乡村振兴下河南省农村土地流转问题及对策研究

□岳弋荻，杨玉倩

（1.河南师范大学国际教育学院，河南 新乡 453000；2.河南师范大学法学院，河南 新乡 453000）

党的十八大以来，河南省深入推进乡村振兴战略，积极为农村发展作出规划调整。随着城镇化的快速发展，农村劳动力大幅度减少，农民通过国家分配得到的土地大多闲置，土地承包权和土地经营权的主体分离成为普遍现象。河南省作为农业大省，农村土地问题亟须解决，因此，要切实解决河南省“三农”问题，规模经营农村土地就显得尤为重要。根据当前农村土地制度架构，土地流转是推进土地规模经营的必要路径。截至目前，已有部分文献研究了土地流转难以实现的问题及原因，但由于研究方法和区域不同而并不全面。

鉴于此，文章以河南省农村土地流转的各项指标作为调研的主要依据，重点研究土地流转在河南省农村难以推进的背后原因，就河南省现行土地改革制度存在的问题提出合理性建议，以期在乡村振兴背景下推进河南省农村闲置土地顺利实现流转。

1 文献综述

1.1 乡村振兴战略下农村土地流转的影响因素

杨子砚和文峰（2020）[1]、杨青等（2022）[2]、户艳领和李丽红（2022）[3]对土地流转的影响因素进行研究与探讨，综合其文献成果总结出的共性因素有政府政策、当地经济发展情况、土地使用情况及农户家庭收入状况等。其中户艳领和李丽红（2022）剖析了生态功能区域土地流转的影响因素，指出土地归属认知是影响土地流转的重要因素，且其影响因素不局限于经济学范畴。

1.2 土地流转对农民收入水平及收入分配的影响

目前国内大部分学者在研究时均发现土地流转对农民收入水平起到促进作用。

刘志忠等（2022）[4]基于农村劳动力转移视角分析研究得出，土地流转有利于当地农民摆脱务农，增加低收入农村居民的收入，缩小收入差距。

杜鑫和张贵友（2022）[5]研究发现，农村土地流转带来的收益非常可观。

郭君平等（2022）[6]在中东部六省数据基础上关键性指出，农地流转拉大了东部与中部地区农户间的收入差距。

各学者的研究均有不同的侧重点，但不可否认的是土地流转对于农民的收入分配起到向好的导向促进作用。

1.3 各地土地流转的现有问题分析及解决建议

多名学者实地考察后研究各个区域农村特点，杨震道（2020）[7]、王晓霞和张宁（2022）[8]、杨红艳（2022）[9]、张亚洲和杨俊孝（2022）[10]、王俊龙等（2022）[11]总结发现，农村土地流转难以推进的原因存在共性但各有不同。经济不发达地区农民通常存在受教育程度低、思想普及不到位等问题造成土地无法流转，各区域土地运用路径不同，各地区农民对其土地的依赖程度也有所不同，导致其对土地流转的阻碍作用程度不同。笔者认为，应根据河南省的地理条件与人文环境等多方面因素研究其土地流转难以进行的原因，结合已有文献的研究方法进行类比与改进。

2 河南省农村土地流转现状

河南省是我国土地大省，目前河南省的土地流转形式逐渐趋于多样化，流转速度较之前明显加快，农村土地流转规模也逐渐扩大，但同时河南省多个地区也出现了一些亟须解决的新问题。

随着乡村振兴战略的落实，河南省的土地所有权、土地承包经营权、土地经营权“三权分置”也逐步推进，各县政府纷纷出台一系列配套措施，鼓励并帮助闲置的农地顺利流转。综合河南省统计局数据及省内各地区的实地考察调研报告，分析当前河南省农村土地流转现状，可以看出已经取得了良好的效果，具体内容如下。

