拉美国家防空识别区的现行实践及其借鉴

曹 群,付丽媛

(中国国际问题研究院,北京 100005)

在拉丁美洲,划设防空识别区的国家并不算少,至今已有6国,而且半数皆为近年新设。较早划设防空识别区的国家有古巴、巴拿马和秘鲁,分别于20世纪70年代末、80年代初和90年代初开始划设。近几年来,除秘鲁于2016年扩展防空识别区外,又有多个南美国家宣告设立防空识别区,比如阿根廷于2015年、巴西于2017年、乌拉圭于2020年陆续划设防空识别区(除“常设性”防空识别区外,阿根廷和乌拉圭还曾划设“临时性”防空识别区)。在世界上划设防空识别区的27个国家或地区(1)根据已掌握资料统计,该27个国家或地区包括:美国、加拿大、韩国、日本、中国、台湾地区、菲律宾、印度、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉国、伊朗、缅甸、泰国、印度尼西亚、澳大利亚、巴拿马、古巴、秘鲁、巴西、阿根廷、乌拉圭、冰岛、芬兰、波兰、土耳其、利比亚。中,拉美6国防空识别区占比近1/4,其实践颇具“独特性”,与世界其他地区相关实践的差异性较大。而且,国内、外学界普遍对拉美防空识别区实践的关注很少,这使得相关认知存在诸多缺漏(甚至国际民航组织相关文件也竟似“忽视”拉美实践(2)经国际民航组织(ICAO)秘书长授权,ICAO网站于2021年2月(4月有更新)发布了《空中交通管理军民合作手册》(Doc 10088号文件)英文版初稿。Doc 10088号文件专设一章论述有关防空识别区设立和规程的“建议措施”,其虽不具法律拘束力,但作为“指导性文件”或将对该领域习惯国际法的形成产生较大影响。然而,从第一版Doc 10088号文件来看,其起草者对于防空识别区的国际实践缺乏深入调研,存在诸多不严谨的评述,其对拉美国家防空识别区实践特点丝毫未有提及。该文件初稿称防空识别区现行有效(active)者少于20个,不知其标准为何,且其似无权将部分已划设的防空识别区列为“无效”。参见ICAO, Manual on Civil-Military Cooperation Air Traffic Management, Doc 10088, First Edition, 2021, 9-1, https://elibrary.icao.int/home.),故有必要对拉美国家防空识别区现行规则进行详细解读,并与其他地区相关实践进行比较分析。现今,尚未形成有关防空识别区的“公约”,根据《国际法院规约》第38条以及1969年“北海大陆架案”判决、1986年“尼加拉瓜境内和针对尼加拉瓜的军事和准军事活动案”判决、2009年“航行权利和相关权利争端案”判决、2012年“国家的管辖豁免案”判决等之内的相关分析评述(这些在国际法委员会《习惯国际法的识别》报告中被总结为“两要素法”(3)所谓“两要素法”是指该报告中确定习惯国际法规则的“基本方法”,包括“结论2”(两个构成要素:“要确定一项习惯国际法规则的存在及内容,必须查明是否存在一项被接受为法律(法律确信)的通例。”)和“结论3”(两个构成要素的证据评估:“1.为查明是否存在一项通例及该惯例是否被接受为法律(法律确信)而对证据进行评估时,必须考虑到总体背景、规则的性质以及有关证据被发现时的具体情况。2.两个构成要素中的每一要素必须单独予以确定。这就要求评估每一要素的证据。”)。参见International Law Commission, Identification of Customary International Law (A/71/10), Conclusion 2 &3.),国家实践对确认关于防空识别区的“习惯国际法规则”极为重要。因此,如果要探讨拉美国家防空识别区规则违反“国际惯例”与否及“特殊”之处何在,那么便须基于世界各国相关实践,从防空识别区的覆盖范围、适用对象、识别方式等方面将拉美国家实践与其他地区“主流”实践进行对比分析。另外,拉美国家防空识别区的“独特”实践,还有助于从非传统安全合作层面创新性地理解防空识别区,此亦值得关注和深入研究。

