“十四五”时期江西省N市预算绩效管理研究

詹斯捷

江西科技学院

一、“十三五”时期N 市预算绩效管理改革亮点纷呈

（一）制度建设加快：基于新预算法及实施条例

随着国家新预算法的颁布与执行，关于财政体制改革的各项细则也逐步出台与落地。N 市在预算绩效管理方面依据中央导向，加快制度建设，参照发布了关于全面实施预算绩效管理的实施意见、市级预算部门绩效管理暂行方法、财政项目支出绩效评价管理办法等一系列规范性文件，初步形成“1+N”的绩效管理制度体系。这些文件中明确强调，在以往一般公共预算项目支出的预算绩效管理基础上，逐步扩展至政府预算、部门预算、政策预算。该项文件在N 市人民政府网站发布的同时，也开展了系列政策宣传活动，确保文件精神下至各预算单位知悉并开展。

（二）三全格局构建：全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系

N 市在2014 年启动了预算绩效管理试点的实践探索，各项相关工作都有序推进、成果丰硕，在2022 年基本构建出了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，N 市在公开会议上表示将立足于三全格局，继续开创预算绩效管理“提质增效”新局面。其中，在全方位格局中，以一般公共预算项目支出为基点，逐步扩大至政府预算、部门预算和政策预算等；在全过程链条中，实现了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的改革意图；在全覆盖体系中，一般公共预算做到基本全面纳入，政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算处于择优实行绩效管理状态，各类财政预算项目的基底已完成。

（三）扩展预算周期：实施中期财政规划管理

预算周期是国家调动和分配财政资源以实现国家战略目标的重要计划，中期财政规划可以帮助决策者保持总体承受能力和政策优先次序的平衡。N 市自2017年起扎实开展市级财政中期规划编制工作，以三年为周期，站在周期初科学研判未来三年的重大财政收支情况，通过逐年更新滚动管理方式，建立规划期内财政预算收支跨年度平衡机制。同时，在三年中期规划周期内，保守稳妥估计财政收入，科学稳定评估财政支出，以总量控制为基础，依托目前全市预算绩效管理项目库，择优挑选预算支出项目，重点保障关系全市经济社会发展的重点领域改革、重大项目和民生资金需求。

（四）加强预算透明：公开财政预算绩效报告

目前，N 市在预算目标编制、预算绩效评价等环节仍采取内部公开机制，针对年末出具的财政预算报告采用内部宣传、外部公开机制。其要求将绩效评价结果纳入部门决算公开范围，明确要求部门绩效评价报告需在单位门户网站上进行公开，纸质材料按照规定进行存档留底。

（五）探索监督方法：执行外部人大审计监督

自2017 年起，N 市预算绩效管理相关部门如市财政局积极邀请了市人大、政协、审计部门，旨在采用部门联动、协同开展预算绩效管理工作。2022 年6 月，N 市进一步规范相关工作开展，表明将于年末严格筛选5 个及以上的全市重点项目，对其绩效管理目标、绩效监控监督、绩效评价结果进行监控，将相关工作内容汇总成综合性报告报送市本级人民代表大会或常务委员会批阅。同时，多次走访审计部门探索绩效与审计工作并行，做到资源互通、力量互补。

二、“十三五”时期N 市预算绩效管理改革面临困境

（一）顶层制度完善，细化政策亟待补充且落地困难

相较于上一个五年，N 市逐渐加大对预算绩效管理的制度建设与发布，但根据统筹归纳，绝大部分政策文件均来自中央文件的转发投送，缺少结合本地实际情况，导致中央下放至下级省市的探索决心不够强烈，关于预算绩效管理的细化文本相对较少，仅针对全过程预算绩效管理流程进行了大致演示，但具体实施情况与面临难度的方案尚处空白状态，各部门、单位在接收文件精神时存在心有余而力不足的情况，在面对无法开展或解决的操作问题时，造成困惑、迷茫甚至退却情绪，预算绩效管理工作实施难且效果不佳。

（二）三全格局基本构建，达到立体化效果仍待突破

1.全方位格局尚处在单一化阶段

目前，N 市在项目预算绩效管理上获得了一些成果，在目标编制、绩效评价、结果应用方面都有较高经验，但针对政府、部门、单位以及政策绩效管理仍处于摸索阶段，主要原因是由于几类预算绩效管理视角在关注公共责任等共性上存在着不同的个性特征，导致项目预算绩效管理的经验难以复制借鉴。例如，政府、部门和单位的预算绩效管理中包含了各项目预算支出外，还有维持整体运转的人员支出、公用经费等基础支出，以整体职能实现程度为目标，比项目预算绩效内容更广、层次更高；政策预算绩效管理往往涉及多个利益相关主体与组织体系，关注点也不局限于产出与效益，而是围绕政策的设计、执行、结果来进行一系列的测量分析，政策制定的合理性、政策实施的有效性以及社会公众的满意度应作为政策预算绩效管理的核心。因此，N 市的项目预算绩效管理经验暂时无法套用至政府、部门及政策预算绩效管理，全方位格局仍处单一化阶段。

