发达国家和地区金融监管及金融反腐经验借鉴

蒋美英，韩士首

(1.北京化工大学 纪委办公室，北京 100029；2.北京化工大学 文法学院，北京 100029)

1 引言

回顾近现代世界金融发展历程，欧美等发达国家和地区大多数都经历过经济发展初期金融腐败的高发阶段，但经过一段时间的治理后，这些国家和地区逐步形成了相对完善的监督体系。从世界范围来看，美国、新加坡和中国香港在治理金融领域腐败问题的做法值得学习借鉴。概括起来，从美国来看，惩治金融腐败主要依靠完善的金融立法、独立的金融监管机构，以及媒体舆论监督。新加坡建立了较为严格的金融监管制度以及与金融监管相配合的贪污调查局，公开信息中很少见到新加坡金融腐败案件的报道。中国香港通过权威高效反腐败执法机构、严密科学的反腐败体制建设、独立全面的金融监管模式，为中国香港成为时至今日的国际金融中心、全球清廉指数排名前列地区打下了坚实的基础。总结分析这些国家和地区治理金融腐败的经验做法，能够对我国金融反腐起到很好的启发和帮助。

2 美国、新加坡金融监管及金融反腐经验

2.1 美国金融监管及金融反腐经验

美国作为当今世界的超级大国，其经济和金融发展水平也是领先全球，这些成绩的取得与其先进的金融监管方法和严格的金融反腐措施密不可分。具体来说，美国的金融监管及金融反腐具体措施主要有以下四个方面。

一是建立权威的反腐败法律体系。美国的反腐败立法非常完善，包括《联邦竞选法》《对外贿赂行为法》《政府道德法》《监察长法》等一系列法案[1]。此外美国还制定了《反海外腐败法》，利用司法部、证监会、联邦调查局、美国国税局等多部门，通过搜查、窃听等多种方式打击海外腐败。《反海外腐败法》出台后曾三次修改，该法案自从实施后取得了明显的成效。金融立法方面相关法律包括《联邦储备法》《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》等，一系列法律为从制度上防治腐败打下了坚实的基础。

二是独立高效的反腐败行政机构。美国联邦政府为了确保有关法律能够高效有力的落实，设立了联邦刑事机构和联邦调查局，并任命独立检察官，由其负责调查和起诉公共部门腐败问题。通过联邦政府和全国各州政府所设的有权机关进行监察审查，对美国金融领域的腐败问题的调查和处理形成了有力的震慑。

三是全面覆盖、灵活高效的金融监管体系。美国不仅在反腐败立法和反腐败执法上走在国际前列，在金融监管方面也紧跟时代，不断创新金融监管，适应金融市场日新月异的发展规律。从美国的金融监管发展变化历程看，其经历概括来说包括三个阶段：第一个阶段是从最开始的自由发展逐步转到20世纪30年代以后的全面管制。最初的美国联邦政府对金融监管整体比较宽松，银行业能够随意在各州开设分支机构并对外营业；随着时间的逐步发展，美国联邦政府逐步加强了对银行扩张和银行经营的监管，从1913年发布《联邦储备法》建立联邦储备体系开始，到1921年美国已有接近3万家银行。随着大萧条的到来，美国银行出现了大规模的倒闭潮，5年共有1万多家银行倒闭。在此情况下，联邦政府意识到必须加强对银行扩张的监管，于是在14年之后《麦克法登法案》正式出台，这一法案对银行扩张特别是银行新设机构提出了明确要求，并限制国民银行从事证券业务。在此之后，随着金融行业的不断发展，联邦政府进一步对各类金融行业监管进行了区分，并由此推出了《格拉斯—斯蒂格尔法》，该法详细明确了金融业分业经营、分业管理的要求，提出银行与证券、保险、信托等分业经营，禁止银行从事保险或其他被认为有风险的非银行金融业务，同时把银行分为商业银行和投资银行，并对其经营范围进行了划分限定。第二阶段是从分业监管、加强监管逐步到放松监管。这一阶段是20世纪80年代后美国联邦政府规定银行业与证券、保险、信托等金融业能互相涉足对方业务领域，不同金融业之间的经营边界被突破，正式形成了混业经营的格局。第三阶段是当前仍在实行的对银行、证券、保险等不同金融业，根据其具体业务情况，实行不同的监管力度。总体来说，美国的金融监管发展经历了从宽松到紧缩再到自由发展的转变，反映了不同时代、不同经济环境下，美国金融监管的适应性。这些变化适应时代发展、符合当时经济环境，对遏制金融腐败问题的发生起到了很关键的作用[2]。

