欧盟动物进境检疫法规体系概述及启示

薛俊欣，乔彩霞，方海萍，林颖峥，蒋 静，冯之航，王 艳，李 健，季新成

（1.上海海关，上海 200002；2.中国海关科学技术研究中心，北京 100026；3.中国WTO/SPS国家通报咨询中心，北京 100013）

欧洲联盟（European Union，EU）简称欧盟，是当今世界一体化程度最高、综合实力雄厚的国家联合体[1]，近年来，欧盟在根除动物疫病方面积累了丰富的经验，其动物疫病防范制度完善，现有防控措施效果理想[2]。本文介绍了欧盟活动物入境查验及隔离检疫相关措施，旨在提升和完善我国进境动物检疫工作，促进我国同欧盟之间动物及动物产品贸易的开展。

1 欧盟动物检疫法规体系

欧盟动物检疫基本法为《动物卫生法》[The AnimalHealthLaw，（EU）2016/429][3]。根据欧盟条约原则和目标制定的法律体系被称为从属法，包括条例、指令、决议、意见和建议。欧盟越来越多采用“条例”或“决议”形式进行立法，这使得各成员法规标准的一体化程度日益提高[3]。欧盟关于进境动物检疫的相关法律见表1。

表1 欧盟进境动物检疫相关法律

欧盟各成员国的法规体系基本由三类法规组成：一是欧盟制定的直接适用所有成员国的条例及决议，这类法规对欧盟和各成员国完全一致；二是由欧盟指令转化而来的本国法规，这类法规的要求与欧盟指令完全一致，只在实施方式上有所差异；三是本国制定的特定法规。前两类法规在各成员国法规体系中占绝对支配地位，适用于所有产品，而第三类法规数量较少，只适用于本成员国。

欧盟认为伴侣动物的健康风险较其他动物更低。《动物卫生法》规定，对普通动物的登记、记录保存和移动等有关要求不适用于伴侣动物，因为这会增加行政负担及成本。欧盟法规（EU）576/2013对伴侣动物的进境检疫要求和措施单独做了详细规定[4]，因此本文对欧盟伴侣动物的检疫要求不做详述。

2 欧盟动物检疫准入

2.1 风险分析

欧盟关于食品及动物卫生领域风险分析的法规为《一般食品法》（GeneralFoodLaw，178/2002/EC），2002年1月，欧盟理事会和欧洲议会正式颁布了具有里程碑意义的《一般食品法》。这是迄今为止欧盟出台的最重要的涉及食品及动物卫生领域风险分析的法规。《一般食品法》为欧盟创造了一个系统有效的动物卫生风险分析管理框架。本法决定成立欧盟食品安全局（EFSA），其职责是科学进行风险评估和风险交流，并对EFSA的具体职责、组织机构和运作程序也给出了详细的规定和说明；明确了动物卫生风险分析的目的和原则，即为了保护消费者的健康安全和保证消费者的利益，动物卫生风险分析必须本着透明、公开、公正的原则；此外建立了动物卫生风险分析机制，明确指出风险分析应该由3个相互联系的部分组成，即风险评估、风险管理和风险交流[5-6]。

欧盟动物疫病监控的相关法律依据为《动物卫生法》。《动物卫生法》规定的动物疫病种类及其防控原则是进行动物疫病风险分析的依据，根据《动物卫生法》中的原则和评审结果，符合出口条件的非欧盟国家/地区被列入欧盟委员会（EU）2021/404号条例中出口动物的国家/地区名单中，欧盟会依据动物疫情等信息，更新出口欧盟的国家/地区清单[7-8]。（EU）2021/404号条例中列出的非欧盟国家、地区或其部分地区，原则上可以批准向欧盟出口，但是出口动物前，还需要对特定疫病状况进行审核，如有特定疫病可附加检疫条件，以最大程度降低潜在疫病风险[8]。