2.全过程链条尚有待补充与完善

目前，N 市全过程链条依据“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”进行流程工作，其中，主要问题体现在预算执行监控与预算绩效评价工作上。在预算执行监控方面，一般将监控时间固定为年度预算的中期即7、8 月，但不同类型、特点的预算项目会导致跟踪监控结果不准确。比如，有的项目主要在下半年开展，而有的项目则在年初时就完成，这时年中的绩效跟踪监控便存在不合理情况；在预算绩效评价方面，由于N 市预算单位自评价工作均通过自身财务人员或是第三方中介机构完成，存在绩效自评结果不客观的现象存在，在预算单位人员进行绩效自评价时，相当于同一主体承担了“裁判员”与“运动员”两个角色，权威性难免不足，而第三方中介机构辅助自评时，由于评价费用由评价委托人即预算单位支付给第三方中介机构，导致第三方在工作中独立性不足，报告内容与质量缺少客观与公正。

3.全覆盖体系广度深度尚待挖掘

各政策文件中指明，全覆盖体系目前包揽国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府和社会资本经营预算等，其中，主要问题在于国有资本经营预算与社会保险基金预算的财政内容界定不清晰。在国有资本经营预算方面，N 市国有资本经营预算收入与支出与一般公共预算收支有重复部分造成难以区分，同时，国有资本经营预算一旦进入企业，便由财政预算转变为企业法人资金，财政绩效难以实施；在社会保险基金预算中，江西省采取省级统收统支模式，对于预算绩效管理也由省社保厅通过第三方中介机构对省本级、下属市（区）、县的社会保险基金采用自行检查与抽样审查相结合的方式，N市作为市本级层面对于本市社会保险基金绩效管理缺少相关权限，仅为知情权并提供整改意见。

（三）年度预算与中期财政规划或存在周期错配问题

目前，N 市年度预算以一年为基准，中期财政规划以三年为周期。所有采用财政预算资金的项目均纳入市级预算绩效管理项目库，站在宏观角度被编入年度预算，站在微观角度各项目均需编制年度目标。其中会存在着周期错配问题，一方面是如政策等预算项目普遍周期性较长，中期规划中的各年度计划与预算极易分配不均，会导致年度预算绩效管理出现未完成或超额完成的窘境；另一方面是一旦年度预算与中期规划间的目标与计划产生脱节，就会导致预算绩效管理出现真空区。同时，N 市中期财政规划并未涉及所有财政预算项目，只在年终择优筛选进入中期财政规划编制，对国家提出的中期财政规划仍处于探索阶段，各项预算项目的前瞻性仍有待提升。

（四）预算绩效报告公开受众范围小，社会影响力低

目前，N 市预算绩效报告仅在各预算单位官网门户进行公示，虽做到依法按章公开相关预算绩效管理信息，但是仍存在受众范围小、社会影响力低的问题。根据调查研究，绝大部分预算单位官网中发布的预算绩效报告的访问量与转载量非常有限且几乎来源于内部人员，外部对于相关报告标题以及内容仍处于不关注、不点击、无所谓的态度，造成报告公开的有效性极低，没有达成预算绩效公示于群众监督的本意。

（五）政府审计与绩效管理侧重点不同呈现错轨状态

政府审计与绩效管理在研究对象上是一致的，但是针对督察内容与出具报告的侧重点有所不同。两者的研究对象均为涉及财政支出的预算单位，而政府审计的工作内容主要在各预算单位财务报告的审查，财报中的内容多半在于单位日常的财政收入与支出，确保其真实性与合法性。但是绩效报告的内容体现在财政预算资金的效益性，将资金按照各细节目标进行解剖，并进行过程管理、结果打分等活动。两者的内容存在的偏差会导致可通用的资源与内容有限，难以达成“1+1＞2”的合并效果。

三、“十四五”时期N 市预算绩效管理改革的可行性展望路径

（一）建立配套制度体系支撑预算绩效管理改革安稳落地

推动改革不仅需要上层文件的指导精神，也需要保障落地的细化制度。目前，江西省N 市需要在本市纲领性文件出台的基础上，加快完善一揽子基础性配套措施文件，提升全面预算绩效管理质量稳步提升，如制定全面预算绩效管理工作人员的行为规范守则，确保预算绩效工作基础的保障能力；制定全面预算绩效管理工作人员的监督考核、奖惩问责制度，发挥奖勤罚懒的正、反向激励作用，进一步强化工作约束；制定关于第三方中介机构、专家等绩效人才的行业准入准则与参与规范等，推动全面预算绩效管理工作向常态化转变。