一、关于防空识别区的定义与“国际标准”

关于防空识别区的设立及相关操作规则,存在着很大的条约法“空白”,1944年《国际民用航空公约》(下称《芝加哥公约》)和1982年《联合国海洋法公约》皆未曾在正文中提及。在21世纪初,《芝加哥公约》附件15和附件4才增补了有关防空识别区的定义(分别是在2000年(4)《芝加哥公约》附件十五的第一版系由国际民航组织(ICAO)理事会通过于1953年5月15日,并于1954年4月1日开始适用。2000年2月21日,ICAO理事会通过了包括增加防空识别区定义和相关“建议措施”在内的一系列修订,并于2000年7月17日生效,2000年11月2日开始适用。参见Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation, 16th Edition, July 2018, pp. ix, xiii.和2001年(5)附件四2001年修订增补有关防空识别区的定义,其在表述上与附件十五2000年修订增补者完全一致。参见Annex 4 to the Convention on International Civil Aviation, 11th Edition, July 2009, pp. xvi, 1-1.修订增补定义,而且该两附件后续版本未再就此有所更改),其定义为:“特别标出的划定范围空域,航空器于其内被要求遵守与提供空中交通服务(ATS)有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序。”(6)参见Annex 15 to the Convention on International Civil Aviation, Amendment 37, 14th Edition-July 2013, Chapter 1. Definition.与《芝加哥公约》附件中的上述定义不同,《马克斯·普朗克国际公法百科全书》将防空识别区定义为:“一种划定空域,于其内民用航空器被要求自我识别,这些区域常被划设于邻近海岸的专属经济区或公海,以及领海、内水和陆地领土上空。”(7)参见J.Ashley Roach, “Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Article last updated: March 2017, para. 1.关于防空识别区,《芝加哥公约》相关附件与《马克斯·普朗克国际公法百科全书》所给出的定义,在表述上虽有差别,但在实质上并无分歧:二者皆未就防空识别区之覆盖范围加以明确限定(亦未指出可否超出其本国飞行情报区);皆限定民用航空器为防空识别区规则的适用对象(8)后者“定义”明确指出在防空识别区内是“民用航空器被要求自我识别”,而前者“定义”虽未在适用对象的表述上明确加“民用”二字,但不论是从《芝加哥公约》的适用性(“本公约仅适用于民用航空器,不适用于国家航空器”)来看,还是从所谓“遵守与提供ATS有关的程序”来看(国家航空器,尤其是军用航空器,若在一国领空之外操作,则并无义务遵守该国发布的ATS有关程序,遑论遵守“与提供ATS有关的程序之外附加的特定识别和/或报告程序”),均体现出其仅系针对民用航空器而言。;皆认为“主动识别程序”(9)这里所谓“主动识别程序”是指,航空器遵照相关规则“主动”提交飞行计划、保持无线电通信和进行位置报告以便于其被识别;“被动识别程序”是指,航空器并未“主动”令空管单位识别其身份,而“被动”地遭雷达探测跟踪乃至引发他国军机“拦截”查证识别。(参见苏金远:“防空识别区国家实践:地理范围、识别对象以及识别程序”,《国际法学刊》2020年第3期,第89-91页。)无论是否划设防空识别区,所有国家在其本国领空和“国际空域”皆可施行“被动识别程序”(但不得侵犯他国领空)。一般而言,若不颁布针对航空器操作的“主动识别程序”,而仅在特定范围划设防空识别区(或提示划设国将在该空域施行“被动识别程序”),对于划设国辨识空防威胁的价值几乎为零。这里需要明确的是,本文言及防空识别区规则的适用对象、适用穿越情况(或对防空识别区规则的遵守)等问题,多系针对“主动识别程序”而言,并不会牵涉“被动识别程序”。之所以如此界定,主要是为了使分析讨论更有价值或避免偏离主题。“被动识别程序”并不依赖于防空识别区,即便不划设防空识别区,一国军机亦有权在邻近其领空之“国际空域”巡逻查证识别他国航空器。对于绝大多数已划设防空识别区的国家而言,“被动识别程序”即便可算作防空识别区规则的一部分,也并非其主要部分。是防空识别区规则之主体。

