论情报赋能的用户要件*

周柏林 高金虎

(国防科技大学国际关系学院 南京 210039)

0 引 言

情报工作支撑用户决策需求,决策者是最重要的情报用户,决策者的认知理念和决策机制影响情报赋能效果。如何有效整合决策与情报工作,实现情报与决策关系平衡,是情报界经久不衰的重要议题。相关研究始于谢尔曼·肯特(Sherman Kent)的论述,他从传统社科研究原则出发,强调情报产品的真实性和客观性,呼吁情报人员要以揭示真相为己任,追求分析结果公正可靠无偏见[1]。肯特的观点引来威尔莫尔·肯达尔(Willmoore Kendall)的尖锐批评,后者指出情报应该积极介入决策过程,为决策提供可行性建议[2]。不同于以肯特为代表的传统派,以罗伯特·盖茨(Robert M. Gates)为旗手的新进派,更加重视情报在政策制定过程中的影响,强调以决策需求为导向进行情报分析[3]。杰克·戴维斯(Jake Davis)师承肯特,认为情报人员应该理解决策过程和决策关切,站在决策者的角度思考问题,与此同时保持独立客观的分析判断[4]。理查德·贝茨(Richard K. Betts)重点研究情报政治化(Politicization of Intelligence)命题,认为纯粹客观的情报难以实现,情报政治化无法避免[5]。马克·洛文塔尔(Mark M. Lowenthal)提出决策者与情报界之间应是共栖共生的关系[6]。国内研究方面,高金虎深入考察战略情报与决策机制的关系,系统研究影响战略情报与战略决策的主要因素[7]。张晓军基于情报失误(Intelligence Failure)的视角对情报与决策关系进行深入解读[8],栗琳从情报机构视域下对情报及智库与战略决策关系进行了系统探讨[9]。

上述学者对情报与决策关系进行了细致探讨,澄清和解释了许多基础性原理问题。当前,学界以情报政治化和情报失误为研究重点,基于情报用户视角解读情报与决策关系失衡的研究相对有限,罗杰·希尔斯曼(Roger Hilsman)和迈克尔·汉德尔(Michael J. Handel)重点研究决策者心理对情报工作的认识和影响,从而开辟了理论研究的新路线。希尔斯曼的采访反映了决策者对情报工作的典型态度,但缺少学理化的透视[10]。汉德尔剖析了领袖使用情报的动机与障碍,但对心理学和社会学的运用仅限于解释战争时期的领袖事例[11]。本文旨在基于学界现有成果,以决策者这一最重要的情报用户为研究对象,从内在动因和组织行为模式两方面,考察二元互动关系中各用户要件的影响和作用,探寻情报赋能的方法途径。

1 情报与决策关系失衡的表现

情报与决策关系失衡不是个别现象,而是体制化结构问题,有着深厚的组织行为和思维模式根基。二者关系失衡的影响不可小觑,它制约着决策体制和情报机构的正常运行,背后机理和表现形式值得深究。

1.1 关系过近——情报政治化

情报与决策关系失衡第一种表现是关系过近,两者之间的红线被践踏,表现为情报政治化现象。主要成因在于情报机构附属于决策体制,情报与决策天然存在联系,决策者在关系中占据主动,情报受决策者支配,双方均有潜在的诉求破坏正常关系以谋取利益。情报政治化的典型表现形式有三:一是利益驱动。决策者面临政治压力,为凸显政策的合理性,获取民意支持,增强斗争天平上的砝码,向情报机构施压、暗示,要求提供倾向性情报产品,为推行政策提供依据,将情报卷入政治斗争的漩涡。情报机构在胁迫或利益的驱使下,一味迎合决策者,生产出令其“满意”的情报产品,沦为攀附权势的政治工具。二是偏好驱动。决策者对情报产品进行政治分析,通过有意忽略与自己偏好不一的情报,曲解情报结论,寻找所需情报或“最佳”分析内容(cherry-pick analysis),赋予有利情报证据更高的权重等方式,将与其政策倾向一致性较高的情报作为决策和行动的依据。三是氛围驱动。由于身处共同利益小集体中,情报人员受到政策环境潜移默化的“污染”,有意识地开展自我审查,形成不客观但符合小集体政治偏向的心理预期,在搜集整理情报信息时,更侧重所偏好立场的佐证材料,得出迎合政策倾向的结论。情报政治化偏离情报工作的根本轨道,严重损害情报赖以安身立命的客观性,容易引起急功近利、评估失误、政治生态恶化等诸多负面影响,最终危害决策的准确性。

