自贸试验区制度创新: 成效、 路径与发展思路

桑百川 王殿杰

建设自贸试验区是我国在新形势下全面深化改革和扩大开放的重大战略举措, 是实现经济高质量发展的重要支撑。 自2013 年上海自贸试验区率先挂牌成立以来, 我国自贸试验区建设发展已走过十年历程, 其间共分六批次部署设立21 个自贸试验区,形成了从沿边沿海到内陆全方位开放的新格局, 逐步建立起我国高水平对外开放的平台。 作为制度创新和扩大开放的高地, 自贸试验区稳步扩大在规则、规制、 管理、 标准等方面的压力测试, 推出了一大批可复制、 可推广的制度创新成果, 推动我国由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。 为实现更深层次的改革和更高水平的开放, 党的二十大报告提出, 要“实施自由贸易试验区提升战略”,我国自贸试验区建设即将进入新一轮的改革试验提升期, 而制度创新作为其核心任务, 势必面临新征程与新挑战。 因此, 在自贸试验区建设十周年之际,本文尝试梳理总结自贸试验区制度创新的成效、 实现路径及问题挑战, 从而提出我国自贸试验区深化改革创新的新思路, 助力我国开放型经济新体制建设。

一、 自贸试验区制度创新成效回顾

自贸试验区建设以来, 始终坚持以制度创新为核心, 不断开展深化改革开放的政策试验, 涌现出一大批基础性制度创新成果, 在投资自由化便利化、贸易便利化、 金融开放创新、 营商环境优化等诸多方面取得了显著成效, 为推动我国经济高质量发展作出了重大贡献。

(一)推进投资自由化便利化

1.探索完善负面清单制度

负面清单管理模式是自贸试验区为对标高标准国际投资规则而实行的制度探索。 通过罗列清单,明确投资限制与禁止的部门, 并在改革实践中不断压减清单条目, 逐步破除要素的流动性障碍。 负面清单包括两大类: 一是自贸试验区外商直接投资的负面清单。 这种管理模式全面落实准入前国民待遇,使我国入世承诺时基于正面清单的开放部署发生根本性变革, 提高了国内体制与国际规则的兼容性。2013 年上海自贸试验区推出的第一张外商投资准入负面清单包含190 项, 历经7 次修订, 2022 年版的负面清单已“瘦身”至27 项, 其中制造业条目已归零。 海南自由贸易港还于2021 年推出第一张跨境服务贸易负面清单, 外商投资管理体系更加开放透明。 二是全国统一的市场准入负面清单。 我国于2018 年出台首张市场准入负面清单, 该类清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施, 属于国民待遇的一部分, 自贸试验区为相关制度的出台提供了经验借鉴与试点平台。 除放宽清单事项限制外, 自贸试验区的市场准入改革也持续开展,截至2022 年底, 各省、 自治区、 直辖市已经累计向自贸试验区下放了超过5400 项的省级管理权限, 大幅减少了审批层级。 在自贸试验区内建立既准入又准营的管理规则, 确保了内外资市场待遇的公平一致性。

2.健全事中事后监管制度

事中事后监管是自贸试验区为落实负面清单制度而配套实施的监管体制改革。 政府放宽外资的市场准入限制, 并不意味着市场就可以完全自由, 为有效防控风险, 各自贸试验区深化行政体制改革,不断强化监管部门管控市场的能力。 事中事后监管制度的建设体现在两方面: 一是创新监管服务模式。随着政府管理模式从审批制向备案制的转变, 政府职能也由审批型向监管服务转型, 由为防控风险、控制市场的事前审批转变为以信用监管为核心的事中事后监管, 建立了包括以信用风险分类为依托的市场监管制度、 商事主体信用修复制度、 “双随机、一公开”抽检制度、 企业年度报告公示和经营异常名录制度等在内的新型监管体系, 这种监管模式消解了前置审批对市场活力的抑制, 体现了以鼓励市场创新、 监测和防范企业失当为主要目标的监管方式变革。 二是完善协同管理机制。 一方面, 信息共享是事中事后监管的重要基础, 依托大数据信息共享和服务平台, 自贸试验区初步建立起由审批、 监管、 执法等多部门相互衔接的市场监管机制, 监管效能持续提升; 另一方面, 自贸试验区积极推动社会多元共治, 由原来单一的政府监管转为政府与社会协同监管, 构建起政府监管、 社会监督、 业界自治、 企业自控“四位一体”的综合监管体系。 事中事后监管制度实行的是准入后全过程监管, 使我国开放管理的重心从规范市场主体资格转向规范市场主体行为。

