省域协调发展的“五维”战略探析——基于浙江的实践思考

王 琳，王雨璇，薛 峰

（浙江省发展规划研究院，浙江 杭州， 310030）

0 引言

推进区域协调发展是中国当前所实施的重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分［1］。进入新世纪以来，中国的区域发展战略以西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展为主要框架［2］。党的十八大后，中国进一步提出推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域发展部署，带状经济区成为区域经济发展的重要空间形式，区域发展格局进一步优化［3］。2017 年，党的十九大报告首次正式提出实施区域协调发展战略，这标志着中国区域协调发展进入到一个具有系统性战略安排的新时代。随着战略的推进，当前中国已由低水平协调发展和非协调发展阶段进入转型协调发展阶段，但迈向高水平协调发展阶段的任务较为艰巨，区域协调发展仍存在区域经济发展分化明显、发展动力极化现象突出等诸多问题［4］。在此背景下，深入研究并实施好区域协调发展战略，对于全面落实国家战略主张、提高区域间的协调发展水平都具有重要的意义。

早期的区域协调发展研究更多关注区域经济协调，即不同区域在经济增长上的趋同与经济差距的缩小。进入新发展阶段，区域协调发展更加追求经济发展与多种要素的系统平衡。不仅包括区域内部生产要素的互动与协调，也包括区域间各类要素的流动与协调［5，6］；不仅着眼于加快缩小地区经济差距，也着力于缩小社会发展、科技水平、人力资源、生态环境等多方面的差距［7］；不仅推动实现区域空间尺度上的协调，也关注发展能力和发展机会的协调［8－10］。总体来看，现阶段中国对于区域协调发展的研究仍较多集中在内涵、特征、政策等理论方面，还缺乏对于区域协调发展系统性、战略性思考，较少基于实践探析形成的经验总结和规律指引。在中国推进高质量发展背景下，“单纯促进板块之间的协调作为中国区域协调着力点”的发展路径需进一步优化［11］，地区间需要基于理论和实践探索，进一步从战略和战术上深化区域协调发展的逻辑路径研究，增强协调联动的针对性和有效性。

从区域单元选择上看，省级层面居于国家和市县级的中间层级，是差异化自然地理和价值生产集成的典型区域层级。以省域为研究对象开展区域协调发展战略及其逻辑关系探究，有利于形成施效有力的策略安排，对缩小县市发展差距、实现现代化发展起到重要的中间支撑、战略传导和发展指引作用。浙江是中国较为发达的沿海省份，据中国区域协调发展水平的相关测度研究显示，浙江的区域协调程度走在全国前列［12，13］，在实践经验探索上具有一定的借鉴意义。改革开放以来，浙江用相互联系、动态变化的视角看待区域发展问题，取得了不少经验成效。比如，率先实施新型城市化战略，加快农业人口转移转化，有力推动地区和城乡间以人为主体的要素流动联通；放手发展民营经济，育强县域经济，高效调动了不同地区的发展积极性，推动区域经济的平衡发展；部署实施发达地区帮扶欠发达地区的“山海协作工程”，以互补协作促双赢的模式，推动地区间需求和供给的有效协同；本着“跳出浙江，发展浙江”的理念，主动构建生产要素自由流动和优化配置的制度安排，在深化落实长三角一体化国家战略、推进跨省域协调发展上迈出坚实的步伐。系统审视浙江的区域协调发展，总体上呈现出从格局上着眼、引擎上着力、网络上增联、机制上双赢、治理上协同的特点。

综上所述，本研究以浙江为省域协调发展的实践解析样本，从格局优化、引擎育强、联动增效、协同双赢、空间治理等方面，建构省域协调发展的“五维”战略，并从集群化、一体化、差异化、精细化导向要求出发，为中国不同地区省份实施协调发展战略形成差异化施策的思考建议。