2.2 出口授权

原则上列入（EU）2021/404号条例中国家/地区清单的动物可以出口欧盟，但是在授权清单中非欧盟国家/地区向欧盟出口动物之前，欧盟委员会仍需对其进行审核，以确定出口条件满足《动物卫生法》中规定的所有要求[3]。《动物卫生法》明确了欧盟进口动物所依据的动物卫生原则以及被授权出口国家/地区的基本动物卫生要求。这些要求包括：出口国家畜和野生动物健康状况，立法情况及动物疫病防控规则，兽医服务的组织、结构、能力和力量，是否为世界动物卫生组织（WOAH）成员，向欧盟和WOAH提供的有关动物传染病信息的规律性和时效性，出口国必须无某些重大疫病，以及出口国可以实行区域化管理，但仅授权其部分领土内的动物可出口欧盟[7]。另外，（EU）2020/692对非欧盟国家有蹄类动物疫病的无疫最短时间要求做了明确规定（表2～3）[9]。

表2 欧盟对境外马属动物之外的有蹄类动物主要疫病无疫状态的最短时间要求 单位：月

表3 欧盟对马属动物在非欧盟或其地区主要疫病无疫状态的最短时间要求 单位：月

2.3 兽医证书要求

欧盟规定所有进口动物必须附卫生证书，且证书必须由动物出口国（非欧盟国家）主管部门的官方兽医签署，抵达欧盟后必须由欧盟官方兽医在指定的边境检查站或目的地实施检疫时查验。（EU）2021/404号条例列出了相关的证书要求，内容除了必须包括原产国、目的地和货物中动物识别的基本信息，还应包含公共卫生证书、动物卫生证书和动物运输证明。其中公共卫生证书的卫生要求包括：该批动物无特定人兽共患病（布鲁氏菌病、炭疽和狂犬病等），没有接受过特定的药物和激素治疗，符合牛海绵状脑病（疯牛病）相关要求。动物卫生证书用于保证：动物和原产地的种群无特定疫病，其潜在的卫生状况不会对欧盟动物健康状况造成风险，动物出口前经过检疫。动物运输证明用于确保：动物运输过程符合委员会1/2005/EC号指令规定的福利标准，经授权的出口国家官方兽医必须在证书上签字，证明相关条件已满足证书中的要求。除了上述证书要求，欧盟还要求出口动物至欧盟的非欧盟国家必须遵守某些公共卫生要求，例如制定国家批准的药物残留监控计划等[8，10]。

3 入境前检疫

3.1 进入欧盟的一般要求

（EU）2020/692第14条规定了非欧盟国家将陆生动物出口至欧盟的一般规则：陆生动物从原产地运输至欧盟的途中，不能与其他陆生动物接触；当通过空运、海运以及铁路、公路或人力运输时，不得在非欧盟国家或其领土内卸载或转运；海上运输时，必须在动物健康证书上附有声明并由船长签字，提供第三国或其原产地的出发港、抵达欧盟的港口和停靠港口等信息，在运输至欧盟途中不得将动物卸离运输工具[9]。另外，在陆生动物运输过程中因技术原因或者其他原因需要更换运输工具的，可以经目的地成员国和途经成员国提出申请，获得批准后由出口国官方兽医依据（EU）2020/692规定在官方监督下更换运输工具[9]。

3.2 进入欧盟的境外检查

（EU）2020/692第13条规定陆生动物出口至欧盟前需进行检查，只有在动物接受临床检查合格后才允许运输至欧盟，检查由第三国或原产国或其地区的官方兽医在装运前24 h内进行，查看是否有疫病迹象，包括（EU）2020/692附件1所列的相关疫病和新出现的疫病[9]。对于家禽和圈养鸟类，该检查应包括拟送往欧盟的动物和原产群体。对于已登记的马属动物，可在装运至欧盟前48 h内或在装运至欧盟前的最后一个工作日内进行检查。对于犬、猫和雪貂，可在装运至欧盟前48 h时内进行检查[9]。

3.3 境外隔离期限

（EU）2020/692第11条规定了活动物的境外隔离期限，规定犬、猫和雪貂以外的其他饲养陆生动物只有在符合表4和表5中隔离期限要求的情况下，才允许从非欧盟国家进入[9]。