1.2 关系过远——情报孤立化

情报与决策关系失衡第二种表现是关系过远,两者之间缺乏必要的指导和信任,表现为情报孤立现象。主要成因在于二者分属不同领域,存在职责优先级的冲突,不熟悉彼此组织机制,缺乏沟通形成隔阂,情报与决策出现脱节。情报孤立化的典型表现形式有四:一是决策者闭目塞听。决策者有权拒绝或忽视情报,当出现情报失误或受个人偏见的影响,决策者不信任情报机构时,他们可以将情报产品弃之不顾,主动遮蔽自己的视听。二是决策者事务繁忙,无暇顾及情报工作,不能提出应有的指导,情报人员困在象牙塔里,对决策的需求知之甚少,情报产品用处不大,情报工作越来越得不到重视和反馈,最终被孤立于决策流程之外。三是部落语言(Tribal Tongues)鸿沟。情报与决策虽同处决策链中,但分属两个部门,形成了不同的组织文化,部门之间习惯用语和表达规范不同,导致交流不够顺畅,产生误解和分歧,关系逐渐疏远。四是保密规则妨碍。双方以保密为由,拒绝让对方了解相关信息,阻碍了信息的正常流动,致使二者沟通不良配合不畅,关系紧张相互隔绝[1]。情报孤立化的直接受害者是情报机构,它被排除在决策圈之外,丧失了应有的影响力,但决策者同样深受其害,缺少了一个消息灵通的渠道和诚实机敏的参谋机构,决策的公正性、有效性大打折扣。

2 情报与决策关系失衡中决策者因素

情报与决策的二元结构中,存在天然的不平等性。决策者不仅是情报产品的消费者,还是情报工作的指导者和实践者,更是情报质量的评价者。地位差异决定了二者是上下级关系,决策对关系失衡的影响远大于情报。掌握绝对主动权的决策者,身处组织机制的相互作用中,其情报观、个性特征、知识结构塑造着情报工作,在关系失衡的天平中扮演着增重砝码。

2.1 决策者的情报观

情报观是人们在实践中形成的关于情报工作的总的看法和根本观点。决策者如何看待情报在决策中的作用,能否把情报融入到决策流程中,直接影响到情报与决策的关系[12],并决定情报工作的命运。

2.1.1典型情报观的类型

决策者的情报观有同样身居高位带来的共性,也有因各自环境和认知水平不同而形成的个性。本文认为,存在五种不同类型决策者,他们的情报观各不相同。第一类决策者充当自己的情报官,如拿破仑。他视情报为实现政治目的的重要手段,在历次战役中都将情报工作置于十分重要的位置,作为最高指挥员却常亲临一线实施侦察。这种情景在常设性军事情报机构成立之前非常典型。第二类决策者用直觉替代情报分析,如希特勒。他盲目相信自己的灵感,蔑视情报工作,完全听不进与其判断相悖的情报,堪称最糟糕的情报用户。第三类决策者明晰情报与决策的界限,尊重专家的意见,丘吉尔在这方面表现出色。尽管他对情报抱有“永无止境的热诚”,但他不干涉正常情报事务,主动倾听不同意见。第四类决策者重视情报与决策关系,将战略情报作为国家决策的支撑,艾森豪威尔属于此类。他肯定情报分析的价值,将《国家情报评估》(National Intelligence Estimate,NIE)看作“政策山机制”正常运转的根基,认为情报应该在决策过程中发挥中心作用[13]。第五类决策者自身就是情报大师,洞悉情报工作的规律,对情报工作有独到而深刻的见解,其“知彼知己”“实事求是”思想至今仍是指导情报工作的重要原则。

