政府数字化转型实现路径研究

朱孔村

（江苏省科学技术情报研究所 江苏南京 210042）

随着互联网、大数据、区块链等新一代数字技术的发展，政府信息化建设与数字政府建设的重要性逐步提升。数字政府是以现代信息技术为支撑、以数据为驱动，为政府部门业务运行构建的政务运作新平台，通过对传统政务运行模式进行改革，优化调整政府部门组织架构、业务流程、社会治理和政务服务方式，全面提升政府部门的综合履职能力，从而实现公共服务便民化、社会治理精准化、经济决策科学化［1］。

1 政府数字化转型发展历程与规律特点

1.1 政府数字化转型发展历程

回顾我国政府部门数字化转型建设的发展历程，可以将其划分为萌芽期、发展期、进阶期、提升期4个阶段。

1.1.1 萌芽期：政府信息化

数字化转型萌芽最早可以追溯到20世纪80年代的政府部门信息化建设，这一阶段的目标是通过信息化建设实现办公自动化，建设重点主要包括办公自动化工程、内部信息办公网络等。

1.1.2 发展期：政府网络化

1999年，我国开始实施政府上网工程，数字化转型进入政府业务应用网络化发展阶段，本阶段目标是实现网上办事服务，建设的重点是政务应用系统，同时，这个阶段也完成了网络、基础数据库等一些信息化基础设施建设，为后续的数字化转型发展奠定了良好的基础。

1.1.3 进阶期：“互联网+政务”

随着《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》的发布，数字化转型进入“互联网＋政务”阶段。本阶段的建设重点在于通过“互联网＋政务”推进政府组织机构和办事流程优化重组，依托数据流开展政务服务流程再造，推动政务服务向线上化、一体化转变。

1.1.4 提升期：数字政府

2019年以后，政府数字化转型建设进入更加成熟的数字政府建设阶段。在这一阶段，数字化转型建设由业务系统建设向数据赋能转变，突出数据驱动在政府治理中的作用，强调以数据流带动业务流、服务流的升级改造，将政务服务拓展至更广泛的社会管理领域。

1.2 政府数字化转型呈现的规律特点

随着政府数字化转型的深入推进，政府部门服务理念、治理模式、决策模式、运作方式都发生了深刻的转变。政府服务理念由“以政府为中心”向“以人民为中心”转变，服务模式从政府部门职能驱动向群众需求驱动转变；政府治理模式由政府单向治理向以政府为主导、公民为中心、社会力量广泛参与的多元主体共建共享治理的格局转变；政府决策模式由人力分析模式向智能决策模式转变；政府运作方式由分散作业逐步走向整体化、智能化的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同联动转变，政府运行效率得到了极大提升。

2 当前政府数字化转型面临的问题

2.1 政府数字化转型体制机制不够健全

政府数字化转型存在统筹协调不畅、统筹推进力度不够的问题，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合。政府数字化转型建设的相关机制不健全、部门间政策不衔接，存在职责不清、交叉管理的问题，难以形成共筹共建合力，阻碍了政府数字化转型建设的进程［2］。

2.2 基础支撑平台建设推进力度不够

当前政务网、政务云建设已经取得了很大进步，但是还存在数据中心建设分散、政务云规划建设适度超前不够等问题。另外，统一身份核验、电子证照、社会公共信用信息、地理信息数据等应用支撑体系的建设还不充分。

2.3 政务数据开放共享不足

目前各地政府都建立了本级政务数据共享机制，但是跨区域、跨行业、跨部门、跨层级的全方位数据资源共享交换体制尚不完善，数据资源开放共享的力度不强，数据资源开发利用深度不足［3］。

2.4 政务应用建设缺少统一规划

当前政府部门政务应用建设场景不断丰富，但还存在政务应用落地成效不明显、部门业务应用不能实现线上全流程办理等问题。同时，政务应用缺乏统一入口，碎片化问题严重，与政府数字化转型一网通办、一网通管的发展定位仍有很大差距。

2.5 政府数字化转型安全面临严峻挑战

政府数字化转型是信息化发展的新阶段，随着信息化基础设施、政务应用、政务大数据等的集约化部署，政府数字化转型不仅会面临各类传统的网络安全威胁，还面临数据安全、公民隐私、新技术应用等方面新的风险，安全保障体系建设亟需加强。