1 “五维”战略内涵：浙江实践借鉴

1.1 “空间形态”维度——省域格局优化战略

推进省域协调发展，涉及地区间差异化导向安排和资源配置，需要立足各地区资源要素与设施分布状态，建立统筹全省域的“顶层设计”，形成指引协调发展的空间蓝图。

从浙江省实践来看，在引导区域经济活动的分类组织和要素优化配置中，注重因地制宜调整空间战略安排，建立区域协调的大格局。比如，“七五”至“八五”时期，浙江农村工业化与小城镇建设热潮兴起，县域经济逐步发展，区域协作呈现自下而上的基本特征。全省依据区域分工格局，确立了“两片四区”的空间区划，杭州、宁波、温州、金华和衢州四个区域中心框架初步建立。“九五”至“十一五”时期，浙江城市化快速推进，省域城市中心进一步发展。省内先后部署了“接轨上海”“山海协作”等战略决策，原先南北两大片区生产力布局逐渐分化，在地域空间形态上开始向以杭州、宁波为中心的沪杭甬高速公路沿线，以温州、台州为中心的温台沿海地区和以金华、衢州、丽水为中心的浙赣和金温铁路沿线三大区块演变。针对这一变化，浙江提出“三带三圈一群两区”的空间发展思路，引导区域格局逐步从全域均衡向重点突破转变，中心集聚和都市区经济进一步萌生。“十二五”时期以来，在生态文明建设和区域一体化发展要求下，浙江提出以都市区为主体、海洋经济区和生态功能区为两翼的区域发展新格局。依托省域空间格局的持续优化，目前浙江山海发展版图基本稳定，顶层空间指引基本清晰，省域协调发展逐步进入高水平全域统筹阶段。

增进地区间的分工协作，提高区域经济在空间区位选择上的合理性及其效率，客观要求清晰的空间支撑，即强化“空间形态”维度的建立。借鉴浙江经验，应重点把握好两个环节，一是摸清地区空间发展底数，理清经济社会和自然资源要素发展的内在特点，形成一张区域空间“底图”；二是理清协调布局思路，结合经济社会发展的重大目标任务，合理确定需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的地域，明确各地区发展重点和方向，描绘整合产业、人口、基础设施、公共服务、重大平台等要素的“一张”蓝图，为省域协调发展提供部署总纲。

1.2 “要素动量”维度——省域引擎育强战略

经历多年发展，中国区域经济主要形成了生产力均衡布局理论、区域非均衡发展理论、区域协调发展理论、中国特有的城乡统筹理论等［14］。其中，解释区域经济活动的关键是引导资源要素的适度集聚与优化配置。

立足省域保护和开发利用格局，近十年来，浙江注重打造区域引擎，不仅包括相对发达地区，也包括在欠发达地区形成资源要素集聚的平台载体。比如，突出浙北环杭州湾地区在全省域的“一湾引领”作用，重点培育建设杭甬双城经济圈，集聚两大中心城市的特色优势和流量资源，做足海洋及港口的战略枢纽文章，建成“具有国际创新竞争力的全球门户区域”，推动省域沿海地区港产城贸一体化发展。同时，关注并发挥生态地区的比较优势，加速推进浙西南绿色崛起。从花园城市群、四省边际中心城市建设出发，打造生态经济发展的区域性集核，建设省际枢纽港、内陆开放桥头堡等，为生态地区协同发展建设能级核心。

要素的区域性流动集聚，是带动区域流量和动能的重要途径。做强“要素动量”维度，引导要素流动形成正向动量，需要立足地区特点，发挥差异化优势，通过非均衡战略主体的培育，强化区域性要素“破散促聚”的功效。从浙江的经验借鉴看，在“空间形态”维度基础上，研究部署“动量”聚焦、引擎育强战略，重点是集聚资源、集合政策、集中发力，培育能够牵引地区整体发展的极核中心。并注重在欠发达地区打造片区节点，形成战略部署的多极梯度联动，提高区域发展的平衡性、协调性、包容性。

1.3 “网络逻辑”维度——省域联动增效战略

依托于各类廊道网络的空间联结，整合各方资源，提升区域协同便利度和效率，是深化协调发展的重要手段。区域廊道从狭义上看可以是交通基础设施通道，从广义上看可以是联系各类要素流的综合性开放通道。多层次的区域廊道，能够为要素流动提供线性或网状的区际联系，有利于打破区域联通的时空限制，增进不同地区的有效互联，也有助于发挥“产业结构效应”［15］，提高地区间协同发展程度。

