元，在工业化与城市化的双重作用下，城市人口不断增加，城市用地快速扩张，产业大量向城市集聚，经济高速增长的发展模式在资源短缺与环境约束的条件下已呈现出强烈的不可持续性。尽管粗放的发展模式给人们带来了巨大的财富与生活水平的提高，但同时也使得城市面临的诸多问题日益复杂化。随着全球化的不断推进，城市作为复杂的巨系统，同时也是人地关系相互作用十分强烈的地区，哪一方面受到威胁或不适应新变化，都可能给整个城市带来致命打击甚至毁灭，如2008 年经济危机、盐城龙卷风、汶川大地震、日本福岛海啸、“9·11”恐怖袭击、SARS病毒、新冠肺炎疫情传播以及高强度开发带来的空间混乱等自然和人为因素的干扰［1］。针对城市面临的各种危机与挑战以及各种不确定性因素的干扰，学者们从不同视角出发探寻城市发展的新模式、新路径，比如生态城市、宜居城市、适应性城市、智慧城市、低碳城市、海绵城市等等［2］。尽管这些城市的发展理念在一定程度上促进了城市发展，但由于过于强调某些方面而呈现出一定的片面性，韧性城市理念在这一背景下被提出，就得到了迅速响应，韧性理念与城市系统的结合开拓了城市研究的新领域，对于解决城市面临的各种复杂问题有其独特优势，同时也为城市未来发展提供了新方向和新思路。韧性城市作为一个相对综合性的概念，具体是指城市具有在遭受危机或外界干扰时，能够吸收或防御这些不利因素，使自身不受影响的能力，同时也包括维持自身稳定发展的能力，以及通过学习提升自己实现转型发展的能力。

韧性城市建设是当前城市规划的热点问题和前沿领域，同时也是新型城镇化发展的内在体现，对实现城市高质量发展具有重要的推动作用。关于韧性城市的概念，大都强调了城市吸收、化解危机的能力，但是由于韧性概念的演化以及不同学科对韧性认知的差异，目前对于韧性城市的标准阐释并没有达成一致。尽管如此，城市发展的进程并不会停滞，城市面临的问题并没有得到根本解决，而且还呈现出了复杂化的趋势，因此韧性城市的规划建设必须提上日程。本文在梳理韧性与韧性城市演化脉络，并对国内外韧性城市规划建设现状与存在问题进行分析的基础上，重点思考未来中国韧性城市规划与建设需要积极应对的几个方面内容。以期为韧性城市规划建设的持续发展以及我国城市的高质量发展提供一定的参考。

1 韧性与韧性城市概念的相关研究

随着1992 年联合国环发大会的顺利召开，可持续发展理念得到全世界认可，并签署了一系列文件，并开展了包括《全球变化的人文因素计划IHDP》在内的一系列重大国际研究计划，而韧性作为IHDP的核心概念受到越来越多的关注［3］。事实上作为《全球变化的人文因素计划IHDP》核心概念出现的还包括了脆弱性和适应性。从广义上来讲，韧性与脆弱性就像一枚硬币的两面，韧性的增强势必会导致脆弱性的降低［4］。

