政策和法律视角下我国农村土地流转的影响因素研究综述

□黄晓懿

（成都职业技术学院，四川 成都 610041）

在乡村振兴进程中，农村土地高效流转是解决农村土地问题、实现农民致富、推进乡风文明、引领农业振兴的必要举措。在影响我国农村土地流转的诸多因素中，政策和法律是非常重要的影响因素。因此，有必要梳理我国农村土地流转的相关政策和法律。

1 农村土地流转相关政策和法律概述

1.1 政策方面

随着城镇化、工业化和农业现代化进程加快，农村劳动力大量转移，农村社会经济发展格局发生巨大变化，农村土地流转和利用问题逐渐进入党和国家的政策视野。

《2012 年国务院政府工作报告》提出，深化农村改革，健全农村土地流转配套服务组织，推进农村土地流转和农业规模经营。

《2013 年国务院政府工作报告》提出，深化农村改革，以农村土地确权试点为契机，全面推动农村土地确权颁证。

《2014 年国务院政府工作报告》提出，稳定农村土地产权关系长久不变，赋予农民更多的土地权利。

《2015 年国务院政府工作报告》提出，培养职业化农民，发展多种形式的农业规模经营，推动农业现代化。

《2016 年国务院政府工作报告》提出，鼓励农户通过股份合作形式进行农村土地流转，从政策层面扶持新型农业经营者。

《2017 年国务院政府工作报告》提出，完善农村土地“三权分置”办法。

《2018 年国务院政府工作报告》提出，农村土地承包权到期后再延长30 年。

《2019 年国务院政府工作报告》提出，培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体，加强面向小农户的社会化服务，发展多种形式规模经营。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。

《2020 年国务院政府工作报告》提出，扶持适度规模经营主体，加强农户社会化服务。完善乡村产业发展用地保障政策。2021 年国务院政府工作报告提出，坚决守住“18 亿亩耕地红线”，划足划实永久基本农田，切实遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。开展好第二轮土地承包到期后再延长30 年整县试点[1]。

从近10 年来的《政府工作报告》可见，我国农村土地流转政策已经走向规范化，为推动农村土地流转与适度规模经营提供了政策保障[2-7]。

1.2 法律法规方面

自1986 年开始，国家陆续颁布《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地经营权流转管理办法》等相关法律法规，允许和规范农村土地流转。

图7为沉管近、远场的应力应变滞回曲线，由图可见，沉管底板处海床由于发生液化，剪应变达到0.1%。土骨架曲线大幅衰退，而对应的远场海床剪应变仅达到0.013%(未达到液化状态)。

1986 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》规定，允许农村土地承包经营权在法定承包期内由经营者进行适当调整。该法以“适当调整”描述农村土地经营权的变更行为，表明国家已经逐步承认农村土地经营权的调整行为，并且法律文本中已经初步涉及农村土地经营权调整的若干规定，为后续相关法律法规、政策制度的出台奠定了基础。

2002 年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，农村土地承包经营权可以在集体所有制不变的条件下通过多种形式进行流转，但不得改变农村土地农业用途，本集体经济组织成员享有优先权。农村土地承包经营权的转让和互换方式改变了农村土地承包关系，其流转对象包括同集体经济组织成员或其他从事农业生产经营的农户，这种农村土地流转行为必须由当事人向县级以上地方人民政府申请登记。其提出了土地承包经营权流转的概念，强调了坚持农村土地集体所有是农村土地流转的前提，规范了农村土地流转的原则、要求和形式，促进了农村土地流转的有序有效开展。

2005 年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》（2021 年3 月开始施行《农村土地经营权流转管理办法》的同时该办法被废止）规定，允许普通农户或者法律允许的从事农业经营的组织或个人参与农村土地流转，但本村成员拥有农村土地优先受让权且不能改变农村土地农业用途。如若受让方再次流转土地，需要获得原承包方的同意。该管理办法从流转形式、流转合同和流转管理、权利义务等方面诠释了农村土地流转政策，促进了农村土地流转规模的扩大。

2007 年颁布的《中华人民共和国物权法》规定，在法定承包期内，农村土地承包经营权可以通过抵押、入股等方式实行流转，未经法律允许不得改变其农业用途。其实现了农村土地经营权流转后的价值，增加了农户获得财产性收入的概率。随着农村土地流转市场的发展，农村土地流转规模得以扩大，由农村土地流转引发的矛盾纠纷日益增加。