在浙江的实践中，尤为强调高效互联的基础设施体系建设。通过部署建设义甬舟大走廊，形成贯通山海板块、协同内陆开放的战略性大通道，并实施“东北区域加密、沿海区域提效、西南区域增联”省域互联策略，强化产业、科创等要素联动。“东北区域加密”，主要服务于省域环杭州湾地区的“要素动量”维度提升需求。聚焦湾区城市群和产业带发展，突出对内、对外交通和国际门户枢纽3 个层次，建设高速铁路环、高速公路环、江海河联运水运环、通用航空环等综合运输环网体系，支撑环湾地区成为面向未来的新型超强增长极。“沿海区域提效”，服务于浙江东部沿海一带的港产城区域联动，扩容增量沿海大通道，形成浙江连通京津冀、长三角、珠三角的开放通道，为要素跨省域流通提供支撑。“西南区域增联”，服务于浙西南生态地区的节点育强和互联发展，围绕衢州、丽水等花园城市节点，推进城际铁路、高等级快速路等建设，提升西南区域主要节点城市的空间联系紧密度。

“网络逻辑”维度，重点以区域性廊道建设为主，加强空间轴线延伸、平台互联互通，提高不同地区的网联化程度。省级层面需要主动甄别不同市县联动发展的现实需求和互联效率，有重点、针对性地建构“加密、提效、增联、集群”等多种方式的网络，提升相对发达地区的综合交通智慧化互联程度，提高枢纽节点间的多式联运水平，增强相对欠发达地区的通达水平。

1.4 “协作博弈”维度——省域合作双赢战略

地区发展差距是推进省域协调发展需要关注的重点问题，在实践中应针对性施策，通过促进地区间合作互动，激发潜能和活力，提高欠发达地区发展水平，从而调整省域发展不平衡状态。

中国在推进区域协调发展中，较多支持开展对口帮扶，鼓励地区间合作共赢。新世纪以来，浙江就开始探索实施“山海协作”工程。其重点是把省内沿海发达地区的产业梯度转移或辐射到浙西南欠发达地区，把欠发达地区的剩余劳动力转移集聚到发达地区，通过互利合作帮扶推动欠发达地区加快发展，不断缩小地区间发展差距。实践中，浙江主动将传统的“输血帮扶”模式迭代为“造血”模式，以制度激励、市场主导，调动合作积极性，并通过设立山海协作专区、山海协作产业园、“飞地经济”等方式，把“山”这边的资源、劳动力、生态等优势与“海”那边的资金、技术、人才等优势有机结合起来，推动欠发达地区跨越式发展，提升了这些地方发展的内生动力。

围绕省域协调发展的短板，通过“协作博弈”维度，部署地区间合作双赢战略是一项积极有效的安排。这一博弈，要思考的是协作方式和协作内容对于欠发达地区可能带来的资源输出、利益收效，需要在尊重地方自愿基础上，本着造血帮扶、双向互动、合作共赢的目标，研究设立适宜的跨区域合作平台载体，形成多渠道、多形式、多层次、全方位、宽领域的区域合作新格局。省级层面应加大资源统筹力度，通过扩大产业税源、加快人才交流共享、推动居民增收等举措，提高双向协作动力，引导欠发达地区加快形成自我“造血”机制。

1.5 “规则支撑”维度——省域空间治理战略

研究并完善区域干预、区域合作、区域互助、区际补偿等制度设计，能够为协调发展提供指引和保障。面向现代化建设的新要求，推进省域协调发展可以融合空间治理规则，共同强化协同发展的体系框架。