表4 有蹄类动物、蜜蜂和大黄蜂进入欧盟前的隔离检疫期要求

表5 家禽和圈养鸟类进入欧盟前的隔离检疫期要求

4 入境检疫

依据97/98/EC号指令规定，欧盟所有边检站的检查程序相同，包括文件审核、货证核查和物理检查等[11]。

4.1 文件审查

欧盟对每批货物都审核随附证书，确保证书满足欧盟进境监管要求。文件审查内容包括：确保证书是原件，证书中的第三国和出口生产企业被授权出口产品至欧盟，证书格式与样本相符，有主管机构或兽医官员的签名。对于每批货物，有关人员应向检查站的官方兽医提供随托运货物的兽医卫生证书原件或其他原始兽医文件的认证副本，并提供（EU）2020/2235[12]、（EU）2021/403[13]号决议中规定的证书，且证书必须用边防检查站发给货物的序列号加以批注，官方兽医应保留兽医证书原件或证书副本[14]。注册马属动物不扣留身份证明文件，在临时接纳马属动物的特殊情况下，不扣留原始卫生证书[15]。对于拟屠宰的马属动物，卫生证书或复印件须随动物前往屠宰场[14]。

4.2 货证核查

欧盟对每批货物都进行货证核查，确保货物与卫生证书中的内容相符，包括检查货物上所有相关卫生标记，确认出口国、出口企业和证书中的代号。边防检查站应记录并保存每批货物的序列号，抵达边防检查站的日期、形态、动物种类、用途及年龄（如适用）以及证书编号、来源国、目的地、货物处置决定和取样部位等信息[11]。

4.3 物理检查、采样和实验室检测

官方兽医应检查动物是否按要求运输，并进行检疫和采样。临床检查须包括对所有动物的目视检查。需采样检测时，采样程序按照（EU）2020/692的规定。对于取样的每只动物，应记录兽医证书的编号和边防检查站标记的入境货物序列号、动物识别号、实验室检测项目、检测结果、采取的任何后续措施，以及货物最终目的地的详细地址等信息。等待实验室检测结果期间，所有入境动物应暂养于隔离场所，不得放行[16]。

（EU）2020/692对出口至欧盟的动物及其繁殖材料实施检疫的采样主体、采样程序和检测资质进行了规定：（a）动物或其繁殖材料在进入欧盟之前需要由第三国或原产国进行采样和检测，运至欧盟后则由目的地成员国进行取样和检测；（b）采样程序按照（EU）2020/689和（EU）2020/688第17条中规定的要求；牛、猪、羊、山羊和马等动物的繁殖材料则按照（EU）2020/686附件2中规定的程序和方法；如有其他特别要求则按照（EU）2020/692规定的相关程序和方法；（c）实验室检疫应由（EU）2017/625第37条指定的官方实验室执行[9，17-19]。

4.4 抽检对象及比例

理事会97/794/EC号指令规定了欧盟进口活动物检疫的要点及抽样比例。（1）种用动物：抽查10%具有代表性的动物，每批次至少10只；少于10只的批次，全群检查。（2）屠宰用动物：抽查5%具有代表性动物，每批次至少5只；少于5只的批次，全群检查。（3）如果初次抽查不满足要求，可增加比例，直至全群检查。（4）家禽、鸟类、水产养殖动物（包括所有活鱼）、啮齿动物、兔形目动物、蜜蜂等昆虫、爬行动物和两栖动物、其他无脊椎动物、某些动物园和马戏团动物、毛皮动物等，可以不进行个体检查，要观察一定代表性数量或全体的健康状况，如果不满足要求，可以进行抽查取样[16，20]。

此外，欧盟规定每月至少对3%批次的进口活动物进行血清学检测，每一批次至少抽取10%的活动物样品，样品数量最低不得少于4只[16，20]。

4.5 隔离检疫要求

4.5.1 隔离检疫期限 （EU）2020/692第19条、26条和50条规定，陆生动物进入欧盟后，应立即直接运输至欧盟境内设立的隔离场进行隔离，有蹄类动物（参加赛马和马术赛事的注册马匹除外）应在到达目的地后至少隔离30 d；用于屠宰的有蹄类动物运往欧盟目的地屠宰场，须在抵达欧盟之日起5 d内屠宰；家禽的隔离检疫期限为6周，或隔离饲养至屠宰当天，即动物自到达之日起6周内被屠宰；应经营者的要求，按照规定取样和测试结果良好的家禽，隔离期限可从6周缩短至3周。其他动物的境内隔离期限欧盟未做统一规定[9]。