2.1.2不同情报观对情报工作的影响

决策者的情报观直接指导着情报与决策关系发展,全方位地影响情报工作。主要表现在四个方面:一是塑造情报文化。情报文化是民族文化和价值观在情报工作中的体现,反映了情报人员共同价值取向和内在行为准则,决策者的情报观是塑造情报文化的关键因素之一[12]。决策者的情报观引导情报机构工作风格的形成,决定了一定时期国家的情报文化氛围。斯大林对谍报工作和原始情报的偏爱,推动苏联形成了重人力侦察、轻情报分析的情报文化。二是指导情报实践。决策者对情报工作的看法和态度影响着情报的处理与使用,是情报实践活动的价值导向。在情报观的指导下,决策者形成前瞻性判断,不断地提出情报工作指示和评价反馈,决定了情报工作路线的选择。积极的情报观决定了开拓进取的情报工作路线,消极的情报观决定了保守收缩的情报工作路线。如清政府在鸦片战争以前,统治者做着“天朝上国”的美梦,由内向封闭情报观指导的情报工作更是一团糟,面对外敌入侵极少获取有价值的情报。三是影响情报工作的运行。决策者的情报观渗透在情报工作流程每个环节中,需求阶段决定情报搜集的优先次序,搜集阶段指导情报资产的分配和使用,分析阶段主导分析判断的结论,使用与反馈阶段影响情报价值的体现和效果评价。四是引领情报变革。决策者引领情报变革的潮流,主要体现在情报手段和情报体制两方面,受决策者偏爱的情报手段会大力发展,情报体制的变革也深刻反映着决策者的情报观。丘吉尔对信号情报的倚重推动了英国密码破译技术的进步,美国情报界隐蔽行动的发展离不开艾森豪威尔的重视,美国战略情报体制的建立与罗斯福、杜鲁门的战略情报观有密不可分的联系。

2.1.3塑造决策者情报观的主要因素

决策者情报观的培塑是多因素作用的结果,其中成长经历和国家安全环境产生关键影响。决策者的成长经历对其情报观的形成打下深刻烙印,早期工作中接触过情报或拥有丰富的使用经验,往往会重视情报作用的发挥,形成较为积极正面的情报观;缺乏这些经验的决策者容易漠视情报价值,或对情报工作有着不切实际的幻想,形成消极错误的情报观。丘吉尔亲身经历过多次战争,尤其是其主导策划的加利波利之战遭遇惨败后,清醒认识到情报对决策的重要作用,在二战中充分信任和保护情报渠道,而小布什当上总统前没有情报工作经验,仅从通俗作品中了解情报工作的皮毛,将情报工作视作实现其政治目的的工具,对战前情报评估施加政治压力,以此作为发动伊拉克战争的依据。国家安全环境对情报观的塑造效果同样明显。严峻形势下,决策者必须快速回应国家安全威胁,情报需求迫切,通常会重视情报的作用;稳定形势下,决策者没有迫切的情报需求,较少对情报工作产生兴趣。二战前,美国国家安全环境较为安全,决策者长期奉行“孤立主义”政策,不重视情报工作,甚至多次裁撤情报机构;直到珍珠港事件爆发,美国决策者才如梦初醒,彻底意识到情报预警的重要性,不断完善情报搜集能力。

2.2 决策者的个性特质

决策者并非绝对理智的机器,而是具有鲜明个性的人,其内在个性特质与外在行为倾向存在复杂联动。决策者对情报与决策关系的看法和处理方式,很大程度上受动机、意志、性格等个性特质的影响。