关于韧性概念演化的研究。从语源学角度来分析，Resilience，其来自拉丁语“resi－lire”，意为弹回。国内学者有的翻译为弹性，有的翻译为韧性，意思相同，在这里不作过多阐释。最初韧性概念来源于机械学，用来描述弹簧的特性，之后由于受到系统论思想的影响，生态学家霍林将其引入生态学领域，并首次提出生态韧性这一概念。不同领域、不同学科考虑到韧性这一概念在处理、解决相关问题时的独特优势，开始纷纷关注这一概念内涵的演化，尤其是人与自然这一复杂的社会—生态系统对其关注尤甚，这一概念的演化大致经历了从单一系统的工程韧性到复杂系统的生态韧性，再到社会—生态韧性的演化历程，2012 年Davoudi 将社会－生态韧性又定义为演化韧性［5－8］。综观国内外的研究，韧性包括了三种能力：吸收能力、恢复能力和转换能力。但是，由于不同学科对于韧性内涵的理解有所不同，这里主要区分与经济学中韧性概念的差别，经济学中的韧性已有100 多年的历史，比如需求韧性［9］、需求价格韧性［10］等，它强调两个经济变量增幅之间的依存关系，而本文所说的韧性主要是指系统在应对干扰时能够抵御、吸收这些干扰，并保持系统正常运转的能力［11］。国外韧性的研究主线基本是从韧性概念和韧性思维的视角探索韧性与城市以及韧性与规划的关系，国内的研究起步较晚，以借鉴和翻译国外的相关研究成果为主［12］。随着韧性概念与内涵的演化，在韧性研究的过程中出现了很多具有指导意义的分析框架，其中适应性循环和多尺度嵌套适应循环模型作为分析系统韧性的代表性模型被提出。在此基础上，有的学者提出演化经济韧性分析框架，还有学者根据韧性的定义，提出韧性概念分析框架等等［13，14］。

关于韧性尺度方面的研究。针对韧性不同尺度的研究，主要包括社区韧性［15，16］、城市韧性［17－23］和区域韧性［24－28］等。由于发达国家与发展中国家发展阶段的差异，西方国家开始更多地关注社会问题与人的发展，因此对社区韧性的研究开始增多；但是我国更多的是对韧性在城市尺度与区域尺度的研究，尤其是对区域经济韧性的研究较多。西方国家对韧性在城市尺度的研究主要集中在四大领域，即城市生态韧性、城市工程韧性、城市经济韧性和城市社会韧性。这里的四大领域可以看成是城市子系统的韧性［1］。在这里要重点区别一下城市子系统韧性中城市生态韧性和城市工程韧性与前面提到的韧性概念演化中的工程韧性与生态韧性，韧性概念演化中的工程韧性与生态韧性主要是强调基于工程学思维与生态学思维对韧性进行描述与定义，而城市子系统韧性中城市生态韧性可以理解为城市资源环境韧性。方创琳等在对城市脆弱性进行测度时，将城市生态脆弱性分解为资源脆弱性和环境脆弱性，城市子系统韧性中的城市工程韧性可以理解为城市基础设施韧性，这在很多文献中都有所体现［1，14，29］。

关于韧性测度方法的研究。对于韧性的测度主要有两种方法，第一种方法是通过构建指标体系，比如联合国减灾署于2012 年构建了让城市更具韧性十大指标体系；纽约州立大学布法罗分校区域研究所开发了韧性能力指数，加州大学伯克利分校应用该指标体系来测度区域的韧性［30］；中国学者刘江艳等通过构建评价指标体系对中国武汉市的韧性水平进行了实证研究［2］。第二种测度方法是基于均衡论认知思维，选定一个核心变量，观察核心变量在危机或扰动前后的变化，以此表示区域在外部扰动下的韧性水平，此种方法更多用在经济韧性的测度方面，其中核心变量包括：就业人数、GDP、产值变化率等［31－33］。随着对韧性的认知由均衡论转向演化论，其中核心变量的选取也产生了很大的变化。

2 韧性城市规划建设现状及存在问题

2.1 韧性城市规划与建设的现状

欧洲的紧凑城市和美国的城市精明增长深刻影响着当今城市的发展方向，随着韧性城市的理念在欧洲和美国的规划界得到广泛认同，韧性城市的规划与建设正如火如荼的进行着。中国的北京和上海都提出要建设世界城市的构想，建设世界城市首先要考虑城市的安全性与可持续性，因此城市建设必须要有强大韧性作为支撑，而且这两座国内顶级城市也在积极探索构建韧性城市的路径与方法［22，34］。同时在2011 年和2013 年成都和重庆作为国家战略成渝城市群的核心城市，分别提出要建设韧性城市的战略目标，并由学者以成渝地区双城经济圈为例探讨了城市韧性与科技创新耦合协调发展之间的关系，而且最近武汉等国内重点城市也提出了要将韧性理念应用到城市规划之中的设想［30，35］。尤其在党的二十大报告中也明确提出，要打造韧性城市。可见，国内对于韧性城市规划与建设的关注与日俱增。