二、拉美防空识别区的范围划定

在拉美地区,最早问世的防空识别区皆在中美洲(18)多米尼加于1950年11月划设了延展至本国领空之外约达30海里的“识别区”(并未使用“防空识别区”表述),其主要系为空防安全而设,相关细节不详(现今是否存在亦待考证)。参见Decree 6932 of November 6, 1950, in Gazeta official, November 11, 1950; Nicholas M. Poulantzas, The Right of Hot Pursuit in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Second Edition, 2002, p. 327.,比如美国所划波多黎各沿海防空识别区和巴拿马运河区国内防空识别区[2](现皆已不复存在(19)波多黎各防空识别区划设于1962年底,在1963年初即被废除。巴拿马运河区防空识别区划设于1964年,在1981年美国联邦航空局修订相关规则时被正式废除。)。目前,拉美6国所划防空识别区均未超出本国飞行情报区(FIR)。除了古巴和巴拿马的防空识别区覆盖其全部领空及所毗连不小面积“国际空域”(古巴防空识别区还对他国无争议领空有所覆盖),其他4国常设性防空识别区的覆盖范围大都并未超出其本国领空。除了阿根廷、乌拉圭所划临时性防空识别区覆盖“国际空域”,秘鲁、巴西、阿根廷和乌拉圭的常设性防空识别区大多限于其本国领空范围之内(仅巴西防空识别区的南、北端各有小部分范围在其领空之外)。为更加清晰地评析拉美各国所划防空识别区的覆盖范围以及其与领空和飞行情报区的关系,下文将分国别按其划设防空识别区的时间早晚排序加以阐述。

古巴于1977年7月20日划设防空识别区,以内外圈方式界定了其覆盖范围(20)当时,古巴防空识别区的内圈边界是古巴主张的12海里领海线,其外圈边界为以下坐标点连线:北纬23度00分、西经87度00分,北纬24度00分、西经86度00分,北纬24度00分、西经78度00分,北纬22度00分、西经75度10分,北纬20度00分、西经73度20分,北纬18度30分、西经75度00分,北纬19度30分、西经77度30分,北纬20度00分、西经78度20分,北纬20度00分、西经82度00分,北纬19度00分、西经82度05分,北纬20度00分、西经86度00分,北纬23度00分、西经87度00分。参见Federal Aviation Administration, US Department of Transportation, International Notices to Airmen, November 2, 1977, pp. 5-6.,其外圈边界超出本国的哈瓦那飞行情报区(Habana FIR)(21)关于古巴飞行情报区范围,参见ICAO GIS viewer Aviation last generation, Tools GIS updated 31 December 2021, https://gis.icao.int/icaoaviation/#/-82.0679/20.9587/6.。后来,古巴防空识别区外圈(内圈一直无变化)边界调整为哈瓦那飞行情报区坐标范围界线(如美国国防绘图局出版航图(22)相关航图参见:US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26D, 9 September 1977; US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26A, 31 May 1991; US National Imagery and Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26C,13 May 1996; US National Imagery and Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC J-26B, 4 June 1996.所示,至晚在1991年已作调整)。目前,古巴防空识别区有所谓“内防空识别区”(ADIZ Interior / Inner ADIZ)和“外防空识别区”(ADIZ Exterior / Outer ADIZ)之区分(23)如古巴“航行资料汇编”所示,所谓“外防空识别区”就是哈瓦那飞行情报区范围,所谓“内防空识别区”就是古巴陆地及领海之上领空范围。参见AIP Cuba, 25Apr 2019, ENR 5.1-5.。古巴防空识别区自划设以来一直与美国本土防空识别区东南部分区域紧密相接,二者以北纬24度线为分界并无重叠(24)参见US Federal Aviation Administration, World Aeronautical Chart, CJ-26, 22nd Edition, Effective 0901Z 4 Feb 2016 to 0901Z 1 Feb 2018.,而且美古双方军机一般都不会向南或向北越过北纬24度线(25)美方对古巴军机活动有密切监视,一旦发现其有之向北穿越北纬24度线之趋势,便会立即升空战机查证(此种情况很少发生,因为古巴空军活动并不很频繁,而且其许多飞行的方向并非向北穿越北纬24度线)。参见“Antiaircraft Defense and Revolutionary Air Force / Air and Air Defense Forces,” https://www.globalsecurity.org/military/world/cuba/af.htm.(在古巴划设防空识别区之前其军机曾“越界”飞入美国防空识别区并与美方军机相遇(26)按美国退役军官回忆所说,古巴空军飞行员在1970年已能熟练驾驶前苏联移交的米格-21战机。古巴军机当时不仅飞越了北纬24度线进入美国防空识别区,还在飞行中“超越”(overshoot)美方军机后才向南返回,这令美方军机飞行员产生了其在本国防空识别区被“拦截”的感觉。参见Colonel H. Wayne “Flash” Whitten USMC (ret.), “Castro’s Revenge?,” http://www.mcara.us/castros_revenge.php.)。另外,古巴防空识别区对他国无争议领空有所覆盖(如前引航图所示),其不仅覆盖巴哈马部分岛礁陆地和邻近海域,还覆盖海地西北部分12海里领海,但这些区域皆未超出古巴的哈瓦那飞行情报区范围(亦未曾闻相关方有公开抗议或反对意见)。