3.深化商事制度改革

商事制度改革是自贸试验区推进投资便利化的重要突破口。 相关改革以减少政府行政干预为目标,其内容覆盖市场主体自设立登记到注销退出的全生命周期链条, 不断提升政府服务质量。 一是大幅简化审批程序, 改善投资环境。 自贸试验区开展了“证照分离”“多证合一”“一次办好”等多项商事制度改革, 区域内的市场活力和创造力进一步被激发。以“证照分离”为例, 2015 年上海自贸试验区率先开展“证照分离”改革, 2019 年在全国自贸试验区开展改革全覆盖试点, 并建立所有涉企经营许可事项全覆盖清单管理制度, 自试点改革开始至2021 年6月, 全国自贸试验区新设企业41.34 万户, 受惠于该项政策的企业占比达48.81%。 相关制度探索也形成了可复制可推广的经验, 2021 年7 月, 国务院宣布“证照分离”改革在全国范围内推行, 并实行涉企经营许可事项全覆盖清单管理。 二是探索建立多元化商事纠纷解决机制, 推进投资治理规范化。 各自贸试验区积极对接国际商事争议解决机制, 形成了以法院为主、 仲裁调解为辅的多元化商事调解制度格局。 例如, 重庆自贸试验区初步建立起涉外商事诉讼、 仲裁与调解“一站式”纠纷解决机制, 为强化投资者保护, 有序开展跨境商事活动提供了制度保障。

(二)深化贸易便利化改革

1.口岸通关便利化持续推进

自贸试验区深入对接WTO《贸易便利化协定》,大幅提升区内贸易便利化水平。 一是深化国际贸易“单一窗口”服务模式创新。 2013 年上海自贸试验区率先试行企业准入“单一窗口”模式, 随后, 各自贸试验区依托管理实际, 推出各具服务特色的国际贸易“单一窗口”, 通关流程由“串联”改为“并联”,形成了高效便利的一体化通关服务平台。 依托自贸试验区平台支撑, 国际贸易“单一窗口”由地方版升级为国家版, 截至2023 年6 月, 已实现与25 个部委的“总对总”系统对接和信息共享, 建设完成包括货物申报、 舱单申报、 口岸物流等在内的22 个功能模块, 提供企业服务事项达823 项。 二是不断优化通关程序, 大力提升通关便利性。 自贸试验区强化前期预检和后续监管环节, 实行“提前报关、 提前报检, 实货放行”通关模式, 大幅缩减货物在口岸的滞留时间, 同时还实施了检验检疫通关无纸化, “先放行、 后改单” 作业模式, 国际海关“经认证的经营者”(AEO)互认制度等措施简化报关程序。 在高效便利通关新体系下, 广东自贸试验区平均通关时间缩减约80%, 天津自贸试验区平均通关时间由一至两天缩短到两个小时, 节约报关成本约70%。 三是注重科技赋能, 推行智慧通关新模式。 各自贸试验区积极推进智慧海关建设, 例如, 广东自贸试验区应用AR、 AI、5G 等前沿技术实施智能监管, 货物、 邮快件、 跨境电商、 中途监管、 旅检实现24 小时通关, 低风险货物、 人员、 运输工具等实现自动快速放行。 口岸通关便利化改革为企业提供了合理稳定的通关预期, 从而保障了跨区域和跨境物流供应链的稳定。

2.贸易监管制度不断创新

自贸试验区通过实施全链条监管、 货物状态分类监管等方式不断完善贸易监管体系, 推行更高标准的“一线放开, 二线安全高效管住、 区内自由”的贸易监管制度。 一是国际贸易活动实现全链条高效监管。 将贸易监管部门纳入“单一窗口”平台, 部门间信息共享推进“一站式作业”管理服务, 使贸易监管从单纯货物进出口扩大到物流环节。 例如, 成都自贸试验区大力推行国际贸易“单一窗口”, 扩大“两段准入”信息化监管应用范围, 实现口岸平台功能向国际贸易全链条拓展覆盖。 二是稳步推进货物状态分类监管。 自贸试验区按照管得住、 成本和风险可控原则, 在自贸试验区内的海关特殊监管区域统筹推行三类“货物状态”分类监管试点, 营造了更加便利灵活的物流仓储环境, 满足了商品要素无国界生产和全球分销运营的需要。 三是提升贸易监管制度透明度。 监管的公平高效也是贸易监管制度创新的重要方向, 例如, 福建自贸试验区推出通关全流程状态可视化服务, 将“单一窗口”、 舱单、 船代、 货代等多个面向企业的操作系统回执信息汇集到统一平台上, 展示当前业务所在环节及对口科室, 并自动更新推送给企业, 监管流程更加规范透明。