3 政府数字化转型实施路径

3.1 构建政府数字化转型建设的理论和制度体系

3.1.1 完善政府数字化转型相关法律法规

推进构建政府数字化转型相关法律法规框架体系，梳理现行法律法规中制约政府数字化转型建设的条款并及时进行清理和修订，将一些数字化转型的先进经验成果及时上升固化为制度规范［4］。制定出台《数字政府建设工作方案》，从法律法规层面对政府部门数字化转型建设进行宏观的科学规划，为政府部门数字化转型建设工作和其他政府数字化转型细分领域法律法规文件的制定提供法律法规基础保障，充分发挥法律法规的引领和推动作用。

加快出台政府数据资源开放共享方面的法规条例，明确政府数据资源开放共享的责任和权利；研究出台政府数据授权运营管理相关法规，为数据授权运营提供有效指导。

3.1.2 健全政府数字化转型相关标准规范

应用标准化理论和方法、标准化相关法规和规范对政府数字化转型的路径和要求进行规范，统一政府部门数字化转型标准体系，解决标准不一致、不规范的问题。数字化转型标准规范体系可以分技术标准、管理标准和服务标准三部分进行建设。技术标准包括政务网络建设标准、政务云平台建设标准、支撑技术标准、政务应用开发标准等内容；管理标准包括政府数字化转型管理机构设置和职责划分、数据共享和开放、电子政务审批流程等内容；服务标准则包括简化政务服务流程、缩短政务审批所需时间、减免政务服务费用等内容。持续推进技术标准、管理标准和服务标准这三部分标准的制定，持续完善已有关键标准，推动构建多维标准规范体系。

3.1.3 创新政府数字化转型的体制机制

成立数字化转型建设工作领导机构，强化决策、工作、经费、人员、项目的统筹协调和顶层规划，明确职责分工，加强监督落实，为政府部门数字化转型顺利推进提供体制机制保障。采取管运分离的结构，组建政府部门数字化转型信息技术支撑机构，将政府部门行政管理、政策制定和信息化建设、运营职能分开，由第三方主体通过专业化、市场化的模式为政府数字化转型建设提供技术支撑。鼓励和规范社会多方力量参与政府部门数字化转型建设。

3.2 构建政府数字化转型建设平台支撑体系

平台支撑体系建设支撑着政府信息资源的泛在连接、灵活运用、高效配置，是数字化转型建设的基石。通过对现有平台资源的整合调整，搭建功能完善、集约共享的平台支撑体系，为政府数字化转型构筑坚实基础。

3.2.1 加强网络基础设施建设

强化网络支撑，持续推进政务网络的统建统管，将前期建设的各部门专网逐步迁移合并至电子政务网，实现电子政务网络的高效共享，降低网络建设运维成本。根据政务网络承载的业务需求，对政务网络互联网出口网络设备和网络带宽扩容升级，优化电子政务网网络结构，提高网络承载能力和运行效率。扩大政务网络覆盖范围，在安全可控的前提下，按需向企事业单位拓展。整合各部门业务系统互联网出口，建设统一的互联网出口平台，面向不具备专线接入条件的各级政务部门、企事业单位、移动办公人员等提供到政务外网公共服务域DMZ区相关业务系统的安全接入服务。深化电子政务网移动接入能力建设，推动政务网络与5G、物联网、量子通信等新技术融合，以满足移动办公、应急管理、重大活动保障等移动应用场景需求。

3.2.2 加强政务云平台建设

强化政务云资源规划调配，依托现有政务云资源，逐步提升政务云平台的综合计算和存储能力，构建一体化政务云平台体系。结合各地政务云建设现状和政务云资源需求，引导政务云资源集聚发展，解决“重复建设、资源利用率低”等问题，促进政务云平台规模化、集约化、共享化、绿色化发展。政务云平台采用“分布式”部署，纵向联通省、市、县级政务云平台，横向统筹各部门政务需求，统筹建设、互联互通、集约共享［4］。制定政务应用迁移上云计划，推进政府部门非涉密政务应用系统和政务数据分批次、分阶段逐步向政务云平台迁移部署，并做好上云应用系统的运维、监控、安全等管理和维护工作。加强政务云平台算力资源、存储资源等的管理和调度，建立共享开放的政务云资源一体化调度体系，以实现政务云资源的统一管理、按需调整、弹性分配。