国内外的组织机构以及政府企业相继开展了韧性城市的试点工作，极大地推动了韧性城市的规划和建设。韧性城市规划的焦点要放在韧性城市的顶层设计上，重点要增强城市应对各种不确定因素干扰的能力。由于洪涝灾害对城市的影响重大，国内外学者对城市防洪系统的研究较多，在海绵城市的规划建设方面取得了较大突破，事实上，海绵城市的概念与内涵是作为城市子系统的一种韧性，可以理解为城市水系统韧性［36］。

目前来看，韧性城市的发展取得了初步成效。随着科学技术的不断进步，资源利用效率得到提高，废物循环再利用使得污染物的排放持续降低，环境污染问题得到改善，城市生态韧性水平得到提高；高速交通网络、信息网络的发展使得城市基础设施水平得到极大改善，同时增加一定比例的基础设施冗余度会提高城市工程韧性水平；城市经济由高速增长转向高质量发展，经济结构不断优化升级，城市经济韧性水平得到提升；以人为本的发展理念在城市得到深入贯彻，人民城市人民建，人民城市为人民，增进人民福祉是发展的根本目的，人民生活水平得到不断提高，医疗、教育等不断改善，社会风气越来越好，城市社会韧性水平不断提升。总体来看，韧性城市作为提高城市可持续高质量发展的重要手段和途径，韧性城市的规划与建设思路在实践探索中逐渐清晰。

2.2 韧性城市规划与建设存在的问题

当前，尽管韧性城市的规划与建设已经取得了一定的成效，但依然存在着很多亟待解决的关键问题。首先，中国城市进入风险多发期，现有的韧性城市顶层设计更多是从防灾减灾的角度出发，尤其是城市面临重大自然灾害时，应该重点应对的方面，缺乏从系统的角度，统筹考虑人为的很多不确定性因素导致的城市问题；同时也忽视了城市内部因素导致的危机，更多考虑城市面临的外部挑战。

其次是韧性城市的概念与内涵，虽然在一定程度上达成共识，但由于不同领域对其理解有所偏差，并没有标准化的阐释，这是韧性城市规划与建设的一大障碍［37］。尽管不同的研究机构、企业组织在城市韧性测度方面提出了很多测度城市韧性的指标体系，但是由于不同城市之间自然本底条件的不同以及不同区域之间存在明显的差异性，使得韧性城市的评价指标体系很难达成一致；另外一定程度的城市基础设施冗余度是城市韧性的重要组成部分，但由于其测度比较困难，使其很难进行量化。

再次，当前正值都市圈和城市群发展的大趋势，新城开发与旧城保护之间的矛盾层出不穷，韧性城市规划与建设如何融入当前都市圈、城市群发展的大趋势，如何规避新城开发与旧城保护之间的矛盾，体现地方特色，使韧性本身更具韧性是韧性城市规划建设需要面临的难题；同时，城市安全在国家安全体系中居于重要地位，确保城市安全，这也是韧性城市建设的应有之义，硬指标和软指标的安全同样重要，如何加强城市基础设施建设，确保城市硬件设施的安全，如何加强治安、宣传教育等，确保市民意识形态的高度认同也是韧性城市建设不可忽视的重要因素。

最后，韧性城市的规划与建设涉及城市发展的各个领域以及政府、企业、个人等多个利益主体，且区域中不同城市之间的协作是增强城市韧性的重要方面，如何协调多方利益主体，如何进行跨市域的沟通协调，是韧性城市规划建设的重要挑战。同时，随着科学技术的不断发展和进步，韧性城市规划建设涉及到城市规划学、管理学、经济学、社会学和生态学等多种学科，如何汲取不同学科的精髓，如何将现代化的技术手段运用在韧性城市规划建设之中也是一大挑战。