空间治理是省域层面提高资源要素配置水平、有效引导协调发展的重要调控手段。其内涵是“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”［16］。结合这一导向要求，浙江从规划体系改革出发，在区域性要素配置、数字化治理平台等领域先行探索。比如，结合“多规合一”改革成果，探索形成一套上下衔接的规划体系，统筹省内重大战略地区、跨市域协作区的发展指引，系统推动了省域“空间形态”维度的不断强化。探索建立精准有效的治理政策体系，包括要素配置政策体系、协调发展监测体系、差异化绩效考核体系等，加强“要素动量”维度的统筹保障，提高要素配给和产出的协调程度。探索推进省域协调发展的治理平台，建设一批应用场景，如引导区域空间谋划、综合分析，开展绩效评价与展示等，实现区域战略需求与供给平衡分析，战略绩效预演、实施监控与决策调整等功能，为省域协调发展提供数字化治理支撑。

建构“规则支撑”维度，是一项融合政策制度设计与组织架构建设的综合性战略，从省域出发可以结合“空间治理”的部署开展具体实践。战略重点包括治理机制、治理政策和治理支撑三个方面，以体系化建设加快破除资源要素跨地区流动障碍，增强引导协调发展的高能级驱动、高水平支撑，推进全要素管控、全领域协同，引导各地区向实现更高水平的统筹一体迈进。

图1 省域协调发展的“五维”战略模型Figure 1 A“Five Dimension”strategic model for the provinces coordinated development

2 “五维”战略应用：推动“四个化”发展

2.1 引导区域经济的“集群化”发展

立足全国、聚焦省域，在深度参与跨区域协作、深化省域协调发展的过程中，“五维”战略应用需主动研判区域协调发展的趋势性规律，立足不同地区发展的客观需求，形成新时期深化协调发展的新方向。伴随中国区域重大战略的实施，产业转移呈现出规模化、集群化、基地化趋势［17］。跨区域产业链、创新链、价值链组织深入推进，客观强化了依据比较优势而推动生产性要素集中集聚的发展态势。围绕产业集群、创新集群的发展需求，顺势推动区域经济的“集群化”发展，是近中期省域协调发展的主要导向。据此，应主动辨识聚合经济发展的首位地区，以“要素动量”维度为牵引，协同其余“四维”战略支撑，有重点地增强这些地区对资源要素的集聚辐射能力，使其成为带动全省或片区科创、产业、金融等要素集聚的极核，辐射带动更大区域范围的协同发展，逐步促成更高层级的区域经济联动。

2.2 引导区域网络的“一体化”发展

在迈入高质量发展阶段中，推动省域协调发展需要更加关注缩小区域差距、实现一体化发展。可以从经济、社会、人文、合作等多领域着力，关键是建立能够互联互通的廊道网络，服务于分工协作、发展共享。为此，应突出“网络逻辑”维度的组织，研究并发挥省内各地区比较优势，通过省市联动、统分结合，系统推进跨区域基础设施和公共服务网络互联，提升地区间的联动共享水平。同时，还应强化“协作博弈”维度，研究推动一批跨地区的特色联结产业飞地、创新飞地等区域性合作载体，实施地区发展针对性政策，通过片区协作、领域协同，打造区域合作的有效模式和具体抓手。

2.3 引导区域配给的“差异化”发展

从省域层面出发，尊重不同地区的发展特点和优势，有利于促成更高水平的协调发展，达成持续长久的跨区域合作。为建立系统集成、重点突出的省域资源要素配置体系，需要推动“要素动量”和“协作博弈”维度协同发力，立足省域“空间形态”维度，依据不同县市的资源环境承载能力和开发潜力，科学开展生产力布局，建立引导生产要素从低质低效领域向优质高效领域流动的机制。尤其要深化落实统一的省域规划体系，完善各类规划协调机制，以此来引导区域间土地、能耗等指标优化配给。同时，注重推动生态补偿、财政补贴等政策精准供给，引导生态地区实现特色价值化发展，为省域高质量、可持续的协调发展格局提供基础性框架支撑。