(三)探索金融领域开放

1.金融的服务功能不断提升

自贸试验区将服务实体经济作为金融改革创新的出发点和落脚点, 持续强化战略性新兴行业、 跨国企业、 中小微企业等重点领域的金融要素供给。一是聚焦战略性新兴行业。 自贸试验区推动金融要素与高端产业深度融合, 强化关键领域和前沿科技产业的金融支撑。 例如, 作为上海自贸试验区的一项重要金融制度创新, 上海证券交易所推出科技创新公司债券, 为国家创新驱动发展战略和产业转型升级赋能。 二是聚焦跨国企业。 自贸试验区根据跨国企业的金融需求, 在自由贸易账户、 跨境双向人民币资金池、 资本项目和经常项目管理便利化试点等方面持续开展业务创新, 为跨境支付结算和境外投资管理提供便利。 例如, 北京自贸试验区开展跨国公司本外币一体化资金池试点, 截至2023 年第一季度末, 试点已覆盖境内外成员企业1300 余家, 相关企业已开展外债、 境外放款、 经常项目资金集中收付和轧差净额结算、 意愿购汇等业务超过1 万笔,跨境收支总额超过550 亿美元。 三是聚焦中小微企业。 自贸试验区在拓展中小微企业融资渠道、 降低融资成本、 提高融资效率等方面开展了系列探索,增强了金融服务中小微企业的能力。 例如, 陕西自贸试验区开展“税银企”合作, 根据企业纳税信用对其进行贷款信用评级, 为中小微企业提供“因税获贷”纯信用贷款。 山东自贸试验区积极推进知识产权保险、 证券化、 质押融资等方面的制度建设, 引导更多资本流向知识密集型中小企业。

2.金融开放不断创新升级

自贸试验区积极扩大金融对外开放, 在金融市场、 金融产品、 金融服务等方面取得了一系列创新突破。 一是金融市场体系更加完善。 自贸试验区进一步降低金融领域的外资准入门槛, 逐步放松涉及金融牌照的外资金融机构持股比例限制, 扩大外资金融机构业务范围。 依托特殊立法权限, 海南自贸港、 上海临港新片区等还积极探索与国际金融市场相衔接的市场体系、 交易制度、 监管制度, 充分激发了国内外金融机构参与金融市场的积极性。 二是金融产品种类更加丰富。 自贸试验区紧紧围绕实体经济需求广泛开展金融产品创新, 除依托境内金融机构开发新型金融产品外, 还推行跨境外币信用拆借、 跨境外币借款等跨境融资业务, 更大程度地满足企业融资诉求。 此外, 自贸试验区还着力培育跨境金融、 科技金融、 绿色金融等新兴金融业态, 丰富相关产业的金融产品供给, 促进离岸贸易、 数字贸易等新型国际贸易发展。 三是金融服务机制更加健全。 自贸试验区深入推进金融领域简政放权, 创新优化金融管理和服务流程, 开展了包括简化直接投资外汇登记手续、 直接投资项下外汇登记及变更登记下放至银行办理、 实行外商投资企业外汇资本金意愿结汇等制度改革, 市场主体办理金融业务更加便捷。

3.金融风险防控能力进一步增强

自贸试验区持续在自由贸易账户监管体系、 金融综合监管制度、 宏观审慎管理等方面开展改革探索, 金融风险防控能力进一步增强。 一是完善自由贸易账户监管体系。 自贸试验区为自由贸易账户确立了“一线宏观审慎、 二线有限渗透”的监管原则,通过监测管理信息系统形成的“电子围网”, 对跨境资金流动实行逐企业、 逐笔、 全口径地有效监测。二是探索实施金融综合监管。 上海、 天津、 深圳等自贸试验区实施以合作监管与协调监管为支撑的综合监管试点, 建立起以市场风险全覆盖为目标、 以信息互联共享为基础、 以监管合作为保障的金融风险防控体系, 切实提高金融风险防控能力。 三是完善跨境资金宏观审慎管理方式。 上海自贸试验区率先开展境外融资和资金跨境流动的宏观审慎管理业务改革, 加强境外流动资本监管, 在广东、 福建、天津三个自贸试验区逐步试点后将此模式推广至全国, 有效降低了跨境资本流动可能导致的系统性风险。