3 未来韧性城市规划建设应对重点

3.1 高度重视韧性城市规划建设

无论国外还是国内城市化发展具有一定的规律和特征，城市化水平均是从低到高不断推进，城市化水平发展到一定程度，尤其是到中后期，城市问题和风险也将进入多发期，韧性城市理念在规避城市问题和风险方面独具优势。因此，韧性城市规划与建设亟需引起学术界和规划界乃至相关决策部门的广泛关注和高度重视。

韧性城市规划与建设是破解新时代城市问题与风险的重要抓手，也是实现国家安全发展的重要体现。但是，目前国家对韧性城市规划与建设的关注仍然停留在“战略意义高，顶层关注少”的阶段。这就需要在顶层设计层面，不断优化完善韧性城市规划与建设的顶层设计，结合城市自身发展的阶段性规律，废除过去不合时宜的各种文件和规划，出台适合新阶段韧性城市发展的纲领性文件，突出韧性城市发展主题，统一部署并解决当今城市发展过程中面临的新问题和新挑战，研究部署韧性城市规划与建设的阶段性工作与目标。通过修编到期的规划文件，逐步将韧性城市理念融入到最新的《国家新型城镇化规划》和《全国国土空间规划纲要》，引导未来城市向高韧性水平发展。

3.2 完善韧性城市综合认知体系

韧性与韧性城市概念和理论在不同研究领域存在一定的分歧，这种没有标准化的共识将会是韧性城市规划与建设的一大障碍。因此，要通过必要的、权威的学术研讨和交流，在更大范围内达成一致共识。只有在科学概念等问题方面达成共识，才能将韧性城市的研究推向纵深，才能促进其理论的广泛应用。

同时，推进韧性城市发展需要定量化的评估体系来衡量韧性水平。任何的评价体系都有其侧重点，在以往的研究中往往将不同主题的评价体系混用，比如：可持续发展、绿色发展、协调发展等评价体系经常混用。韧性城市评价体系要突出韧性这一主题，尤其系统适度的冗余是韧性的重要标志，在冗余度的定量评估时要做到精准。而且要不断完善韧性城市的综合认知体系，建议在借鉴国外研究机构、企业组织、大学等在韧性城市定量测度方面经验的基础上，通过构建多层次、多结构、多要素的识别框架，对中国不同城市的韧性水平进行定量化评价。

随着科学技术的不断发展和进步，要不断将传统统计数据、卫星遥感数据和手机信令数据、POI数据和交通大数据等多源数据综合应用于韧性城市规划与建设中，依托多源数据实现对城市的精细化治理。同时，韧性城市涉及领域广泛，下一步要积极汲取不同学科的研究特长，尤其将不同研究视角和研究方法应用于韧性城市这一较为复杂的领域。因此，下一步的研究重点是将多源数据与跨学科方法集成运用在韧性城市规划与建设之中，并积极探索韧性城市的创新路径。

3.3 加快韧性城市融入时代发展趋势

城镇化发展到现在，正值都市圈和城市群发展的大趋势，都市圈和城市群的规划发展亟需韧性城市理念的指引，韧性城市规划建设也将迎来新的机遇期。而且一座城市的存在往往并不是孤立的，与其他城市产生联系是必然的，城市韧性的强弱不仅体现在城市内部，城市与城市之间的沟通协调也非常关键。因此，在加快韧性城市规划与建设更好融入当前都市圈、城市群发展大趋势的基础上，要不断加强区域中不同城市之间的协调。