四是深入独立的新闻媒体和社会大众。不同于其他国家，美国的新闻媒体独立性更强，对于政府内部的腐败问题的深度挖掘让很多腐败案件为社会公众熟知，也让很多腐败分子心存顾虑，这些案件让民众看到了腐败问题的黑暗面，也让美国民众对腐败问题更加痛恨，无形中动员了民众对腐败问题的监督，这些无处不在的监督进一步降低了腐败问题发生的概率。

2.2 新加坡金融监管及金融反腐经验

长期以来，新加坡在惩治腐败方面，一直是其他国家学习的榜样，根据权威机构公开发布的数据显示，新加坡清廉指数在亚洲地区始终是排名前三位，在世界范围内也是排名前列。总体来说，新加坡在治理腐败问题包括金融领域腐败问题的相关措施主要包括以下四方面。

一是在金融领域开放发展的同时加强金融安全稳定。多年来，新加坡一直把建设世界金融中心作为发展目标。为了实现这一目标，新加坡政府在金融监管方面，采取灵活的监管方式，主动适应国际形势的变化，既保护本国金融市场安全发展，也注重鼓励引进国际金融机构。新加坡政府积极发展包括银行、股票、债券、外汇、保险等金融业务，鼓励外资银行在新加坡设立分支机构。具体到银行业方面，鼓励外资银行参股新加坡本地银行，并取消持股比例限制。新加坡在金融开放的同时也十分注重金融保护，严格限制外资银行经营本币业务，确保本国货币安全，维护国内金融市场稳定局面[3]。

二是建立兼并包容的金融监管体系。新加坡的金融监管非常注重从各方面吸收借鉴管理经验，新加坡政府的金融监管行政机构是金融监管局，该局成立于20世纪70年代，兼具央行职能和金融监管职能，与我国的人民银行和银保监局的职能非常类似，能够有效行使对金融行业和金融机构的监督管理。其主要职能包括宏观调控和监督管理两个方面，宏观调控方面，其主要采用财政政策、货币政策、外汇政策、利率政策等方式手段，实现国内经济增长、国际收支平衡、稳定外汇市场、维持物价水平稳定等目的；金融监管方面，新加坡政府实行混业经营、合业监管，金融监管局可对商业银行、证券公司、理财公司、保险公司和其他金融机构进行监管，具体到商业银行方面，20世纪90年代，新加坡金融管理局吸取东南亚金融危机经验教训，对银行业监管方式进行改革，探索建立银行业监管规范化系统，强调持续化监管、全面风险监管、规范化全程化监管、市场化和补充性监管、动态调整适度监管等监管方式。与此同时，金融监管局对银行设立进行严格审批，对商业银行可能涉及的风险进行全面了解分析，对其风险防范和管理能力提出更高要求。银行业内部成立不同委员会负责不同领域风险，常见的有信贷委员会负责信贷领域风险监控、资产负债委员会负责流动性风险和市场风险监控。

三是对腐败问题的严肃惩处。新加坡作为一党执政的国家，其历史文化与中国非常相似，但其在腐败问题的治理上能取得如今的成绩，与其对腐败问题的严肃处理密不可分。新加坡政府惩治腐败的主要部门是成立于1952年的贪污调查局，其具有行政和执法职能，主要负责监督检查和审查调查公共服务部门、政府相关机构和企业公司等的贪污腐败案件。此外新加坡政府还通过严格立法，加大对腐败的打击力度，比较出名的就是《预防腐败法》，该法规定受贿罪的成立不以受贿人、行贿人实施谋利行为作为构成要件，只要受贿人接受了贿赂即构成犯罪行为，同时法案对涉案资金没有限制，很小的金额也可能面临严厉的处罚[4]。