2.2.1内在机理

赫伯特·西蒙(Herbert A. Simon)“有限理性”理论认为,人的理性是有限度的,受外界刺激和信息影响,人们的推理判断和决策行为常常偏离原理规范,表现出强烈的主体偏差,而偏差往往由主体独特的个性特质所决定。决策者依靠思维器官与外在事物联系,在感觉的基础上形成知觉和判断,而感觉的形成离不开内在个性塑造。对于决策者而言,情报属于外界信息刺激,还具有较大的不确定性,分析判断见仁见智。当情报信息模棱两可时,决策者主观能动性有极大的发挥空间,易受内在因素的主导,倾向于认知与情感的平衡。因此,决策者对情报的取舍和判断,不仅受逻辑理性的支配,还受到其内在倾向的制约。决策者的个性特质对情报与决策关系具有深层影响,在二者关系的调节中扮演重要角色。

2.2.2特质表现

决策者使用情报的动机与了解情报的兴趣,是其考量二者关系的源动力。决策者工作千头万绪,情报只是众多机构中的一员,正是动机让决策者关注情报工作。现实冲突和潜在威胁让决策者产生情报需求,是决策者加强与情报界沟通交流的外在动机,而利用情报达成政治目的是决策者试图操纵情报的内在动机。决策者同样会因为关注特定领域激发出兴趣,意识到情报工作的价值,转化出情报需求。当决策者对情报工作产生兴趣时,注意力、精力更多分配到情报上,会激发情报人员工作热情,但也可能因为错误的指导影响正常情报工作的开展。决策者的情绪是影响二者关系的助推剂。面临重大抉择和突发事件时,决策者承受着巨大压力,迫切需要情报为其破除信息迷雾,指明政策方向或合理化其政策选择。积极清醒情绪主导下,决策者与情报能够保持良好关系密切配合;消极过激情绪主导下,决策者容易干涉情报工作,破坏情报的真实性,不可避免地陷入政治化的危险境地。决策者的人格与气质对二者关系起着调节作用,影响其对情报的接受和信任程度。心胸开阔的决策者善于从不同角度观察事物,更愿意接受新奇和未知,对情报氛围的营造有积极作用,而多疑的决策者控制欲更强,对情报持怀疑态度,将主观判断凌驾于真实情报上,让情报人员感到不安和紧张。小理查兹·霍耶尔指出,预期模式深嵌于意识中,人们倾向于相信他们所期望认知的[14]。决策者的偏见、意识形态、情感等因素可能导致他们忽略或低估某些情报信息,或偏信其他情报信息。在接收情报产品前,决策者通常对当前形势已经形成判断,若情报分析结论与之不符,固执己见的决策者不会首先怀疑其根深蒂固的想法,而是会质疑情报产品的准确性。典型例子就是斯大林在二战前期的表现,他始终坚信希特勒在战胜英国前不会分兵对付苏联,罔顾苏联情报机构多次预警,将一切与“巴巴罗萨”行动相关的消息看作假情报。

2.3 决策者的知识结构

决策者的知识结构是其理解和运用情报的思维基础。情报从报送到被采纳,在决策者头脑中经历了信息加工的过程,情报与原有知识结构发生碰撞,进行调节、重组,建立新的连接,在这一过程中知识结构悄无声息地影响着对情报的吸收与理解。

2.3.1分析研究能力

分析研究是决策者进行抉择判断的前提,具备强大分析研究能力的决策者能够从复杂情况中分清利弊得失,准确洞察外部形势变化趋势,指明一定时期情报工作的首要任务。分析研究能力种类多种多样,包含哲学概括、宏观论证、数理分析等,这些能力可以迁移,但需要视实际情况使用,否则会产生南辕北辙的后果。前美国国防部长罗伯特·麦克纳马拉的分析研究能力则显得机械割裂,他是哈佛大学工商管理硕士,精通数理分析,在越战中强调数字对战争走向的影响,要求情报部门注重搜集越军的人员、装备、战场设施等数据。这一指示却引起情报人员的质疑——过于依赖数据,忽视了对手地缘政治意图和反抗意志等重要的无形因素[15]。事实证明,这些质疑是有根据的,正是分析研究能力迁移不恰当导致的。