4.5.2 隔离检疫疫病 检疫疫病包括《动物卫生法》第5条及附录2中所有列出的疫病，以及（EU）2018/1882第2章列出的所有疫病[9，21]。《动物卫生法》第5条规定的检测项目包括口蹄疫、猪瘟、非洲猪瘟、高致病性禽流感、非洲马瘟；《动物卫生法》附录2所列疫病，包括牛瘟、小反刍兽疫、猪水泡病、蓝舌病等30多种疫病[9]。除《动物卫生法》所列疫病外，（EU）2018/1882第2章还列出棘球蚴病、流行性出血热、苏拉病、埃博拉出血热、副结核病、日本脑炎、西尼罗热、Q热等29种其他动物疫病[21]。理事会91/496/EEC号指令第10条规定：当动物产地的当地法规和欧盟法规不完全一致时，需要对进口动物进行特别的隔离检疫：口蹄疫、狂犬病和新城疫等3种疫病需要在欧盟建立的隔离场实施检疫。其他疫病可以在位于出口国的隔离检疫中心实施境外隔离检疫，检疫程序依据91/496/EEC号指令第22条规定；欧盟兽医专家需定期检查这些隔离场或检疫中心，欧盟也会定期公布指定的隔离检疫场名录[14，22]。具体相关检疫项目及法律依据见表1。

5 检疫处理措施

5.1 紧急措施

《动物卫生法》第53～71条中规定了所有适用于疫病控制的措施，主要包括对阳性病例进行官方实验室确诊、限制涉疫动物及其产品流通、紧急流行病学调查、划定疫区、实施消杀、规定各方权利和义务并令各方采取相关措施等[8]。

《动物卫生法》第260条规定了关于原产于非欧盟国家/地区的动物和产品以及可能与此类货物接触的运输工具和其他材料的紧急措施：（a）根据情况的严重程度，立即采取一项或多项必要的紧急措施来减轻风险，包括销毁相关动物和产品，隔离动物和产品，实施监督和可追溯性措施，以及《动物卫生法》第53～71条中规定的任何适用的疫病控制措施，主管当局认为适当的其他紧急措施；（b）立即向欧盟委员会和其他成员国通报与所涉动物和产品相关的风险，并通过追踪方式告知这些动物和产品的来源，并立即告知采取（a）中的紧急措施[9]。

《动物卫生法》第261条规定了欧盟成员国主管当局应采取的应急措施，包括暂停动物和产品、运输工具或其他材料等进入欧盟，对动物和产品、运输工具、可能与此类动物和产品接触的其他材料（可能会将疫病或危害传播到欧盟）进入欧盟制定特殊要求，采取其他适当的紧急疫病控制措施[9]。

《动物卫生法》第262条规定了欧盟委员会不采取行动时成员国应采取的紧急措施。如果某一欧盟成员国已要求欧盟委员会根据第261条采取紧急措施，而欧盟委员会尚未实施相关措施，则该成员国在欧盟委员会采取紧急措施之前，可临时采取《动物卫生法》第260条所述的一项或多项紧急措施，以保护动物和产品，并根据其领土内情况的严重程度，对可能与动物及其产品接触的任何运输工具和其他材料制定相关特殊要求。另外，应立即将此类紧急措施通知欧盟委员会和其他成员国，并说明采取这些措施的原因[9]。

进口方、出口方或者他们的代理人应当支付因为遵循本条例而发生的所有费用（包括动物的屠宰和销毁费用），欧盟政府不给予补偿[7]。

5.2 场所清洁和消毒

对于检疫发现可疑或者确诊疫病的动物场所，货主或负责人需要对场所及其内设施进行清洁并利用指定消毒剂进行消毒，清洁或消毒的有效性需经官方检疫人员认可，相关费用由进口商或代理商负责。对于未按规定执行清洁和消毒的情况，主管部门可依法提起诉讼[23]。

6 对我国的启示

6.1 重视风险分析预警

欧盟对境内动物疫病管控措施完善，同时重视境外进口动物风险分析，进口动物卫生要求普遍较高。《一般食品法》为欧盟创造了一个系统有效的动物卫生风险分析管理框架。尽管（EU）2021/404号条例中列出的非欧盟国家/地区原则上可以批准向欧盟出口，但是出口前还需要对特定疫病状况进行评估，审核通过后方可获得授权，以最大程度降低潜在疫病风险。审核的内容为《动物卫生法》规定的基本动物卫生要求，包括出口国家畜和野生动植物的健康状况、立法情况、动物疫病防控规则、兽医服务能力、疫情信息的透明度等多方面。