2.1 农村土地流转规模扩大但分布不均衡

河南省在乡村振兴战略支持下不断与农户达成合作与交易，土地流转工作得到顺利开展。根据河南省统计局数据，2010 年起土地流转面积飞速增长，截至2019 年，河南省土地流转面积超过226.20 万hm2，在家庭承包经营土地面积中所占的比例也远远超过了34.8%，2021 年全省土地流转面积254.87 万hm2、土地托管面积248.07 万hm2，规模经营面积占家庭承包耕地面积的比重达到69.3%。但根据多份文献研究报告数据，平原耕地和丘陵耕地比山区耕地更容易进行土地流转，也方便进行统一调度，平原耕地与丘陵耕地较多的地区土地流转比例更大。除此之外，各乡镇的土地类型和经济水平的差异会给农村土地流转的规模和效率造成一定影响[12]。

2.2 土地流转交易类型增多且参与主体多元化

随着河南省土地流转相关制度的不断完善，各类土地流转交易类型逐渐多元化。相关数据显示，河南省交易土地类型以耕地、林地为主，流转交易面积最多的是耕地，面积占比45%，其次是林地，占比35%。参与主体也由刚开始的以农户为主，发展到如今的当地居民、企事业单位等，从自身利益出发，为实现各自不同的发展规划，前往河南省各地的农村租用土地，使农村土地市场更加复杂多变。然而，通过横向对比分析，当前河南省农村土地流转仍然存在区域间分布不均衡、建设用地流转占比较小、宅基地流转困难等问题[13]。

2.3 农村土地流转方式趋于多样化

农村土地流转方式主要有互换、转包、出租、入股、转让等，河南省采用以互换、转包、出租为主的流转方式，并且逐步趋于多样化。互换、转包和出租的方式大多是农民将自己闲置的土地让渡给其他从事农业种植的农户或是所在的集体经济组织，而对于可以将土地流转给集体经济组织及其成员以外人员的入股等方式占比较少，发展较为缓慢。

目前，土地流转增加了土地交换、股份合作等新形式，对河南省扩大土地流转规模、提高土地流转效率都有促进作用，并且根据最新的研究数据，该种新型流转方式比例不断上升[14]。

2.4 河南省农村土地流转年限以中短期为主

目前河南省农村土地流转的期限以短期和中期为主，长期流转由于时间较长，在市场上一般不为交易主体所选择。土地流转初期，基于同村人员享有优先权且流转较为便利的原因，农民在土地流转过程中偏向流转给熟人进行耕种，流转期限普遍较短。调查数据显示，河南省流转期限签订为短期的（5 年以下）大都是口头协议，中期（5～10 年）大部分都签有书面协议，但仍有口头协定。

随着国家政策的不断出台和落实，基层农业经济组织逐渐建立和优化，村中形成了较为成熟的合作社，加之一些商业机构的参与，农村土地流转的期限逐渐延长，签订协议流程趋向书面化。

3 河南省农村土地流转中存在的问题

3.1 农村土地流转制度不完善

在乡村振兴战略的背景下，河南省农村土地流转制度趋向完善，但依然存在同一地方农村土地流转到不同经营主体的情况，导致耕种人员难以进行连片操作与管理，不利于农地的机械化操作。根据河南省土地流转最新政策，要求土地流转时间在3 年以上、面积在66.67 hm2以上才有机会得到国家补贴，这些制度要求门槛较高，会对农户土地流转造成一定的阻碍。较大比例的农户倾向于将土地流转给熟人，这对土地流转价格和年限也有不利影响，土地用途不稳定必然不利于对土地资源的合理运用及配置。因此，农村土地流转亟须基层政府出台相关政策加以规范，不完善的体制机制会对当地主要土地经营主体的形成造成阻碍，不利于土地流转的发展[15]。