2.3.2直观判断能力

直观判断是人面对新鲜信息直击根本的潜意识反应,来自于长期经验、训练或环境熏陶所形成的超理性本能,体现为对未知事物敏锐的洞察和判断,决策者往往凭借其直观判断能力当机立断。不同于线性逻辑推导,直观判断形成于接触新事物的瞬间,一旦形成很难改变,因此对决策与情报互动关系影响深远。优秀的决策者能够一眼看透国际局势的本质,预见形势发展走向,平庸的决策者往往难以从“噪音”中敏锐地抓住关键情报“信号”,相信错误的直觉判断,落入对手精心设计的欺骗陷阱,做出战略误判。二战前,英法领导人被希特勒的谎言所欺骗,漠视德国扩军备战的举动,幻想通过绥靖妥协满足希特勒的扩张胃口,错失了遏制法西斯的最佳机会。

2.3.3对情报工作的了解

情报工作长期被刻画成“斗篷加匕首”的神秘形象,不为世人所了解,这带来的是盲目的崇拜和不公正的厌恶,制约了情报工作的开展。了解是良好互动关系的基础,决策者不仅要了解情报工作基本流程和原则,还要抓住情报与决策关系的要害,这样才能从千丝万缕的情报问题中厘清脉络,理解情报工作的运转,对情报源的可信度、情报质量的好坏进行客观评价,给予情报人员应有的信任和指导。了解情报工作需要一个过程,这一过程中决策者经历一番波折,情报与决策关系也面临着考验。肯尼迪成为总统前不了解情报工作,上任伊始轻信中情局建议,错误发动猪湾入侵惨遭失败。此后他对情报工作大为不满,直到经历古巴导弹危机,见识到中情局所做的贡献,对情报的态度才大为改观。

2.4 组织制度的影响

希尔斯曼研究美国政府决策和政策制定过程后,一针见血地指出“决策即政治”[16]。决策不是决策者个人在真空中完成的,而是在一定的政治环境中制定的,受制于组织的运转机制。情报也是组织制度的一环,情报与决策关系深受组织制度的影响。

2.4.1政治体制

政治体制是政府组织制度的根本框架,决定了情报与决策关系的大环境,二者不能跳出这一框架进行互动。政府决策机制和情报机构设立、职权划分及运行模式都根源于政治体制,二者无法超越政治体制而存在,政治体制的特性决定了二者关系的发展脉络,二战后美国建立以中情局为中心的战略情报体制的历程就是范例。战后成立的中央情报组(Central Intelligence Group)是美国军方、国务院和联邦调查局等多方角力妥协产生的怪物,成立时先天不足,没有独立的人事权和预算权[7]。后来根据1947年《国家安全法》(National Security Act of 1947)创建中情局,它脱胎于中央情报组,同样面临职能错位、权责不协调等问题,中情局局长同时是美国情报界的首长,但不掌握其他情报机构的预算和人事权,其他部门情报机构主要根据本部门的需求开展情报工作。尽管多任中情局局长努力改变,进行了多轮改革,依旧难以统合整个情报界。这一切缺陷的根源正是美国三权分立的政治体制,在分权制衡的土壤里难以成长出集权式的情报体制,决策者无法也不愿赋予情报首长绝对的领导权,中央情报主任自始至终都无法实现最初设想的权威。

2.4.2组织行为模式

格雷厄姆·艾利森(Graham T. Allison)提出三种国家决策模式,为学界广泛认同,其中组织行为模式解释了决策机构的规模和构成如何影响决策过程——重要政策是多个组织共同输出的结果,这些组织根据一套固定的标准运行程序和计划而运行[17]。决策只是在众多组织脚本中做出的选择,情报为选择提供参考信息。在这种情境下情报和决策者都是组织的一份子,都遵循组织行为模式,情报与决策关系自然也是组织行为模式的产物。古巴导弹危机中,多方情报表明苏联正在向古巴部署战略导弹,中情局组织空中抵近侦察,美国最高决策层在空袭、封锁、入侵等多个选项选择海上封锁,这些决定都是依据组织的常规而形成,情报和决策都遵循惯例运行,可见即便在危机中,情报与决策也是相对有序地在规则下相互影响作用。