（二）巩固全方位、全过程、全覆盖的预算绩效三维结构

1.构建预算绩效管理全方位格局

目前，N 市对于政府、部门、单位及政策的绩效管理均运用项目绩效管理框架，关注度较低。由于项目与政府、部门、单位、政策的预算绩效管理存在个性化差异，因此，应根据各预算类别的个性特征，重点辨析不同类别预算下的绩效管理模式，分类建设绩效目标管理体系、绩效跟踪监控体系、绩效评价体系等内容，以期实现不同方位下预算绩效管理的可操作性与可推广性。

2.完善预算绩效管理全过程链条

在预算执行监控方面，对预算支出当前的实施情况开展灵活的滚动跟踪模式，在预算支出的各个阶段都设定出重要时点与关键节点，结合绩效目标进度与资金拨款情况监控实际执行过程与最初目标是否出现偏离、资金运用过程是否符合相应用途与流程等，充分发挥绩效跟踪监控的作用；在预算绩效评价方面，由市级财政部门统一聘请第三方中介机构及相关专家参与绩效评价工作，可以解决第三方中介机构及专家作为合同乙方、收取预算单位评价费用的顾虑与担忧，不仅保障了评价过程中的独立性和公平性，显现最真实的评价结果，解决预算单位自评价结果虚高的现象，也能保持全面实施预算绩效管理的良好氛围。

3.实现预算绩效管理全覆盖体系

由于国内各地区预算绩效管理与各单位职责划分均有不同，N 市应主动在市本级层面厘清预算绩效管理的覆盖范围，以法律形式将各预算种类进行模块分离与内容划分，使预算实施绩效管理有依据。同时，细化规定各本预算在下放至企业、社会项目后的审查、执行等相关事项，并对其独立开设账户，专款专用，不仅防止与其他类别资金混淆，重复实施预算绩效管理，也能避免预算绩效管理出现漏洞与空白。

（三）调整预算绩效周期，以绩效目标衔接中期财政规划

通常来说，公共支出的项目、政策等几乎以满足人民需求与发展国家质量为导向，一年度周期难以准确其可持续性效力，将预算绩效管理的年度周期慢慢扩展并衔接至中期财政规划是必要的，因此，N 市应以重点推进全面，不断扩大中期规划的预算范围，争取将中期财政规划与年度预算进行匹配协同。对于年度预算与中期规划的错配情况，建议以相对稳定的绩效管理目标作为调整杠杆，提升均衡性。在具体操作上，对于部分一年及以上的长期项目或者预算计划，可以尝试将年度预算计划、中期财政规划、国家发展规划进行整合衔接，以大范围约束小项目，为预算绩效管理提供示例；对于年度周期中常规开展的短期项目或支出计划，可以按照国家规划中进行预算项目的重要性排序，通过滚动调整的年度预算目标保障更长周期内的支出绩效。

（四）利用数字财政等技术，拓宽预算绩效公开可视范围

为预算绩效管理开展有目标、有成果，预算绩效结果不应仅在内部公开为调整已被评价单位的预算实施偏差，更需要面向社会公众进行民声听取。因此，N 市应在政府网站、预算单位门户网站、微信公众号等平台进行公开的基础上，利用数字财政、云平台等大数据技术扩宽可视范围，在全网将民众关注的民生项目、政策以及重点部门、单位的预算绩效结果情况进行点面结合的地毯式铺开，更好地接受社会舆论的监督。

（五）明确政府审计与绩效管理的功能定位以及工作内容

从预算绩效管理的优化提升视角，改革不应是财政部门单向行为，可以将政府审计与绩效管理进行联合作战。虽然两者在实施内容上有所区别，但实质上仍然可以产生相通与勾稽。政府审计的产出内容可以保障绩效管理的基础性信息，而绩效管理的评价结果可以为政府审计保驾护航。具体地说，政府审计偏向于财政预算的合法、合规等显性现象的评价，可以作为绩效管理初期的支撑材料，在绩效目标设置时加强预算判断的准确程度；而绩效管理的结果存在一定的因果性，绩效结果的产生来源于多个方面的因素，需要衡量过往的累积问题，倒查财政预算使用的合理、合规性。因此，政府审计与绩效管理在工作内容不同的基础上，仍可以寻找契合点，形成良性闭环效应。