(四)持续优化营商环境

1.深化“放管服”改革

自贸试验区以深化“放管服”改革为主线, 在简政放权、 放管结合、 优化服务等营商环境重点领域实现突破。 一是简政放权便利市场准入。 自贸试验区探索实施准入前国民待遇加负面清单管理模式,并不断缩减负面清单长度, 逐步推广“证照分离”改革, 构建了各类市场主体平等、 便利、 有序竞争的投资管理体系。 二是放管结合有效防范风险。 自贸试验区推进信息共享和综合执法制度、 企业年度报告公示和经营异常名录制度、 社会力量参与市场监督制度等事中事后监管体系建设, 加强对市场主体宽进后的过程监督和后续管理, 提高政府在开放环境下的风险管理能力。 三是优化服务推动政府职能转变。 自贸试验区梳理和再造政务服务流程, 开展公证“最多跑一次”、 领事业务“一网通办”、 不动产登记业务便民模式、 证照“一口受理、 并联办理”审批服务模式等系列制度创新,使政务服务更加标准、 规范、 透明, 政府的服务效能不断提升。 在系列改革创新推动下, 政府与市场的关系逐渐被重塑, 我国营商环境更加透明、高效、 国际化。

2.推进法治化建设

自贸试验区实行多层次、 多领域、 个性化的法律服务保障, 打造了“国家授权—部委支持—地方立法”的法律制度体系格局。 截至2023 年6 月, 共形成自贸试验区中央法规52 项, 地方性法规569项①数据来源于北大法宝数据库, 以“自贸试验区”为关键词检索。, 相关规制形成了制度创新集成, 充分发挥了立法对政府治理体系变革的引领和推动作用。 在地方立法层面, 《中国(上海)自由贸易试验区条例》将政府规章和有关文件上升为地方性法规, 开创了自贸试验区地方立法的先河, 此后各自贸试验区对经验做法进行总结提升, 强化重大制度创新的充分联动与配套衔接, 为各项试点任务的开展提供了强有力的法规制度保障, 从而有利于营造法治化、 国际化、 便利化的营商环境。 在中央立法层面, 自贸试验区设立十年来, 全国人大常委会及国务院共12 次调整91 部行政法规及部门规章在自贸试验区的实施①数据来源: 北大法宝数据库。, 并推动《海南自由贸易港法》于2021 年出台,统筹推进国家事权改革任务。 通过中央层面系统性的放权、 授权制度安排, 使制度创新的整体效应有效发挥, 自贸试验区市场环境更加公平开放、统一高效。

二、 自贸试验区制度创新发展的实现路径

十年来, 自贸试验区不断完善开放型经济新体制建设, 探索和实践制度创新的基本框架体系, 通过经验成果复制、 差异化探索、 渐进式改革等路径将改革开放引向深入, 相关实践形成了宝贵经验,为未来我国自贸试验区提升战略的实施提供了重要启示和指引。

(一)经验成果复制

1.极化—扩散效应

作为新时代改革开放的高地, 自贸试验区逐渐被打造为“开放制度增长极”, 并通过扩散效应带动城市群的联动发展。 自贸试验区在投资、 贸易、 金融、 政府管理等领域广泛开展制度变革, 使区内的国际贸易活动更加活跃、 市场投资更加自由、 营商环境进一步优化, 相关制度创新实践也吸引了大量人才、 技术、 资本等生产要素在中心城市的集聚。据商务部统计, 2022 年全国21 个自贸试验区实际使用外资2225.2 亿元, 实现进出口总额7.5 万亿元, 以不到全国千分之四的国土面积, 贡献了全国18.1%的外商投资和17.8%的进出口额, 成为区域经济发展乃至全国经济发展的强力引擎。 自贸试验区为区域经济发展打造了参照样板, 由于产业链条上的价值链、 企业链、 供需链和空间链紧密交织,自贸试验区的制度创新红利将通过经济增长溢出效应、 知识溢出效应、 信息溢出效应、 技术溢出效应等渠道不断向周边地区扩散辐射, 为外围城市群带来经济增长的新模式、 新技术、 新产业、 新业态,推动形成“国际贸易—中心城市—区域发展”三位一体联动模式, 从而实现改革红利共享、 开放成果普惠, 带动形成更高层次的改革开放新格局。

2.复制推广路径多样

改革创新经验的复制推广是自贸试验区的重要任务, 其路径包括国家层面的集中推广和地方层面的自主推广。 在国家层面, 既有国务院向全国范围或自贸试验区范围内复制推广的试点经验和最佳实践案例, 也有国务院各职能部门自主向全国复制推广的制度创新经验。 截至2023 年6 月, 自贸试验区已累计向全国或特定区域复制推广了278 项制度创新成果, 包括集中复制推广143 项, “最佳实践案例”61 个, 相关部门自主复制推广74 项。 在地方层面, 改革经验自主复制推广的路径主要有三种: 一是自贸试验区所在省份在省级权限范围内复制推广制度创新成果。 商务部公布的数据显示, 全国21 个自贸试验区已在本省区市内复制推广制度创新成果约1700 项。 二是自贸试验区周边区域同步推广制度创新成果。 如河南自贸试验区包括郑州、 洛阳、 开封三个片区, 区域外的漯河市通过选取协同发展“示范部门、 示范园区、 示范项目”等形式, 积极复制推广自贸试验区改革试点任务, 并深化各类要素对接合作。 三是尚未设立自贸试验区的省区主动学习借鉴。 如江西省整合了有关自贸试验区政务服务的改革试点经验, 建立起“用户专属网页”政务服务新模式。