2.4.3官僚制度弊病

官僚主义是官僚制度中最令人诟病的结构化病症,具体表现为思想僵化、领地意识、部门利益为上,其病灶在于将组织和个人的狭隘利益置于国家和集体利益之上,这些弊病同样渗透在情报与决策关系中。官僚主义者通常目光短浅,难以进行长远的思考,同时安于现状,很少能够革故鼎新,体现在情报与决策关系中,主要表现为现实情报与长远情报的矛盾。铁打的官僚机构,流水的高层领导。决策者任期有限,更倾向于聚焦眼下发生的问题和即将引爆的危机,情报机构渴望利用现实情报影响政策议程,在政治舞台上发挥影响力,在这种急功近利的氛围下,时事综合症(Current Syndrome)弥漫,长远的情报研究被冷落,创新性观点受到排挤。官僚机构有明确的职责分工,各部门领地意识强烈,所属领域不容外人涉足,情报与决策关系中主要表现为,情报与决策相分隔,认定对方是圈外人,二者之间树立着栅栏,政策部门提防情报机构越过栅栏涉足政策领域,只允许透过栅栏间隙递送情报产品,情报机构同样不希望政策部门干涉情报工作,二者缺乏交流,互动不充分,形成部落语言鸿沟,导致情报误解决策者的指示,决策者忽略情报机构的预警,错失行动良机。官僚主义者基于自身利益考量政策,为了保护自己的利益,情报机构只提供本部门希望决策者看到的信息,并企图为决策者制定“菜单”,所拟定的方案更利于机构的权力与规模扩张。美国军种情报机构为争夺军费份额,不惜夸大苏联威胁,捏造“轰炸机差距”“导弹威胁论”,导致政府高层对美苏实力对比产生严重误判。

3 改善情报与决策关系的途径:决策者的视角

改善二者关系要经历一个双向互动的过程,由于决策者占据优势地位,从决策者这端发力能产生事半功倍的效果,因此决策者有必要主动了解情报,积极探索改善两者的措施,提高情报工作质效。

3.1 情报观的培养

正确的情报观指引情报工作沿着正确的方向发展,增进决策与情报和谐互动,有利于提高决策的质量与效率。决策者不从事具体情报工作,其情报观培养的重点在于恰当定位情报的职能,准确把握情报与决策关系。

3.1.1培养正确的情报观

一是情报工作应当引领决策。正确的决策建立在及时的预警与准确的分析之上,情报是不可多得的信息优势。“明君贤将,所以动而胜人,成功出于众者,先知也”。孙子的“先知”理念不仅仅确立了情报先行原则,同时也强调了情报的先导作用[18]。决策者要充分领会情报先知先导的制胜机理,树立情报引领决策的情报观,将情报作为战略和决策的依据。二是情报工作离不开统筹协调。决策者的情报观塑造情报管理体制,规定着情报机构的组织架构和资源配置。分散型体制难以形成合力,机构间恶性竞争影响工作效率,造成资源浪费;集中型体制缺乏竞争,只有一种判断,容易酿成集体错误。一个科学的情报管理体制既要具有一定的集中度,又要确保不同的声音能够表达[19]。决策者应当树立情报协调观,注重情报顶层治理,增强情报界凝聚力,减少恶性竞争。三是情报工作需要法治监管。情报具有秘密性和特殊性，容易以保密为由规避监督，成为偏离法治轨道的“离群之象”。在政治化情况下，情报受到权力的庇护和偏袒，更可能凌驾于法律之上，沦为野心家的私器。作为公权力一部分，情报应该纳入法治轨道，接受规范与监管。决策者应当始终遵守道德和法律准则，完善相关法律条款,规范情报信息和力量的使用,指导监管措施的贯彻执行。