党的二十大报告中，明确提出要以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。而都市圈和城市群正是我国城市化发展的主体，尤其是以京津冀城市群、长三角城市圈、粤港澳大湾区、成渝城市群和长江中游城市群为代表的国家级城市群更是中国与世界接轨的门户和枢纽。事实经验也表明，前所未有的疫情、洪涝灾害等各种不确定性因素对城市造成了十分严重的危害，单一城市在危害中难以独自幸免。因此，在结合国外发达国家实践经验的基础上，从统筹国家发展和安全的总高度对韧性城市建设进行规划，同时还要从都市圈、城市群发展的整体进行谋划，不断推进韧性城市规划建设与城市群和都市圈的融合发展。在不断加强区域中不同城市之间的协调方面。首先，要建立并完善城市间的协调发展机制，通过发挥多元主体的作用，建立城市之间紧密联系的合作网络。同时，加强中央或省级层面协调机制建设，对于跨省区、跨地市的区域内，在面临重大风险挑战且难以达成共识的情况下，必须要有上级组织予以协调。其次，要不断丰富合作治理方式，比如，设立区域共同发展基金，搭建合作平台等；并加快完善城际关系协调的法律法规，通过相关法律法规的约束与保护，以促进城市之间的合作。最后，大力发展区域性社会组织，采取更加灵活多样的模式，在涉及区域重大环境治理、公共服务供给、疫情联防联控等方面，积极鼓励各类区域性社会组织广泛参与论证、宣传和协调等工作，促进城市间合作事项的顺利开展。

3.4 强化韧性城市建设的地方特色

不同区域中的城市往往在自然本底层面（气温、降水、地形、地貌等）存在较大差异，适宜城市发展的条件也不尽相同，并不是所有城市都适合进行大规模开发利用，韧性城市的规划与建设也要因地制宜、因时制宜、因城制宜，统筹考虑新城开发与旧城保护，重点体现不同地方的特色文化，使韧性本身更具韧性。

因此，韧性城市的建设要在不同城市现有发展基础上，依据城市自身的自然本底条件和历史文化等综合因素，发挥不同城市的比较优势，不断加强由“外延式”向内涵式的发展转变，不断完善城市功能，优化城市空间结构、挖掘特色文化，提升城市品质，找到一条适合城市自身发展的道路，逐步打造成有地域特色的高质量的韧性城市［38］。

3.5 加强城市基建，确保城市安全

党的二十大报告中提出要推进国家安全体系和能力现代化建设，坚决维护国家安全和社会稳定，同时也明确要求，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。其中，城市安全是国家安全的重要组成部分，确保城市安全也是韧性城市建设的应有之义。而城市工程韧性，即城市基础设施韧性，是韧性城市的重要组成部分，作为硬件指标要支撑起中国城市的安全发展。

同时，要进一步完善城市基础设施建设，保障城市功能的正常运作，依托“新基建”，在现有城市基础设施建设的基础上，科学、合理规划城市“新基建”的空间布局，适度增加基础设施的冗余度，以不断提升城市的工程韧性水平，尤其在城市面临重大危机挑战时，能够及时、有效地进行化解。比如，城市在面临暴雨，乃至特大暴雨时，城市排水系统能否及时化解城市内部的洪涝灾害，郑州“7·20”特大暴雨给了我们重要启示。再比如，城市的交通拥堵、供水不足、能源紧缺等问题都需要通过完善基础设施建设得以缓解或解决。

3.6 加强宣传教育，促进意识形态认同

韧性城市中不仅有基础设施等硬指标，还包括意识形态、习俗、文化等软指标，市民意识形态高度认同是韧性城市建设不可忽视的重要因素。比如，在应对全球新冠肺炎疫情方面，中国给出了满意答卷，这与市民意识形态高度认同密不可分，一座人口超过千万的城市，一声令下就能够进入静默状态，在正确指挥下打赢防疫保卫战，这从另一方面也说明城市具有较高韧性水平。

因此，要通过加强宣传教育等方式，一方面提升市民自身素质，另一方面也能增强市民的共识。坚持人民城市人民建，人民城市为人民，推进以人为核心的新型城镇化，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感，在意识形态方面形成高度认同，进而从软指标方面不断提升城市韧性水平。