2.4 引导区域治理的“精细化”发展

面向现代化治理体系的建设和治理能力的提升，细化治理对象、提高治理手段的精准性，已成为重要趋势。省级层面的协调治理不仅要从全局研究形成制度性导则指引，还需要主动借助数智化新技术手段，加快转变粗放的资源利用和管理方式。结合“五维”战略分析，提高协调治理能力，应重点加强“规则支撑”维度。这一维度既是其他四个维度的系统集成，也是其他战略维度进一步提升的重要支撑。围绕“精细化”发展方向，研究地区间刚弹结合的互济模式，构建权责分明的地区协作机制，主动探索打造全省域覆盖、全要素管控、全过程管理、全社会共享的治理体系，促成省域协调发展实现在开发中保护、在保护中开发，达成高水平的合作共赢。

3 “五维”战略施策：因地制宜推进

3.1 形成区域互利互补的“布局图”

实现省域协调发展，应着眼于构建优势互补、高质量发展的区域经济格局，发挥各地区比较优势，促进合理分工［18］。中国东部与西部之间、山与海之间、城与乡之间，资源分布不平衡、发展不平衡是普遍的，解决地区间不平衡不充分问题，应在充分发掘地区优势的基础上，促进资源要素自由流动，在动态互补中形成相对平衡。

从“空间形态”维度出发，强化省域格局优化，是协调战略推进的基础。在部署中，应结合各地国土空间规划编制，深入实施主体功能区战略，立足市县的比较优势，围绕治理体系和治理能力现代化的需求，提供面向自然、面向全域、面向未来的空间解决方案，引导实现不同功能区发展的差异化发展，以互补促协作，以协作促双赢，努力形成新的区域经济增长点［19］。

3.2 形成要素集中集聚的“擎动力”

以都市区、城市群等为主要形态，逐步形成能够带动经济效率提升的增长动力区域，这是区域经济发展的重要规律［7］。聚焦“要素动量”维度的部署，实现省域高质量协调发展目标，应结合生产性要素流动集聚的特点，协同提高要素配置方式和效率，走合理分工、优化发展的路子，育强若干能够带动区域高质量发展的能级中心［20］。

从东部地区省份看，区域发展不再是单项资源要素的简单集聚，京津冀、长三角、珠三角等优势地区，正在积极引导科技、人才、资金等要素融合集聚，培育梯度有序的分工合作格局。这些地区的省份应结合实际培育都市圈和城市群，育强一批国家级或省级中心城市，建立高层次的省域增长极，构筑广域联动的圈层协作体系，以点带面促成更大范围区域经济协调。对于中部地区省份，总体上呈现城镇集群化发展状态，近期战略重点宜引导区域性要素有重点地向近域城市中心集聚，通过一定阶段的集聚培育，逐步形成能够带动近域地区协调联动的能级主体。对于西部地区省份，成渝两地的都市圈发展已具备一定基础，是引导地区协调发展的重要引擎。下一步可以结合地域战略平衡，适当培育若干次级区域发展节点，为要素集聚、动能提升提供支撑。

聚焦中观层面，各省份可以部署落地一批能级聚合的战略承载地，通过政策助力、做大育强，形成梯度支撑的发展平台。平台类型上可以包括产城融合类、科创发展类、开放平台类和绿色生态类等。比如，在产业平台培育上，可以打造一批引领未来产业发展的区块载体，塑造区域经济竞争的新优势；在城市平台培育上，可以探索建设未来城市实践区，创新城市开发建设模式，打造协调示范的“可持续发展城市生命体”。

3.3 形成总体统筹推进的“有机体”

地区间的良性互动是区域协调发展的重要表现，也是促进区域协调发展的有效机制［21］。随着中国乡村振兴、海洋强国等战略的全面实施，以及山区等一些欠发达地区跨越式发展举措的深化落实，地区间的合作机制更加完善、联动程度更为紧密，要素流动的便利性更强，客观要求省域层面加快形成多领域深化的互动协作模式。对此，应顺应时势需求，围绕“网络逻辑”和“协作博弈”两大维度，进一步化解地区间的行政壁垒、制度障碍，形成共同解决区域问题、共同推进重大项目建设、共同分享发展成果的体制框架，在一些跨市县协调事项上加大省级统筹力度，强化地区间网络联系，促成有机协同的发展共同体。