《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》于2009 年颁布，规定农村土地流转纠纷的处理办法主要包括当事人之间的和解、村委会调解或申请仲裁，也可直接向法院起诉，旨在维护农村土地流转市场秩序与社会稳定发展。

2 农村土地流转政策和法律影响因素研究综述

政策和法律是影响我国农村土地流转的重要因素。国内学者对农村土地产权制度和土地承包权定位与农村土地流转之间的关系作出了相关研究。

臧公庆和龚鹏程（2015）[8]认为，信托公司的运作可以更好地为耕地流转主体提供经济激励。

林文声和罗必良（2015）[9]、胡霞和丁浩（2015）[10]指出，人地关系、嵌入社会关系的交易机制和户籍是土地流转非市场行为的主要原因。

蔡昉和王美艳（2016）[12]指出，以户籍制度为代表的制度性约束使农村劳动力难以彻底转移，人地比例没有发生根本性变化，导致农业劳动力老龄化和兼业化现象严重，影响了农村土地流转，制约了农业经营规模扩大。

叶剑平等（2018）[13]认为，土地确权工作已经初见成效。

戴青兰（2018）[14]指出，土地确权破除了集体经济发展的障碍。

仇童伟和罗必良（2018）[15]基于土地产权理论认为，国家赋权是劳动力和农村土地要素配置的主导因素，国家赋权的强度影响劳动力非农就业和农村土地流转。

王士海和王秀丽（2018）[16]认为，土地确权对增强农户的产权意识有帮助，能提高农户参与农村土地流转的意愿。

宁静等（2018）[17]认为，土地确权能在一定程度上增加农户收入，改善其经济状况。

应瑞瑶等（2018）[18]指出，稳定的地权有助于激励农户持续开展农业生产投资。

曲颂等（2018）[19]认为，土地确权能明晰农村土地产权，赋予农民权能，但激发了农民解决土地权属争议的诉求，使农村的历史遗留问题显现出来。

仇童伟和罗必良（2018）[20]认为，土地产权稳定性的改善会抑制农户种植农作物。

Ye L 等（2018）[21]认为，工业用地权利由于国家和集体土地所有权并存，能在不同的土地租赁条款之间转移，会造成工业用地的利用效率下降。

杨宏力（2018）[22]指出，当前的土地确权模式可能会导致严重的经济和社会后果。

陈慧妮（2018）[23]结合城镇化阶段乡村的基本矛盾，分析J 村农村土地流转带来的机遇和危机之间的矛盾、乡村整体利益和村民利益多元化之间的矛盾、乡镇行政管理权和村民自治权之间的矛盾，认为农村土地流转政策是我国乡村振兴战略的重要支点之一，农村土地流转对农民利益产生深远影响，提出了尊重乡村内生秩序、提高村镇干部工作积极性、增强村庄凝聚力、焕发村庄自身特色等农村土地流转政策执行路径。

孟繁瑜和陶建芝（2020）[24]从宏观、中观和微观3 个层面研究我国农村土地金融创新政策的实践和理论演化，分析我国农村土地金融创新政策构建，提出完善我国农村土地金融政策制度的对策建议。

李停（2021）[25]认为，我国农村土地的“三权分置”改革为农村土地金融创新提供了可行性，激发了农村土地金融需求，促进了农村土地金融供给。

姜松和乐季（2021）[26]分析了农村土地金融创新的内在逻辑与目标偏差，提出了农村土地金融创新发展路径。

3 结束语

从近10 年来的《政府工作报告》可见，我国农村土地流转政策已经走向规范化，为推动我国农村土地流转与适度规模经营提供了政策保障。相关法律法规的陆续出台不断规范和促进我国农村土地流转有序开展。对此，国内学者对农村土地流转的政策和法律影响因素作出了相关研究。虽然学者们研究的视角与方法各不相同，但普遍认为通过相关政策和法律引导可以提高农村土地流转参与主体的积极性，进而推动农村土地流转。出台并落实相关政策制度和法律法规，能在一定程度上对农村土地流转产生积极影响，同时也存在不同的认识和结论。现有的研究成果有助于促进农村土地流转市场发展。