(二)差异化探索

1.梯度化制度供给

依据对外开放的约束条件和自身资源禀赋, 各自贸试验区实施差异化战略定位设计, 在空间上创造出梯度化的制度供给, 形成了制度创新内容以及创新深度前后衔接的雁阵模式。 一是对接和推进的国家战略有所差异。 各自贸试验区依托自身区位优势精准施策, 围绕参与“一带一路”建设、 京津冀协同发展、 深化粤港澳合作、 促进长江经济带发展等国家战略联动开展差异化的制度创新, 推动形成统筹布局、 多点支撑、 效能叠加的制度赋能增长机制,助力国家战略的推进和实施。 二是改革试点任务各有侧重。 基于自身发展定位和产业优势, 各自贸试验区积极打造特色产业集群, 例如, 北京自贸试验区以科技创新、 服务业开放、 数字经济建设为特色,山东自贸试验区以海洋经济高质量发展为目标, 上海自贸试验区聚焦国际金融中心建设, 浙江自贸试验区着力打造油气产业发展高地, 自贸试验区不断聚集新兴业态, 成为高端产业聚集地。 三是制度创新举措各有特色。 各自贸试验区被赋予充分的自主权, 在投资管理、 贸易便利化、 金融开放创新、 事中事后监管、 营商环境优化等领域持续深入开展首创性制度探索, 先后形成了一批差异化的制度创新实践, 以各具特色的创新举措推进国家更深层次改革、 更高水平开放。

2.顶层设计与基层创新协同并举

自贸试验区坚持“顶层设计+基层创新”协同推进的双向路径, 在把握整体脉络的同时也兼顾突出地方特色。 自贸试验区总体方案不仅明确了各自的战略定位及发展目标, 也确定了政府职能转变、 投资领域开放、 贸易高质量发展、 金融业开放创新等方面的改革方向和具体任务, 形成了自贸试验区制度创新的顶层设计, 从而为政策试验的各参与方有序推进各项改革提供思路和指导。 依据总体方案要求, 中央政府还多次调整部分行政法规、 国务院文件以及国务院部门规章在自贸试验区的实施, 从而为区域性政策试验留下相应的制度空间。 而基层创新更多是“摸着石头过河”的地方自发性探索, 地方部门在中央政府的指示或默许下探索新政策或新举措, 这种更大的改革自主权将充分发挥地方部门的创造性和能动性, 化解改革的阻力, 调整优化“政府—市场”关系, 充分展现中国特色社会主义制度的优越性。 如上海自贸试验区对区内企业对接政府制度的改革措施, 取得良好效果的部分案例已进行了确认与推广, 在政府与微观企业之间形成了的良好互动关系,充分发挥了企业的市场主体作用, 有力推动了自贸试验区制度改革进程。 这种自下而上的改革能够推进合理的顶层构建, 有利于形成改革的合力。

(三)渐进式改革

1.小切口政策探索试验

自贸试验区通过先局部试点, 再总结推广的渐进式改革策略, 减少了体制改革的摩擦成本, 为全局性深化改革探索提供了有益经验借鉴。 从布局安排上看, 十年来, 基于从点辐射到线辐射最后到面辐射的渐进式开放路径, 全国分六批次建设的21 个自贸试验区经历“试点启动—均衡布局—全面铺开”三大阶段过渡, 逐步实现对全国各个主要区域的覆盖。 从制度创新路径上看, 自贸试验区重视增量改革带动存量改革, 从货物贸易开放到服务贸易开放再到深度制度集成创新, 稳步推进与高标准国际经贸规则衔接。 为最大限度降低改革的风险与震荡,自贸试验区秉持“小切口、 低风险、 大成效”的原则循序渐进地开展改革试验。 比如, 负面清单历经7次修订, 逐步缩减清单长度; 制度改革从投资贸易便利化到金融创新开放、 法治化环境建设再过渡到全方位“放、 管、 服”。 自贸试验区坚持整体推进和重点突破相结合的方式推进改革, 由点及面提升政府治理能力, 在有效控制风险的同时形成可复制、可借鉴的制度试验池, 稳步推进我国制度型开放的探索实践。