建立区域有机联动，不同省份需强化的战略维度有所不同。西部省份，鉴于综合发展水平相对偏低，宜重点先行强化“网络逻辑”维度，增强高等级枢纽平台和设施网络畅联程度，构建更加便捷、高效、安全的现代化通道体系。比如，积极改造扩容高速和国省道，提升江河航道通航能力，建设美丽交通廊道等，加快提高省内地区间交通联系便利度。还可以依托山脊、山谷、河流等自然廊道建设万里绿道网，为生态地区融入省域协调发展建立多层次的联系廊道。

对于东部和部分中部相对发达的省份，应更为突出“协作博弈”维度，加快区域协作平台共建，强化其在地区联系上的纽带作用。如在欠发达市县打造一批特色生态产业平台，在发达市县建设一批“产业飞地”和“科创飞地”，推动建立跨区域的创新研发和生产制造协作关系，引导“飞地”建设成果向欠发达市县的特色生态产业平台导入，形成内外产业互促共进、内外平台两翼齐飞的活血机制，助力缩小区域差距。同时，宜积极发挥发达地区的先进理念和援建资金作用，聚焦平台共建、产业共兴、项目共引，推动产需对接、产用结合和产业链上下游协作，引导技术、资本、人才、市场等与山区特色资源有机结合，推进资源要素精准对接。

3.4 形成绿色集约发展的“基础色”

“十四五”时期，中国生态文明建设进入到更为关键时期，以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期［22］。在这一要求下，省域协调发展应强调人与自然的和谐共生，不仅要加强生态空间的保护力度，提高生态服务能力和绿色财富的积聚能力，而且要实现山水与城乡融合、自然与文化融合、开发与保护融合，因地制宜地引导人口适度集聚、产业良性发展，切实促进生产要素优化配置和跨区域合理流动，探寻出保护与发展可持续的良性路径。

不同地区的省份，在推进省域协调中对于生态底色的维护具有同样的重要性。为了更好地维系生态品质，需要从“规则支撑”维度出发，落实好省域空间治理战略。除了要优化建立系统集成、重点突出的省域资源要素配置体系外，还应积极探索建立差异化绩效评价考核政策。如生态和农业地区重点强化在生态保护、民生发展等领域考核，探索一条更符合自身实际的价值实现之路；城市化地区重点强化经济效能、要素集聚水平等领域考核，引导提高生产空间开发深度和利用效益，从而推动省域整体协调发展形成闭环管理体系。

4 结语

区域协调发展是中国推进高质量发展中的重大战略选择。进入“十四五”时期，中国区域协调发展的战略格局相对清晰，人口等资源要素总体向东部沿海相对发达地区、向中西部中心城市流动集聚的态势进一步强化。在京津冀、珠三角、长三角等国家级重大区域战略格局指引下，相关联的省域主体在应对协调性要求提高、内生性需求提升的要求中，不仅需要深度参与跨省协作，更需要聚焦自身强化省内协调发展，系统增强省域整体高质量发展的聚合力和竞争力。

在中国迈向现代化发展的新征程中，省域全局的协调发展战略安排，应以系统性举措统筹推动各地区主体的协同，激发不同地区的联动潜能、协作意愿，推动省域治理体系建设，不断增强省域发展的变革能力、发展活力、持续动力，逐步实现相互促进、有机互动的整体“一盘棋”。

基于浙江的实践探索，研究提出的省域协调发展“五维”战略，是一个战略部署的逻辑性框架和“路线”安排，对于不同省份，在不同发展阶段应系统推进并有重点地强化。在此过程中，省级层面的总体统筹和治理支撑尤为重要。总体上，中国省域协调发展水平仍处于转型提升阶段，协调能力建设还处于探索强化时期，对于“五维”战略尤其是“规则支撑”维度的研究仍需结合实践不断深化。下一步，在数字技术的支撑下，可以重点部署建设省域协调发展的治理平台，推进“五维”战略及其多业务协同应用场景建设，借助数字思维更好地强化省域协调发展的支撑和延伸。