轨道交通行业工程档案管理的现状、问题及优化策略研究

孔旸

摘要：轨道交通工程实施周期长、专业性强、分类复杂、涉及的责任主体众多，如何保障工程资料的归档质量成为档案部门面临的普遍难题。论文以北京、上海、青岛、南京等大中城市为调研对象，通过分析轨道交通工程档案管理现状及面临的问题，提出优化策略，以期为轨道交通乃至其他行业工程档案管理提供参考。

关键词：工程档案 管理机制 工作流程 验收机制

我国城市轨道交通事业发展至今已有50多年的历史，目前在建里程和运营里程位居世界第一。党的二十大报告强调，要加快建设交通强国、数字中国，作为见证轨道交通建设和发展历程的工程档案，无疑是建设交通强国和数字中国最真实、最宝贵的基础性与战略性资源，也是轨道交通建设宝贵的财富之一。然而由于轨道交通工程建设周期长、专业性强、分类复杂、涉及单位多，如何保障工程资料归档质量成为档案部门普遍面临的问题。對此，本文以6个大中城市的地铁公司作为调研对象，分析了轨道交通行业工程档案管理的现状、存在的问题，并提出优化策略，以期引发行业内学者对此类问题的关注和探讨，推动轨道交通行业工程档案工作高质量发展。

一、轨道交通行业工程档案管理调研情况

轨道交通是指运营车辆需要在特定轨道上行驶的一类交通工具或运输系统，常见的轨道交通有传统铁路（普通铁路、城际铁路和市域铁路）、地铁、轻轨和有轨电车，以及磁悬浮轨道系统、单轨系统等新型轨道交通。地铁系统是城市轨道交通中运用最广泛的铁路系统种类，因此本文选取最具代表性的地铁系统工程档案作为研究对象。

根据《城市轨道交通运营企业运营数据报告（2022年度）》，本文选取了轨道交通线网运营里程排名前三的上海、北京、广州三个城市，并从中国城市轨道交通协会会员单位中选取了南京、青岛、苏州三个城市作为调研对象，通过收集调研问卷、召开会议等方式，从以下三个方面调研了工程档案管理的具体情况。

（一）执行标准

在本次调研的6个城市中，地铁公司工程档案工作的主要依据为国家标准、档案行业技术标准或地方标准，具体情况如表1所示。

（二）管理体制

经调研，北京是国内唯一实行轨道交通投资建设与运营“两分开”管理体制的城市，其他城市均是由一家集团性质的单位负责轨道交通投资、建设、运营全流程管理。以上海为例，自2004年起，投资、建设、运营、经营开发统一由上海申通地铁集团有限公司负责，工程档案工作以集团公司的下属单位——上海申通地铁建设集团有限公司为主体开展。

因特殊的历史原因，北京地铁管理体制历经数次变革，到2003年实行规划和投融资、建设和运营“三分开”体制，分别由北京市基础设施投资有限公司、北京市轨道交通建设管理有限公司和北京市地铁运营有限公司负责。2020年8月4日，北京市基础设施投资有限公司和北京市轨道交通建设管理有限公司合并重组，后者成为前者的二级单位，由此拉开了北京地铁投资规划建设和运营管理“两分开”体制的序幕。

（三）工作流程、职责及验收机制

经调研，地铁新线建设竣工档案工作基本以建设单位为主体，在具体管理过程中，各城市建设单位发挥的作用、相关单位的职责、工作流程和验收机制有所不同，主要分为以下两种情况。

1.以建设单位为主体的管理情况，以北京、上海、南京、青岛为代表。北京市轨道交通建设管理有限公司作为投资公司下属的二级单位，负责组织、指导全过程工程档案的收集与整理，以及向投资公司、运营公司、城建档案馆移交，建设公司不留存工程档案。新线竣工后，由建设公司组织相关政府监管部门、城建档案馆等单位对档案进行专项验收。新线开通运营后，由建设公司组织各参建单位按照单位工程分别向运营公司和投资公司移交档案。在档案验收环节，投资公司仅由档案部门参加验收，运营公司由于后期运营维护对档案的利用率很高，因此对档案验收非常重视，由档案部门和专业技术部门一起对档案质量进行把关。

上海、南京、青岛地铁公司采取集团型管理体制，投资规划、建设和运营职能统一由一家集团公司负责，建设、运营职能由集团下属的二级单位负责。建设公司负责工程档案的全过程管理及质量把控，向运营公司、集团公司和城建档案馆分别移交一套工程档案，建设公司不留存档案。在验收环节，上海地铁建设公司按照单位工程先自查，通车试运营前邀请相关具有执法、监管职能的政府部门或机构验收；验收通过后，建设公司向运营公司移交档案，运营公司档案人员和各专业工程师共同查看档案是否齐全。南京地铁由建设公司向集团公司移交档案，集团公司档案部门抽检3%至5%的档案，合格后建设公司向相关单位移交。青岛地铁由运营公司配合集团和建设公司参与各子单位工程档案预验收、验收，合格后由建设公司组织移交。

2.以参建单位为主体的管理情况，以广州、苏州为代表。虽然二者也采取集团型管理体制，但是管理主体为参建单位。广州地铁按照“谁产生，谁归档”的原则，由参建单位向集团公司、运营公司、城建档案馆分别移交一套工程档案。苏州地铁集团公司委托各参建单位以标段为单位自行向城建档案馆和运营公司移交，集团公司档案部门对工程档案进行抽检。在验收环节，广州地铁运营公司在工程建设分部验收、单位预验收与验收等不同阶段参加验收，对档案质量把关；苏州地铁运营公司不参与验收，只是接收集团公司验收合格的档案复印件。在移交环节，两个城市均由参建单位自行向相关单位移交。