四是建立了公开透明的财产申报制度。新加坡政府以立法为财产申报打下坚实基础，其中《财产申报法》是核心和关键，相关人员财产申报后由贪污调查局进行审核调查，如果发现有不如实申报或者有来源不明的财产，可能面临严肃处理。此外，新加坡还建立了全面系统的反洗钱机制，通过严密的反洗钱制度打击腐败问题。新加坡政府实行的高薪养廉制度在很大程度上改变了腐败的成本和收益，降低了腐败问题发生的可能性。

3 中国香港金融监管及金融反腐经验

如今的香港作为全球最廉洁的城市之一，曾经也是腐败问题十分猖獗，但随着20世纪70年代香港特区政府成立廉政公署以后，通过高效、独立的运作，逐渐形成了严格的法律制度和对腐败零容忍的社会氛围，有效遏制了腐败问题的发生，包括金融领域腐败问题的发生。总体来说，香港治理腐败问题的具体措施包括以下两个方面。

一是相对独立的反腐败体系。即反腐败机构、办案、人事和财政的独立。廉政公署具有三个特点：其一，在办案权方面，执法力量独立于警察和法院，拥有搜查、扣押、拘捕等独立调查权；其二，在人事权方面，廉政公署的职员并不隶属于政府公务员体系架构，无须受政府约束；其三，在经费方面，办案经费只需特首批准，不需要政府其他部门审批，通过机构、办案、人事和财政的自主管理，切断廉政公署与其他各部门的联系，无论从体制还是运行上都不受其掣肘，能够没有任何顾忌、没有任何干涉，从而对腐败问题深挖细查，有力打击腐败问题的发生。廉政公署接受社会公众举报，对腐败分子进行调查处置，香港面积不大，廉政公署没有分支机构，只需要对特首负责，没有外部阻力干扰。廉政公署在惩治腐败问题的基础上，也注重从源头上制止腐败问题，比如完善制度建设、加强教育宣传等。与此同时，为了保证廉政公署自身受到监督，其自身有专门的组织，防止内部舞弊，外部监督方面，有行政会议、立法会、投诉委员会、社会媒体等。但廉政公署也有其自身的局限性，香港地域小，仅仅是一个城市，对一个国家来说，廉政公署如果没有分支机构，工作很难开展，如果设立分支机构，则监督成效又会大打折扣[5]。

二是全面覆盖的金融监管体系。香港作为全球几大金融中心之一，其经济发展水平和金融繁荣程度均排名世界前列，但公开的信息显示，却很少见到有关香港金融领域腐败问题的相关报道，这不仅与香港的反腐体系有关，更重要的是其特有的金融监管模式。香港的金融监管机构为香港金融管理局，金融管理局承担绝大部分的中央银行功能，承担香港的金融政策及银行、货币管理。金融管理局采用现场加非现场审查的方式对各类金融机构进行监督管理，审查内容主要包括各类金融机构申报的统计数据、高管人员的综合素质、风险管理制度、金融机构经营状况等。在风险等级划分上，金融管理局将金融风险分为操作、市场、信用、利率、流动性、信用、法律、策略8个方面。针对不同的风险采取相应措施，能有效降低系统性金融风险发生的概率。香港金融监管的另一特别之处就是将中央银行的货币发行、银行同业清算、政府日常收入管理等职能授权给三家商业银行，这些商业银行包括汇丰银行、渣打银行、中国银行。香港银行业相关政策以及存款利率由银行业公会协商制定。与此同时，香港对银行采取分级分类制度，具体包括持牌银行、有限持牌银行和接受存款公司，不同的机构根据《银行业条例》获准经营不同的业务。

4 我国金融监管和金融反腐现状

当前我国金融行业监管机构主要是人民银行、银保监局、证监局及其分支机构，反腐败机构主要是中央纪委国家监委及其分支机构，两种力量共同组成了对金融行业的监督管理。随着我国市场经济的不断发展，现行的金融监管和金融反腐也存在一定的不足。