3.1.2怎样培养情报观

一是持续学习和更新。决策者需要认识情报的本质和特征,了解情报基础知识和运行模式,保持对搜集手段和分析理念等常识的更新。可探索在地方高校、党政军院校开设情报理论课程,融入晋升培训或任职培训,通过普及情报常识,加深对情报问题的理解,树立积极正确的情报观念。二是拓展沟通渠道。沟通交流是了解的前提,情报观的培养离不开二者的互动。决策者要从自身做起,打破情报与决策的壁垒,促进两个部门之间互动,以部际研讨会、交叉代职、联络员、见习交流等形式增进了解,缝合情报与决策之间的鸿沟。可利用“旋转门”机制吸纳优秀情报人才进入决策部门,或鼓励决策部门退休官员担任情报部门顾问,在政策咨询过程中发挥作用。三是在实践中揣摩体会。实践出真知,切身体会形成的观念更加牢固。决策者应注重工作实践中积累经验,有意识地思考情报与决策的内在联系。譬如,在政策酝酿阶段,就将情报人员纳入筹备组,使其了解政策需求,有针对性地开展情报工作[20]。决策者通过互动逐渐理解情报人员的思维模式和工作机制,增强情报与决策的相关性,为树立正面的情报观打下基础。

3.2 建立情报引领的决策体制

改善情报与决策关系不能寄希望于个人观念转变,归根结底要建立稳定机制,推动情报决策一体化。“组织机构也许无法塑造一个成功的领导者,但它却可以有效地使决策失误降到最低程度”[21]。建立由情报引领的决策体制,正是降低决策失误的有效制度保证。

一要准确定位,确立情报在决策体制中的引领地位。情报作为决策机制运行的驱动力,贯穿决策及执行过程始终。为确保情报机构在决策体制中的地位及对决策的影响力,情报机构负责人应是体制的核心成员,有权出席重要会议,邀请情报专家列席。二要理顺关系,在规章制度中明确情报在决策链每个环节扮演的角色,与之对应的权力和履行的义务。决策流程内部划分战略规划与危机管理两大模块,分别对应战略情报与预警情报。通过明确责权分工,在制度化和非正式间保持平衡,兼顾程序与效率,两个模块在磨合协作中建立紧密的联系,以提高决策科学性和时效性。三要沟通共享,明晰情报机构与其他部门的协调与互通程序,在信息的收集、共享和研判环节建立起有效的工作机制,定期碰头交流,确保情报及时、准确传递到决策层和行动部门,有助于打破部门之间的利益壁垒,消除信息孤岛。

3.3 营建积极开放的氛围

决策团队由人组成,人的情绪在互动中相互传导,相互影响并强化,形成相对稳定的集体氛围,无形中对决策判断产生持久影响。因此,决策者需注重正向氛围的营建,激发团队的创造力,以促进决策的科学性。

3.3.1减少政治介入

政治介入情报分析易导致情报政治化,情报机构在政治利益的驱使下,歪曲事实提供虚假或有倾向性的情报产品,冲击情报的独立性和客观性,严重影响情报工作的职能实现,危害决策的准确性。决策者应对情报工作的客观公正原则保持敬畏之心,不以势压人要求情报机构提供有倾向性的情报产品,不干涉正常的情报工作,给予情报机构应有的自由空间和支持。

3.3.2防范团体迷思

团体迷思(Group-thinking)指的是,任何内聚团队的成员都易于在不知不觉中形成一种妨碍批评性思维和准确判断的共同错觉,以及与此相关的规范[22]。决策者要清醒地认识到,现实中官僚体制会产生意见一致的巨大压力,团队观点的一致性也许是团体迷思的后果,并在破除团体迷思中发挥主导作用。在选择团队成员时,要注重人员类别和履历的多样性,避免仅由统一立场和相同经历的人组成,同时设置独立于团队的评估小组,小组成员从决策圈外的专家中选择,负责观察和评估决策团队的运作,并在关键节点提出客观思考;要避免一言堂式的领导方式,决策者不预先抛出带有倾向性的看法,鼓励成员客观分析畅所欲言;要督促情报机构提供多源情报,尤其保障成员能接触到与主流意见不同的情报证据;要允许不同意见发声,重大问题上出现分歧实属正常,也为决策者避免偏听偏信,权衡利弊提供多种视角。