3.2.3 加强重点共性应用支撑系统建设

围绕基础性、公共性的应用支撑需求，通过构建标准化、集约化的应用支撑基础中台的方式对应用开发所需的权限认证、安全管理、资源管理、数据管理等共性支撑基础软件进行封装，为各类政务应用开发提供集成度高、扩展性好、配置灵活的共性技术接口服务，进一步提升门户组件（统一身份认证、单点登录）和工具组件（电子证照、电子印章、信用信息共享、地理信息协同共享、统一支付平台、统一短信平台）等通用系统的支撑能力。

3.3 构建政府数字化转型开放共享的数据资源体系

数据是政府部门数字化转型过程中的基础性、核心性资源，构建多源汇聚、关联融合、高效共享和有序开发利用的数据资源体系是实现数字化赋能治理现代化目标的前提和基础。

3.3.1 强化数据汇聚整合

数据汇聚整合的前提是数据资源归集“应归尽归”，要实现数据资源“应归尽归”，就必须依法依规梳理形成衔接一致、完整有效的政务数据目录。对部门应承担的职责进行明确界定，厘清部门的具体业务事项，确定各个类别业务事项的数据供给标准，最后建立各级政府部门的“数据清单”，将职能和业务映射到数据层面，建立部门“数据职责”清单，实现“业务数据化、数据业务化”的转型。对照数据清单，采用“统分结合”模式，即“物理汇聚”和“逻辑汇聚”相结合的方式，汇聚整合政府部门各类数据，为数据资源体系的实现提供数据支撑。

3.3.2 深化数据治理

在数据汇聚整合的基础上，推进数据整合、清洗、转换和分析，建立并持续完善涵盖元数据管理、数据治理管理、数据标准管理、数据安全管理、数据模型工作的政务数据资源体系。深化数据资源从归集到应用的全过程管理，完善数据治理标准规范，依托标准规范提升数据整体质量和数据资源的及时度、真实度、准确度和完整度。完善数据评价机制，定义完整、全面的数据质量评估维度，在数据生命周期各个阶段根据标准进行数据质量检测和规范，形成“归集—治理—共享—反馈—治理—归集”的数据治理闭环体系。根据数据价值和特征对政务数据分级分类，通过数据治理工具进行建模，定义敏感数据位置、描述和处理方式，以保证数据的合规合法使用。

3.3.3 促进数据高效共享和有序开发利用

将政务数据资源应用于政府业务，推动政府管理和政务服务的创新。明确数据资源共享开放目录，构建基础数据库、主题数据库、专题数据库，分等级、分类别地开放公共数据资源。梳理政府部门现有的数据服务和数据应用，并进行优化整合，实现数据资源应用服务的集中监管、统一服务，建立分行业、分场景的可控数据开放机制。持续推进数据资源共享交换、智能检索、风险防控预警等功能的开发应用，促进共享数据在政务业务、政府管理和战略决策等方面的应用。

3.4 构建政府数字化转型政务应用服务体系

在“数字政府即平台”政府数字化转型建设理念的引领下，在政务数据共享共治的基础上，挖掘公众服务、市场监管、环境保护、辅助决策和协同办公等层面的创新业务应用需求，着力深化政务应用系统集约建设、互联互通、协同联动，实现数据业务化、业务数据化的顺畅流转，提升政府履职效能和治理能力。

3.4.1 政务服务平台

进一步整合优化办事流程，拓展服务内容，深化数据共享，提升协同服务能力，逐步优化完善一体化政务服务平台、政务服务APP建设，构建规范高效的政务服务体系，持续增强企业和群众对政务服务的满意度和获得感。充分利用信息技术带来的互动便利性，根据企业和群众需求主动推送相关政策法规标准及办事指南，变“我找政府办事”为“政府为我服务”，提供精准便捷的政务服务。