3.2 基础设施薄弱，农业建设滞后

河南省属于北方的农业大省，区域光照十分充足，必须保证农作物得到充足的灌溉，但由于经济发展长期落后于其他省份等各种原因，河南省农村的基础设施普遍较为滞后。相关数据显示，截至2019 年，河南省农村土地拥有喷灌、滴灌、渗灌设施的耕地占比仍然较少。农村基础设施在很大程度上会影响农业生产，农村土地流转的最终目的也是为了更好地发展农业，实现共同富裕。当前，河南省存在明显的城乡发展不平衡问题，大部分农村的基础设施不完善，相应的支持资金也得不到保障，在一定程度上限制了新型农业经营主体对土地流转后的管理能力。

3.3 基层土地流转组织能力较弱，缺乏专业中介机构

河南省农村土地流转过程中涉及的交易环节较多，且程序大都较为烦琐，同时有意向流转土地的农民的年龄一般较大，文化程度相对较低，对国家政策的了解不够全面，对土地流转流程的重要性也缺乏足够的认识。河南省大多数基层土地流转部门并未发挥相应的作用，农村地区的中介服务机构数量较少，能够提供的各种服务水平也不高，其在农村土地流转的过程中普遍选择采用单一的行政手段。

在土地流转过程中，河南省大部分土地流转服务中心只在基层站点挂牌，发挥作用较小，并且多数地区以签字代表同意土地流转，甚至只需口头协定即可达成一致，很少使用具体书面的土地流转委托合同，这表明相关基层部门组织宣传、讲解土地流转相关制度及流转流程工作落实不到位、不规范，没有发挥好相应的职能作用。

4 河南省农村土地流转的对策与建议

4.1 地方政府及时制定规范性文件，因地制宜降低一定的补贴门槛

农村土地流转涉及的程序大都较为烦琐，拥有土地流转权的主体大多文化程度有限，早期口头合同、非正式流转存在的问题已经逐渐显露。因此，鼓励流转双方签订书面合同、规范农村土地流转程序、科学制定土地流转的指导性价格对于平衡流转双方的利益以及促进农村土地流转十分重要。同时需要根据各地情况，因地制宜地适当降低补贴门槛，以此促进土地顺利流转。笔者认为，河南省基层政府可以参考浙江省、山西省成功经验，根据当地市场上普遍的流转交易价格和土地流转的程序，针对性地出台规范性文件，以此优化农村土地流转机制，促使其更加规范化、有序化。

4.2 合理利用财政资金，完善农村基础设施

河南省农村的基础设施已经基本实现全面覆盖，但随着时间的推移以及劳动力向城市的逐步过渡，大部分基础设施需要及时维修和更新换代，这在一定程度上降低了省内农村土地的市场价格，阻碍了农村土地流转的进一步发展。现今，随着乡村振兴战略的深入推进，河南省财政厅安排资金12.3 亿元，支持市县以项目建设为载体开展农村公益事业财政奖补、美丽乡村建设、农村综合性改革试点试验等工作，积极探索农村发展有效路径。

在此背景下，河南省各地农村应当合理利用这笔财政资金，加大对当地基础设施的投入，大幅度提升农村的生产生活水平，从而为农村土地流转的发展提供有力支撑。

4.3 引进专业技术人才，鼓励中介机构规范运营

基于当前河南省有意愿流转土地的农民年龄较大、文化程度相对不高的现状，基层政府应细分当地区域，并根据经营类型的不同，提供一定的资金支持及福利补贴，吸引专业的科技人员和管理人员到基层实践，并制定一套较为完善的监督机制，向农民提供无偿培训和问题咨询。同时，各地政府应当鼓励土地流转相关中介机构合法、合理运营，防止机构收取不合理中介费的乱象。

5 结束语

本文说明了河南省农村土地流转存在的问题，并结合有关的调查数据，提出了相应的解决措施。在乡村振兴战略背景下，河南省作为农业大省，农村土地流转呈现向好发展的态势，土地流转的未来发展及其存在的问题日益得到了广泛关注，需要进一步研究和探索。