近年来，我国动物检疫专家在动物疫情风险分析预警领域取得了巨大进步，但是与欧盟等发达国家/地区相比仍有差距，主要表现在：我国动物疫情风险信息收集范围有限，不同动物检疫监管部门的疫情信息互通机制不完善，境外动物疫情信息的搜集、整理仍缺乏系统性，未成立专门的动物疫情风险分析机构，动物疫情风险分析专业技术人才储备不足等诸多方面。另一方面，我国畜牧业水平与发达国家相比还有一定差距，种用活动物进口需求大、业务多，某些品种的优良种畜禽还需要依赖进口来实现种群的快速改良，因此迫切需要提高风险分析预警在进境动物检疫工作中的作用。高效的动物疫情风险分析和严格的动物卫生审查与授权制度有助于降低口岸检疫工作压力和检疫成本，提高通关效率，降低国门生物安全风险。

6.2 完善准入清单制度

根据欧盟检疫准入的原则，欧盟规定了授权出口牛、羊、猪、马、家禽及其他鸟类等动物到欧盟的非欧盟国家/地区的名单，并通过风险分析，根据各国重大动物传染病发生情况，相应调整国家名单、产品准入清单以及企业名录。

目前，我国对动物及其产品进口的准入原则是与原产国逐一签订双边议定书，而与不同国家签订双边议定书的时期不同，容易造成对检疫要求存在差异，使各出口国对我国出具的动物卫生证书格式和内容并不一致，给口岸执法造成困难。此外，早期签订的双边议定书中的检疫内容可能无法满足后期境外动物疫情变化时的检疫需求，因此我国对于发生疫情的国家逐一发布禁令，禁止动物及其相关产品入境。但对疫情信息不透明国家则不能及时发布禁令，因而存在安全隐患。此外，紧急发布禁令可能会因为贸易纠纷，影响两国友好贸易关系。建议参考欧盟的管理方式强化准入国家/地区正面清单的管理方式，在完善准入清单的同时，针对特定疫病做一些附加规定。

6.3 对出口国动物疫病状态要求做出明确的时间规定

欧盟通过（EU）2020/692对非欧盟国家有蹄类动物疫病的无疫最短时间要求做了明确规定，并以此作为依据《动物卫生法》进行生物安全审查和出口授权的原则。符合出口条件的非欧盟国家被列入（EU）2021/404号条例中授权出口动物的国家/地区清单中，欧盟会依据动物疫情等信息更新授权出口欧盟的国家/地区清单。我国未就境外无疫状态的认定制定相关法律法规。欧盟对无疫状态的认定做出明确规定这一做法，进一步降低了从境外进口动物或其产品的生物安全风险，出口国也可依据本规定对拟出口动物进行相关生产监管，这有利于促进对欧盟出口贸易的顺利开展。建议我国参考欧盟实施境外无疫状态认定的做法，结合准入清单管理制度，参考境外国家对无疫状态时间的要求，实时更新授权可进口动物及其产品的国家/地区清单。

6.4 适当增加境外隔离检疫期限并科学设置境内隔离期限

对于境外隔离检疫期限，欧盟规定了拟出口动物在出口国内的最短饲养期限、动物种群未引入新动物的最短饲养期限以及出口前的隔离期限，其中有蹄类动物的隔离期限为15 d至6个月，禽为孵出后至6周。对于境内隔离检疫时限，欧盟对非注册马匹以外的有蹄类动物的隔离期为30 d，其他动物普遍低于30 d。

我国进口大中型动物境外隔离期一律为30 d，入境后种用大中型动物隔离期限为45 d，其他动物隔期14～30 d。与我国相比，欧盟对动物境外隔离期限根据出口国饲养期限、种群单独饲养期限和隔离检疫期限都做出了更具体的要求，且境外隔离期限普遍高于我国。此外，欧盟对出口国无疫情发生的时间要求也做了明确规定，欧盟规定的动物境内隔离期限相对较短。经过多年的实践证明，我国的做法在保障入境动物安全方面发挥了重要作用，但考虑到不同疫病传染性、潜伏期不同，统一规定隔离检疫期的做法难免过于机械，也会增加入境动物隔离检疫成本及突发风险。建议参考欧盟做法，并结合我国实际情况，依据不同国家和不同动物种类，在风险分析基础上，考虑进一步关口前移，提高出口国的整体动物卫生要求，增加境外隔离检疫期限，适当减少境内隔离检疫期限。