一是分业监管模式下的监管空白。随着金融行业的不断发展，新的金融产品、经营模式不断涌现，各业务间的边界越来越模糊，分业监管下，各监管机构容易“自扫门前雪”，导致监管真空地带越来越多。而且相关的法律制度也不完善，目前的金融监管法律由《人民银行法》《商业银行法》《保险法》《证券法》等组成，这些法律多数为原则性规定，实际操作性和针对性不强，相互之间甚至有冲突，且立法后的修订不够及时，不能适应当前金融行业的发展速度，导致法律缺失。同时，分业监管下的不同监管模式容易让金融机构产生投机行为，在监管较为宽松的领域牟取不当利益[6]。随着当前一些大型金融机构综合化经营的不断扩张，其经营范围往往涵盖银行、证券、保险等诸多领域，但各监管部门间的协调联动不够，交流配合不够，看似都能管理，实则都不负责。

二是金融监管机构对问题的惩治不足。从当前新闻报道来看，金融监管机构对发现的违规问题，多采取罚款的方式进行处罚，相比金融机构违规所获得的非法收益，处罚的金额相对较小，综合对比之下，部分金融机构从业人员容易铤而走险，以换取高额的非法收益。部分监管单位工作人员自身要求不严，从近年来查处的部分典型案件看，不少金融监管机构工作人员与金融行业从业人员沆瀣一气，贪污受贿，金融监管工作人员贪污受贿容易引发连锁反应，造成更大范围内的金融腐败问题。

三是金融反腐仍需持续深化。当前只有15家中管金融企业总部纪检监察组是受中央纪委国家监委领导，有监察权，可以独立于被监督单位行使权力，而其他金融企业及分支机构纪检监察部门仍然是企业内设纪委，只能对一些违反党纪行为进行查处，对一些严重的违法犯罪问题无法进行处置，纪检监察机构监督缺乏权威性和独立性。同时监督的手段和方式有限，能发现并查实的问题很少，基本上只能依靠群众信访举报，导致纪检监察部门的权威性和严肃性不足。党的二十大报告指出，防范金融风险还须解决许多重大问题，铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨。要以零容忍态度反腐惩恶，更加有力遏制增量，更加有效清除存量，深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败问题[7]。

5 经验启示

对比上述不同国家和地区金融监管和金融反腐的经验和做法，对我国的参考和启发主要有以下四个方面：

一是完善反腐败法律体系建设。无论是美国、新加坡还是中国香港，在惩治腐败问题方面都高度重视反腐败法律体系建设，从顶层制度设计上为反腐败明确了方向。

二是建立全面透明的监督体系。纵观上述国家和地区，在惩治腐败问题方面，都建立了一套全面透明的监督体系，监督机构具有一定的独立性和权威性，能很大程度避免其他因素对反腐败执法的干扰，同时通过建立财产申报制度和媒体大众的监督，让权力运行更加公开透明，有效减少腐败问题的发生。

三是构建灵活高效的金融监管模式。无论是欧美发达国家地区还是亚洲地区，金融监管一定程度上都能影响金融反腐的质效，但无论哪种金融监管模式，都是在以市场为主导的经济环境下，通过有效的政府干预，积极适应不断变化的金融发展现状，避免出现监管空白，从而有效提高惩治金融问题腐败的能力水平。

四是一体推进不敢腐、不能腐、不想腐战略部署。针对金融腐败发展变化规律，持续深化纪检监察体制改革，探索监察权在现有基础上对下级金融机构纪检监察部门的运用，使金融机构纪检监察部门的监督更加权威；探索建立健全纪检监察机关、金融监管部门和相关执法单位协作机制，定期收集汇总日常发现的各类异常信息，通过信息汇总，实现各类监督贯通协同；坚持受贿行贿一起查，强化对行贿人的惩治惩戒；促进反腐败国际合作，深化“天网行动”，一体构建追逃防逃追赃机制；加强党性教育、政德教育、警示教育和家风教育，推进新时代廉洁文化建设，构建清廉社会生态。