国际数字贸易规则的演进分析

康成文，赵风静

（哈尔滨商业大学经济学院，哈尔滨 150028）

一、引言

全球新一轮的科技革命正改变着传统国际贸易的方式，新冠疫情发生以来，货物贸易增长停滞，数字贸易与跨境电商发展迅猛。但由于各国国情、目标和立场上的巨大差异，数字贸易规则达成共识的难度较大，导致数字贸易规则远远滞后于经济发展的步伐。欧美国家数字贸易发展早，率先形成符合国家利益的“美式模板”和“欧式模板”。但相比之下，“欧式模板”下的数字贸易规则相对零散，缺乏一个完整独立的数字贸易规则体系，而美国经过20多年的发展，到如今的《美加墨协定》（USMCA）《美日数字贸易协定》（UJDTA），“美式模板”已经逐步形成相对成熟完整的规范体系，引领世界各国数字贸易的发展。中国接受《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的数字贸易条款形成了数字贸易规则“中式模板”的雏形。与美式数字贸易规则相比，中国数字贸易规则尚需完善，且中美两国关于某些具体规则存在较大分歧，这些分歧给中国带来了不小的压力。中国作为全球数字贸易最具活力的经济体，如何在国际规则制定中掌握主动权和话语权成为关键议题。本文分析当前数字贸易及规则演进趋势、中美数字贸易规则差异及原因，并提出中国构建“中式模板”建议，以化解中美之间数字贸易分歧，推动中国数字贸易的健康可持续发展。

二、国际数字贸易规则的演进

现阶段，国际社会尚未形成统一的数字贸易治理体系，美国率先从区域层面积极推动数字贸易规则制定，在与各国签订的贸易协定中彰显其规则制定的核心诉求及对数字治理主导权的掌控雄心，引领着全球数字贸易规则的走向。

（一）数字贸易规则的演进过程

本文结合数字贸易发展中标志性事件梳理出数字贸易规则的演进过程，具体分析如下：

1.萌芽阶段（1995-2014 年）

早在1995 年，WTO 发布的《服务贸易总协定》（GATS）就已经涉及数字保护措施、跨境数据传输、数据本地化措施等数字贸易规则问题。1998 年的《电子商务宣言》已包含数据传输免关税问题。由于在某些领域未能达成一致，美国成为领头羊，率先将数字贸易谈判转向双边或多边区域合作。在2001年，美国与约旦签订了自由贸易协定（FTA），该协定首次出现了电子商务条款，主要包括电子传输免关税和不对电子传输（含数字产品）设障碍。在2004年，美国与智利签订的FTA，电子商务以单独一章呈现，涉及内容有所扩展。2007 年美国与韩国签署FTA，此时规则涉及电子认证与电子签名、数字产品非歧视待遇、网络开放等九条内容，此次协定的签订标志着“美式模板”形成1.0 版本。[1]

2.形成阶段（2015-2018 年）

2015 年，美国与日本、澳大利亚、加拿大、智利等共12 个国家签署TPP，TPP 中电子商务章节进一步强调了以贸易便利化为主的第一代数字贸易规则，在此基础之上，加入了以计算设施非本地化、源代码、网络开放为核心的第二代数字贸易规则，完全涵盖了第一代数字贸易规则和第二代数字贸易规则，[2]美国与其他国家签订的FTA 基本以TPP 为范本。TPP 的签订标志着美式规则核心内容的形成与“美式模板”2.0 的出现。虽然美国在2017 年宣布退出TPP，日本接任美国位置，与其余各国签订《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），并且保留了TPP 中数字贸易核心条款。

3.发展阶段（2019 年至今）

在这一阶段，美国与加拿大、墨西哥缔结的《美加墨协定》（USMCA）成为最严苛、标准最高、具有进攻性的“美式模板”2.5 版本。[3]USMCA 在TPP 的基础上进行了深化和扩展，例如“源代码”条款中把重要基础设施软件源代码纳入其中，还增加了互联网中介责任、公开政府公共数据等。2019 年，美国与日本订立的《美日数字贸易协定》（UJDTA）成为“美式模板”3.0 版本，UJDTA 在《美加墨协定》的基础上进行了一定回调、修正和拓展，例如增加安全例外条款、增加网络安全与加密条款等。USMCA 和UJDTA在TPP 基础上的扩展内容成为最新数字贸易规则。[4]

（二）数字贸易规则核心条款的演变

美国作为具有影响力的数字贸易大国，一直引领着全球数字贸易规则的制定和实施。经过多次与其他经济体激烈的博弈后，数字贸易规则内容逐步完善，从一代数字贸易规则、二代数字贸易规则发展至今，出现了最新数字贸易规则。

本文基于TPP、USMCA、UJDTA 协定文本梳理了数字贸易核心规则的演变，分为一代数字贸易规则、二代数字贸易规则以及最新数字贸易规则（详见表1）。

表1 美式数字贸易核心规则的演变

三、中美数字贸易规则的比较分析

中国在数字贸易规则领域也形成了强调数字主权和国家安全的数字贸易监管规制。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）体现出中国现阶段参与国际数字贸易构建的最高水准，但与现行数字贸易规则最高标准依然存在差距。