2.逐步开放推动渐进改革

自贸试验区坚持以外部开放冲击推动渐进改革,持续完善开放型经济体制建设。 一是开展区域性开放型经济风险压力测试, 以制度开放先行先试循序渐进推动制度改革。 自贸试验区是系统开展制度创新的实践载体, 其开放平台的战略定位将倒逼各项制度改革和政府职能转变, 而区域性、 分领域开展高水平开放压力测试将稳步推进体制机制改革, 从而确保政策改革风险安全可控。 二是逐步接轨更高水平的规则体系, 提高政府管理与国际规范的协同性和兼容性。 自贸试验区聚焦建设更高水平的开放型经济新体制, 推动国内基本制度框架和管理体系同国际高标准经贸规则衔接协调, 实现以商品和要素流动为核心的“边境开放”向以规则体系为核心的“境内开放”拓展深化。 三是重新界定了政府与市场的关系, 充分激发市场活力。 自贸试验区通过简政放权、 放管结合、 优化服务等系列政策改革不断强化市场机制的力量, 逐步建立起公平、 开放、 透明的市场规则, 并创造出国际化、 法治化的营商环境,更好地发挥市场在资源配置中的作用。

(四)主动服务对接国家重大战略

1.深化自由贸易区战略的平台

自贸试验区地处国内、 联通国际, 是撬动国家自由贸易区战略的支点, 其所开展的制度创新与新一轮国际经贸规则谈判紧密结合, 不断培育我国参与和引领国际经济合作竞争的新优势。 在边境上的市场准入方面, 自贸试验区负面清单制度的建设经验逐步在自贸协定项下推广适用, 我国在《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)中首次以负面清单模式对投资领域作出承诺, 随后自贸协定的升级谈判不断开展, 截至2023 年6 月, 我国已签署的自贸协定中采用负面清单管理模式的数量已达到14 个, 占签署总量的70%。 在边境后措施方面, 自贸试验区积极推进国内规制与新一代贸易政策的“颗粒化”对接, 将国际贸易投资的新规则新标准在区域内开展先行先试, 多项制度成果涉及投资措施、 资本流动、竞争政策、 知识产权保护等WTO-X 改革议题, 不断加大高水平开放压力测试力度。 这些制度创新集成为我国协调双多边国际经济政策输出了经验, 相关政策实践形成了我国自由贸易区战略的制度支撑,有利于提高未来我国自由贸易协定谈判议题的深度。

2.落实区域协调发展战略的载体

自贸试验区包括10 个沿海自贸试验区, 8 个内陆自贸试验区, 3 个沿边自贸试验区①沿海自贸试验区包括上海、 广东、 福建、 天津、 浙江、 辽宁、 海南、 江苏、 山东、 河北; 内陆自贸试验区包括湖北、 河南、 重庆、 四川、 陕西、 北京、 湖南、 安徽; 沿边自贸试验区包括云南、 广西、 黑龙江。, 各类自贸试验区加强统筹联动, 为落实区域协调发展战略做出了重要贡献。 在改革开放的政策红利下, 我国沿海地区聚集了绝大多数产能, 成为中国经济发展最重要的增长极, 自贸试验区的设立将再次激了沿海地区改革开放的潜力与活力, 在京津冀一体化、 粤港澳大湾区建设、 长三角区域一体化等战略部署指引下也将带动区域板块融合发展。 而内陆地区经济发展相对缓慢, 随着自贸试验区在内陆地区的扩围,内陆地区将直面国际市场, 相关政策激励有助于打造内陆型“自由贸易经济带”, 加快区域内的开放型经济建设。 由于内陆自贸试验区位于我国版图的中央, 其辐射半径要大于沿海和沿边自贸试验区, 自贸试验区在发挥增长极作用的同时也将成为沿海地区参与西部大开发的链接纽带, 大幅缩小东西部经济发展差距。 沿边自贸试验区充分结合自身地理区位、 自然与社会经济条件等因素, 将与周边国家经济发展的合作协调作为建设重点, 积极对接“一带一路”建设、 东北亚区域开放合作等战略, 深化与周边国家和地区经贸合作, 辐射带动沿边地区的经济发展。

三、 自贸试验区制度创新面临的问题与挑战

自贸试验区制度创新已经取得了丰硕成果, 但面对深化改革和扩大开放的新形势、 新任务, 自贸试验区在制度创新的系统性、 制度创新的深度、 高标准国际经贸规则对接等方面仍存在一些实践推进的难点, 亟需在下一步建设发展中加以突破。