二、轨道交通行业工程档案管理存在的问题

（一）行业标准不完善

经调研，现行行业标准涉及档案整理、验收和专业技术三个方面，内容侧重于档案收集、整理、归档范围等具体操作层面的要求。关于档案管理体制、流程和职责、移交范围等方面的规定有待完善，具体如下所述：现行标准主要针对档案收集、整理、移交等具体实操方面的规定，缺乏对于工程档案管理体制的研究；现行标准主要规定了建设单位和参建单位的职责，缺乏对档案工作流程及投资单位、运营单位和城建档案馆的职责规定；现行标准对于运营单位归档范围的界定缺少投资规划等前期阶段文件，造成运营单位接收的档案不能满足后期运营维护需求。

（二）管理体制不健全

一方面，各城市轨道交通运营线网的体量差距很大，在调研的城市中，上海、北京的轨道交通线网运营里程在700公里以上，苏州的运营里程仅200多公里，运营管理体量的巨大差异直接影响各城市地铁公司组织机构的设置；另一方面，现行标准对于工程档案管理应当采取何种管理机制，包括采取何种组织形式、手段和方法进行管理缺乏相关规定，导致各城市对于工程档案的管理机制缺乏统一的标准，管理的规范化、标准化程度较低，因此如何应对不同城市差异较大的运营管理体量、建立统一规范的档案管理机制成为亟待解决的一项难题。

（三）流程、职责和验收机制不规范

经调研，在流程、职责和验收机制方面，有些城市以建设单位为主体负责工程档案的全过程管理和质量把控；有些城市地铁集团公司委托各参建单位自行向相关单位移交档案，建设单位发挥的作用较弱；有些城市在档案验收阶段以档案部门为主体进行验收把关；有些城市档案部门和专业技术部门共同参与档案验收。建设单位和运营单位对于工程档案管理的参与度、话语权不同，对于验收工作采取的管理机制和方式也有较大差异，这些都将影响归档质量及日后的查询利用。

三、轨道交通行业工程档案管理优化策略

（一）修订完善行业标准

针对现行行业标准不完善的情况，建议由档案主管部门组织轨道交通行业相关主管部门、企业、参建单位、协会等共同研究修订现有标准，一方面能够贴合本行业专业特色，另一方面能够确保符合档案工作要求。在修订时，需注意以下几个方面：一是补充轨道交通投资规划、建设、运营、城建档案馆等相关单位的职责，确保职责制定全面、明确；二是针对轨道交通新线建设和更新改造两大类工程，分别完善档案管理机制；三是对档案收集、整理、验收和移交等关键流程进行规范；四是完善产权单位、运营单位的归档范围，确保每个主体单位归档的内容能够满足后期安全运营、设备维护维修、工程审计等利用需要。

（二）健全工程档案管理体制

从调研情况看，无论是北京地铁“两分开”管理体制，还是其他城市集团型管理体制，投资规划、建设管理和运营管理是必不可少的三大职责，为了使研究成果具有通用性，可以按照职责模块进行设计。

由于轨道交通新线建设和更新改造工程的管理体制不同，需要分别构建不同的档案工作管理机制。对于新线建设工程，由于建设单位负责工程实施的全过程管理，投资规划和运营管理分别处于前端和末端兩个阶段，应建立以建设单位为主体的管理机制，负责指导投资单位、各参建单位及本单位职能部门对工程档案进行收集、整理、验收并向相关单位移交。对于更新改造工程，由于在新线开通运营以后才会实施此类工程，因此无论是工程立项还是实施，都由运营单位负责，应建立以运营单位为主体的管理机制，负责收集、整理本单位及相关单位形成的前期文件，指导各参建单位收集、整理工程资料，组织验收及移交工作。

（三）规范流程、职责及验收机制

细化各单位的工作流程和职责，建立多维度、多层级验收机制。一是在行业标准及各单位规章制度中，明确工程档案各环节工作流程，制作档案收集、整理、验收、移交等关键环节流程图和流程说明，使各单位工程责任部门及档案部门掌握工程实施各环节的档案工作要求，确保档案工作与工程项目同步开展；二是明确工程各相关单位对于档案工作的职责；三是完善档案验收机制，明确档案人员和专业技术人员共同对档案质量进行把关，参建单位自检、实施单位预验收与建设单位正式验收相结合，确保归档质量，提高验收效率。

“十四五”期间，我国城市轨道交通新开通线路里程将继续保持稳步发展的势头。截至2021年底，我国共有67个城市的城市轨道交通线网规划获批（含地方政府批复的23个城市），正在建设中的线路规划里程共计6988.3公里，轨道交通行业工程档案数量将持续快速增长，其史料价值和凭证参考作用也将越来越突出。本文以调研城市轨道交通行业工程档案管理面临的问题为切入点，提出修订完善行业标准，健全管理体制，规范流程、职责和验收机制等具有普适性的优化策略，为轨道交通乃至其他行业工程档案管理的顶层设计与统筹规划提供参考。

*本文系北京市档案局科研项目“轨道交通行业工程档案管理关键流程控制和多级验收机制研究”（项目编号：2023—07）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]中国国际工程咨询有限公司.国家重大工程档案交通卷[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2021：3.

[2]北京市地铁运营有限公司.责任与使命——北京地铁发展史[M].北京：北京出版社，2011：2；398-401.

[3]吕向荣.营商环境改革下工程档案验收方式研究——以北京市为例[J].未来城市设计与运营，2022（3）：72-75.

[4]李春艳.谈工程项目交工技术文件的归档审查要点[J].石油化工设计，2013（3）：62-64.

作者单位：北京市地铁运营有限公司