本文将从两个角度对RCEP 与USMCA、UJDTA中现行数字贸易规则最高标准进行分析：（1）RCEP扩展条款（RCEP-extra），指的是RCEP 中未包含的高标准数字贸易规则；（2）RCEP 深化条款（RCEP-plus），指的是RCEP 与美式数字贸易规则均有所涉及，但美式数字贸易规则进行了深化升级（详见表2）。

表2 RECP 与美式数字贸易规则的比较

由表2 可知，中美两国就第一代数字贸易规则存在的分歧微乎其微，但是在涉及国家安全及知识产权的高标准条款上存在的较大差异。本文将从数字贸易规则监管规制方面针对具有挑战的条款进行分析：

（一）跨境数据流动与数据存储本地化

美国一直致力于信息数据流动的全球化和自由化，以获取互联网公司的优势。而中国主张数据存储本地化原则，从而在数据的自由流动方面也进行了一定的限制。第一，数据跨境流动。《网络安全法》第50 条规定了对于跨境数据流动必须严格监督管理，只要发现同现行法律法规相冲突，应立即进行限制或停止传输。第二，数据存储本地化。《网络安全法》第37 条规定关键基础设施的运营方在中国境内产生和收集的个人信息和重要数据应当在境内存储。《地图管理条例》中规定地图等相关数据必须存储在中国境内。可见，与美国相比，中国出于国家安全考虑，这使得中国难以笼统地接收数据在全球范围自由流动的要求。

（二）数字知识产权保护方面

知识产权侵权问题是美国重点关心的问题，反映在源代码非强制本地化和密钥保护。中国出于公共安全的保护需要，在下述方面采取相对谨慎态度：第一，源代码。银监会发布的有关加强信息技术安全的文件中规定，对银行金融机构提供软件必须提供源代码。第二，密钥保护。《网络安全法》要求“三级或以上”的产品在进入中国市场前，必须披露加密密钥等机密信息。目前中美就知识产权保护无法达成完全一致，但基于该条款的“安全例外”或“一般例外”，中国与美国实现求同存异还是有可能的。

（三）数字产品非歧视性待遇方面

美国在国际网络与电子商务的应用方面位居全球领导地位，为保持自身在数字服务产业的地位，规定数字产品非歧视待遇。相比之下，中国则会在某些特定领域采取市场准入管理等措施，例如在电信业务领域，《外商投资准入特别管理措施》中对于增值电信业务采用股比限制，外资占股比例不得超过50%，基础电信业务须由中方控股。[5]2019 年《外商投资法》规定了对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单制度。美国拥有大量的优质视听资源，要求扩大特定部门的市场准入机会，目前中国的开放程度与美国所期待的待遇存在较大差距，短时间内难以达成一致。

四、政策建议

目前，中国数字贸易规则相对初级，在某些规则上还是空白。一味地回避上述问题，不仅会阻碍中国数字经济的发展，还可能导致与发达国家在数字贸易领域的分歧愈发难以弥补。因此，在不触及国家数字安全的前提下，应借鉴“美式模板”的部分规则，尽早构建数字贸易规则的“中式模板”。

（一）实行对数据的分级分类管理，推动跨境数据自由流动

中国在“数据跨境流动”“数据存储本地化”上与发达国家存在分歧，但中国可以在合理的基础上，对国内数据进行分级分类管理，针对涉及关键基础设施的重点领域、个人隐私和国家机密的数据实行禁止跨境流动，并建立境内数据存储中心，强制要求为国家关键领域提供服务的企业数据存储本地化。[6]本文认为，随着数据监管技术的发展，以及对数据的分级分类管理，中国有望放松数据跨境流动的管制，中美在跨境数据自由流动问题上将减少分歧。

（二）采取循序渐进的原则，谨慎应对相对激进规则条款

“美式模板”中部分条款是美国国内法规的国际化，反映的是美国意志和美国利益，这些条款相对激进，和中国现有监管政策和法律法规相冲突。对于此类条款可以设置保留条款、过渡性条款或者例外规定，采取循序渐进的原则先在自由贸易试验区或自由贸易港先行先试、酌情推广。例如，对于源代码问题，可将软件划分为商业软件和基础设施软件，仅对关键基础设施软件强制要求公开源代码。此外，还可增加监管例外规定以及将非强制公开源代码的要求程度、时限与各国的数字监管和治理能力联系起来，允许分阶段履行跨境数据自由流动、源代码非强制本地化等条款。

（三）深入学习欧美的规则体系，主动对接国际高标准数字贸易规则

当前，在欧美等经济体的推动下，高标准的数字贸易规则体系逐步成型，内容也越来越细化。在这种情况下，一方面，中国应积极关注发达国家数字贸易规则的利益诉求和发展方向，在能接受的范围内将这些高标准规则纳入自由贸易协定谈判中，逐步完善中国数字贸易规则体系。2021 年，中国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。特别是DEPA 作为主题“模块化”和全球第一个数字经济规则安排，为全球数字经济制度安排与数字贸易规则的发展提供了模板。另一方面，中国主动与其他国家签订FTA，尤其与“一带一路”沿线国家展开合作，[7]协议中加入数字贸易相关章节，积极推动电子商务相关议题谈判，争取制定符合自身利益的数字贸易规则。