(一)制度创新呈现碎片化特征

自贸试验区制度创新的协同发展机制不够完善,改革创新的系统集成性仍需加强。 一是制度创新的体系性和协同性不足。 由于各自贸试验区发展战略定位不同, 许多特色改革试验只考虑了区域的局部均衡, 容易与国家层面的改革安排形成交叉, 并且自贸试验区制度改革措施往往聚焦单一环节效率的提升, 欠缺特定领域全流程、 全周期的集成创新安排, 制度创新的整体效应难以实现。 二是跨部门协调存在障碍。 每批改革的多项任务基本都涉及多个部门, 但制度创新方向、 主体和权限不够明确, 部门与部门之间的信息共享壁垒未完全破除, 在事中事后监管制度、 国家级开放型经济区联动等方面的配套政策措施不到位, 容易导致制度创新进展滞后,不利于改革事项的试验和推广。 三是重制度创新数量的考核思维导致无序竞争。 制度创新数量是衡量自贸试验区建设成效的重要标准, 但由于缺乏部委的统一协调, 各自贸试验区可能以复制或微调的方式竞争制度创新的数量, 这种做法忽视了改革的必要性与实际成效, 制度探索难以实现跨层级、 跨部门、 跨区域等高维度的统筹协调。

(二)制度创新的深度有待提升

自贸试验区的部分制度创新实践呈现浅层化现象, 制度创新的质量需进一步提升。 一是自贸试验区制度创新的重复性工作较多。 自贸试验区在流程优化、 手续精简、 先进技术应用等共性制度方面开展了大量探索, 在全国复制推广的278 项自贸试验区经验中, 有92 项属于投资自由化便利化领域, 占比33.1%, 有75 项属于贸易便利化领域, 占比27.0%, 改革措施存在同质化、 重复化现象。 并且自贸试验区后期制度创新主要在各个非关键领域和环节上进行微调, 相当部分的制度改革是前期创新成果的延续, 原创性和突破性创新成果趋少, 这与自贸试验区“制度创新高地”的定位存在差距。 二是自贸试验区总体规划与深化改革方案的落实推进不均衡。 在国家授权界定不清、 部门事权整合困难等多重因素影响下, 制度化改革任务落实进度并不均衡: 贸易投资便利化改革进展较快, 但自由化改革推进较慢, 金融领域的创新成效低于预期; 只涉及单一部门的改革创新以及事务性、 操作性的制度变革进展较快, 但跨部门、 职能调整、 市场开放等深层次体制机制改革举措落实较慢。

(三)改革创新的自主权限不足

自贸试验区建设缺少国家层面的法律规划, 地方自主制度探索无法得到充分授权。 一是自贸试验区制度创新法治不够协调。 制度创新需要突破各项法律法规及部门规章的刚性约束, 但许多制度改革和权限分配涉及中央事权, 部分事项需经中央各部委逐项逐条审批许可, 而地方政府及自贸区管委会作为创新主体, 其职能较多集中在执行层面, 部分试点任务的落实需要地方“跑部协调”。 自贸试验区“自下而上”驱动改革的模式与政府“自上而下”授权管理体制之间的矛盾抬高了制度创新的行政成本,使制度创新的能力和效率大大降低。 二是容错纠错机制仍需完善。 随着我国改革进入攻坚期和深水区,后续面临的改革任务大多阻力大、 风险高, 自贸试验区的制度创新探索势必要承担更多的风险, 但当前国家层面尚未建立完善的容错纠错机制, 在属地化的主体责任意识影响下, 地方部门制度创新的积极性受挫, 部分自贸试验区只在地方权限范围内对敏感问题、 关键领域的创新方案“小修小补”, 如果不能科学免责, 将很难在深层次上实现制度创新的新突破。

(四)在对接国际高标准经贸规则上仍有差距

自贸试验区是国际先进规则的衔接者和践行者,但其对接国际经贸规则发展前沿的能力仍有待提高。一是服务业对外开放水平不足。 服务贸易规则是当前全球经贸规则重构的核心与重点, 但目前我国自贸试验区的制度改革存在重货物贸易、 轻服务贸易现象, 自贸试验区对通信、 教育、 娱乐等现代高端服务业的外资准入限制较高, 影响了高级生产要素的流入, 服务业开放的广度和深度仍需进一步提升。二是国际经贸新规则对接不足。 受开放安全、 责任意识等因素影响, 自贸试验区在竞争中立、 数字贸易、 环境保护、 跨境数据流动等“21 世纪议题”方面开展的压力测试与制度创新较少, 与新一代经贸规则的对接还未取得实质性突破。 三是创新和引领作用不足。 自贸试验区建设以来, 对于国际高标准经贸规则对接始终处于被动学习与追随的状态, 并未发挥对全球性议题和规制的创新与引领作用, 与迪拜、 中国香港、 新加坡等国际知名自由贸易区相比缺乏竞争力, 使我国难以在新一轮国际经贸规则谈判中把握主动权和话语权。