3.4.2 社会治理平台

依托政务网、政务云、应用支撑和安全保障等数字政府基础底座，对社会综合治理、市场监督管理、经济运行调节和生态环境保护等城市运行管理服务相关信息进行整合，加强对社会运行综合状况的全面感知、分析研判、指挥调度、事件联动和考核评价，打造集常态运行与应急管理于一体的社会综合治理平台，逐步构建系统完善的社会运行综合管理体系，实现线上线下协同高效处置一件事，以数字化呈现、智能化管理、智慧化预防的方式达成“建一网，统筹管”的建设目标，赋能社会综合治理水平的提升。

3.4.3 政府决策平台

依托政务大数据中心，全面对接政务信息各类数据源，以数据关联融合、AI智能分析、数据深度挖掘等信息技术为支撑，建设“领导驾驶舱”，构建政府部门综合分析决策平台。应用数据可视化技术，建设支持PC、移动端、大屏等多终端的政务数据同步展示系统，实现数据的可视化呈现。持续发挥数据价值，用数据驱动决策，通过政务数据融合分析，开展交叉比对、趋势预判，有效激活政务数据价值，为政府政策制定的科学化提供重要支撑。

3.4.4 协同办公平台

面向政府运行和内部管理，通过共享协同理念构建智慧化、规范化的服务型政府，以节省政府机关办公时间、办公成本和提高工作效率为目标，为政府各部门之间、上下级政府之间构建一体化的协同办公平台，实现跨部门、跨地域的网上办公、掌上办公和智慧办公，进而完成政府部门内部业务流程的优化调整，促进政府职能转变，提升政府履职效能，构建政府整体智治的新格局。

3.5 构建政府数字化转型全方位安全保障体系

全面加强政府部门网络信息安全管理，明确主管部门、运营部门、使用部门网络信息安全管理责任，强化政府数字化转型整体安全风险防控能力建设，构建全方位安全保障防护体系。

3.5.1 完善安全管理制度

加强数字化转型建设安全防护，制定完善云网基础设施、应用支撑系统、数据资源系统、政务应用系统的安全性评估、安全动态监测和安全防护等相关管理制度。构建共享数据资源的明确标准和信息安全管理制度，明确共享数据资源信息的隐私性和密级等级，建立健全基于类别和等级的数据资源防护、风险评估、检测认证等管理制度。尤其需要完善涉及秘密信息、个人隐私信息等数据的管理制度，建立身份认证、审查、监督等多项制度，加强个人隐私、公共安全和国家利益等数据信息的管理和保护，确保共享数据资源的过程可靠且安全，构建数据信息全生命周期的安全管理制度体系。

3.5.2 建立安全工作机制

建立一体化安全防护工作责任和监督机制，根据政府数字化转型过程中的职责分工落实网络信息安全的主体责任，加强对参与数字化转型建设、运营的企业和人员的规范管理，强化相关安全管理制度落实落地情况的监管，统筹做好网络信息安全工作。制定并完善网络信息安全应急响应预案，建立网络安全攻击和信息系统攻击的监测、预警预防和应急处理机制。

3.5.3 提升安全保障能力

构建网络信息安全一体化管理平台，采用威胁情报、态势感知、动态分析、威胁预测和安全预警等安全防护技术，加强对网络信息安全的动态监测和主动防控，以提升对突发性网络安全事件、网络泄密事件的发现、预警和应对处置能力［5］。根据网络信息安全威胁发展形势，定期组织针对各政务应用系统的安全渗透测试、攻防演练和检测分析，及时发现安全隐患与漏洞，提升整体安全水平。经常性开展网络信息安全宣传教育和相关专题培训，增强系统维护人员的安全应急处置能力和安全保障技术能力。

4 总 结

政府数字化转型是全面贯彻党和国家建设数字中国、发展数字经济战略的重要举措，以政府数字化转型为抓手，充分发挥数字化发展潜能，为社会治理体系和治理能力现代化的顺利推进提供动力。本文在总结政府部门数字化转型发展历程和特点规律的基础上，重点分析了政府数字化转型在理论与制度、平台支撑、数据资源、政务应用、安全保障等层面的实施路径，以期为政府部门数字化建设提供理论借鉴。