3.3.3鼓励批判性思维

决策团队工作在政治环境中,意见不统一时,少数派不可避免地承受政治压力,而批判性思维是克服从众决策、减少决策失误的利器。决策者要强调在思想交锋充分论证的基础上形成共识,寻求共识的过程不受既定框架、现成答案的束缚。在决策过程中,决策者引导成员以全新的角度看待问题,有意识地对前提假设进行批判,对判断的根据和出发点进行审察,对标准和方法进行反思和追问,经过“否定之否定”接近真相。情报部门在这一过程中,主要任务是为团队提供“未经粉饰的真相”,利用专业知识和技能,帮助团队进行客观全面的分析,不能表现出倾向和偏好。

3.3.4尊重观点分歧

优秀的情报人员为政策提供替代分析和检验论证,由于视角和信息差异,情报人员结论与决策者倾向相左的情况并不罕见。决策过程中,善意的分歧是值得鼓励的。面对分歧,决策者要重申决策议题的出发点,打造团队信任的基础,帮助团队成员在相互理解的环境下互动沟通;要坦率对比说明,对有争议的问题,由争论双方运用竞争性分析方法进行对比阐述;要听取团队的意见和建议,尊重不同的观点,并进行深入的探讨研究,根据事件本身的是非曲直决定政策走向。

3.4 提供明确的工作指导

明确的工作指导,是情报机构正确开展情报工作的重要前提。决策者的指导,能帮助情报机构紧贴决策层的关注重点,围绕决策需求跟踪关键议题,提前通报预警征候变化,提高决策效率和质量。

3.4.1原则指导

正确的实践离不开正确的指导,情报机构需要根据指导规划发展蓝图,筹划工作全局,协调情报资源。原则指导体现了决策者对情报工作的定位和期许,是情报机构的根本需求牵引,规定着情报工作的优先排序。原则指导中,决策者应该明确对主要威胁和利益的判定,指出情报工作的纲领原则和评价标准,规范情报体系建设和能力构成。

3.4.2任务需求

满足决策需求是情报工作的终极目标,来自决策者详细明确的任务需求,可以帮助情报人员准确领会高层一个时期的关注重点。决策者头脑中的情报需求并非抽象概念,它是悬之未决的议程中缺少的关键信息支撑,是情报人员更好地展开调查和分析的路标。情报机构的资源和能力是有限的,决策者明确需求时,需要和情报机构沟通合作,定义情报问题,指明需求的相对重要程度和情报空白大小,以便确定搜集手段、研究方法和倾注的资源。

3.4.3产品要求

高质量的情报产品除了满足及时准确客观简洁等基本要求外,还需要根据用户的特点进行“个性定制”。决策者应明确所需的情报产品的特征和用途,指明产品的呈现形式(文字、图表、音视频)、详细程度、上交时限,以提升情报质效,减少不必要的误解。

3.4.4评价反馈

情报产品不是仅为满足学术好奇的研究成果,而是引导决策支撑行动的关键信息。来自决策者的评价与反馈,是对情报工作价值的直观体现,对提升情报工作质效有指导意义。决策者应当在使用情报期间,持续向情报机构反馈——详细说明什么有用、什么无用、哪些领域需要继续关注、哪些领域需要加强、哪些领域可以缩减[6]。

4 结 语

本文认为,决策者是最重要的情报用户,情报与决策关系失衡影响情报工作,危害决策的正确性,决策者应该在改善二者关系中发挥核心作用。决策者并非单单被动地接收和使用情报,而是主动地影响着情报工作。决策者的情报观、个性特质、知识结构以及所处的组织制度等要件都对二者关系有着深远影响。基于决策者在二者关系中的主导地位,从根本上解决痼疾,需要决策者付出更多的心力,刀口向内,克服内在问题。本文提出决策者可以从培养情报观、完善决策体制、营造文化氛围、指导情报工作等方面入手,改善情报与决策关系赋能情报工作。