四、 自贸试验区制度创新发展思路

站在新的历史起点上, 应按照实施自贸试验区提升战略的总体要求, 加强自贸试验区制度创新的系统性, 持续提升制度创新的深度, 放宽改革的自主权限, 主动对接高标准国际经贸规则, 进一步提升自贸试验区发展能级, 从而为我国经济高质量贡献更多的“自贸力量”。

(一)加强制度创新的系统集成性, 推进改革协同发展

自贸试验区制度创新是系统性工程, 应注重政策设计集成创新。 一是提升制度创新组合的耦合性。自贸试验区新一轮制度探索要注重“创新集成+改革协同”, 应基于重点领域开展全产业链系统性制度创新, 并不断完善配套政策, 确保各项制度改革相互配合、 相互支持, 通过措施协调形成改革的合力,努力推动各领域协同发展。 二是强化部门协同联动。应努力破除部门间的信息壁垒, 推进国家部委、 地方政府与自贸试验区之间沟通协调机制的建立, 还应加强自贸试验区与其他开放载体在产业联动、 政策协同、 平台互动等方面的集成创新, 助力自贸试验区更好地发挥“极化—扩散”效应。 三是完善自贸试验区建设考核评价体系。 应建立健全自贸试验区考核评估长效机制, 综合评估其在制度创新数量、经济增长情况、 法治环境建设、 高水平开放体系建设等多个方面改革的进展和成效, 激发地方政府开展系统性深层次改革的积极性。

(二)完善制度创新的顶层设计, 提升制度创新深度

自贸试验区的改革创新应从全局出发, 制定系统完备的政策框架和实施细则, 确保制度创新的深度和连贯性。 一是强化顶层协调机制。 应进一步优化和明确各自贸试验区的改革任务, 及时开展制度创新成效评估, 确保制度改革实践符合自贸试验区的特点和需求, 增强制度规则先行先试的系统性、整体性。 同时, 还应建立改革经验共享机制, 通过经验交流、 案例分享等方式促进制度创新成果的互相借鉴和共同提升, 从而推动实现更多首创性创新、差别化探索。 二是以全局视角推进各项改革深化。自贸试验区应以整体发展为导向, 统筹规划在金融、贸易、 投资、 法律等方面的改革任务和措施, 避免片面追求某一领域的制度创新而忽视整体平衡。 可以通过建立联席会议、 工作组或跨部门协调机构等方式加强不同部门、 地方政府和企业之间的协同合作, 共同推进各项改革任务, 确保制度创新能够全面覆盖、 相互支持。

(三)放宽自主改革权限, 畅通管理体制机制

基层是开展制度创新的主体, 应加大赋权授权力度, 构建容错纠错机制, 激发其制度创新的积极性。 一是赋予自贸试验区更大的改革自主权。 加快在国家层面出台自贸试验区立法, 明晰国家部委、地方政府和片区管委会在自贸试验区发展过程中的权责关系, 确定自贸试验区的法律地位和开放权限。有序下放中央部委管理权限和省级经济权限, 减少行政级别对自贸试验区开展深层次制度创新的束缚,拓展自贸试验区的制度创新空间。 二是建立健全自贸试验区容错纠错机制。 依法制定行政规范性文件和配套实施细则, 明确容错纠错的认定部门和具体标准,为自贸试验区容错免责机制提供具体化、 可操作的制度化程序, 降低制度创新主体开展改革的履职风险。同时, 还应完善正向激励机制, 建立重大标志性成果奖励制度, 充分调动各方积极性。 通过容错纠错机制与正向激励机制共同作用, 推动自贸试验区成为“大胆试、 大胆闯、 自主改”的制度创新高地。

(四)对标高标准国际经贸规则, 加大开放的压力测试力度

加大自贸试验区对外开放的压力测试力度, 推动我国从“规则接受者”向“规则引领者”转变。 一是扩大现代服务业的开放力度。 放宽现代服务业的外资准入标准与业务范围限制, 进一步缩减自贸试验区服务贸易负面清单, 破除人才、 技术、 资本等高端要素的跨境流动壁垒。 同时, 创新服务贸易管理体制, 在行政审批、 监管制度等方面开展系统性改革, 培育自贸试验区在交通运输、 金融服务、 数字贸易等现代服务业领域的国际竞争力, 努力将其打造为我国现代服务业发展的“增长极”。 二是积极对标新一代国际经贸规则。 充分发挥自贸试验区改革试验田的作用, 系统梳理高标准区域贸易协定中的数字贸易、 知识产权、 环境保护、 数据安全、 竞争中立、 中小企业等“21 世纪新议题”, 在部分具备条件的自贸试验区开展逐步试验, “自下而上”推动政府部门破除不合时宜的管理条款, 建立与国际接轨的“边境后”管理体制, 从而为我国参与国际经贸规则的制定提供制度支撑。