巴拿马很可能是在逐步收回运河区之初于1980年4月10日(27)巴拿马运河区在1903—1979年间系美国非建制属地,美国曾在此划设防空识别区。在美国联邦航空局1981年正式修订相关规则撤销其在运河区所划防空识别区之前,巴拿马已于1980年4月10日划设本国防空识别区(至少覆盖运河区)。参见46 Fed. Reg. (1981), September 21, 1981, 14 CFR Part 99, pp. 46569-46570.划设了不仅覆盖运河区也覆盖全国陆地、领海及毗连“国际水域”的防空识别区,其最初坐标范围的西部和东部皆曾超出本国飞行情报区(28)关于巴拿马飞行情报区的坐标范围图示,可参见ICAO GIS viewer Aviation last generation, Tools GIS updated 31 December 2021, https://gis.icao.int/icaoaviation/#/-82.0679/20.9587/6.(1991年航图仍如此(29)相关航图参见:US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC K-25C, 3 January 1984; US Defense Mapping Agency, Operational Navigation Chart, ONC K-26, 12 July 1984; US Defense Mapping Agency, Operational Navigation Chart, ONC K-25, 2 June 1989; US Defense Mapping Agency, Operational Navigation Chart, ONC L-25, 6 February 1990; US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC L-26A, 10 September 1990; US Defense Mapping Agency, Tactical Pilotage Chart, TPC K-26D, 28 March 1991.)。现今,巴拿马防空识别区仍覆盖本国领空及毗连“国际空域”,但已不再超出巴拿马飞行情报区(Panama FIR)(30)巴拿马防空识别区范围为以下坐标点连线之内区域:北纬08度41分12秒、西经077度21分49秒,北纬11度00分00秒、西经077度25分00秒,北纬11度00分00秒、西经081度15分00秒,北纬09度34分05秒、西经082度33分24秒,然后向南沿巴拿马-哥斯达黎加边界至北纬07度30分00秒、西经082度55分00秒,北纬06度16分00秒、西经082度55分00秒,北纬06度16分00秒、西经079度03分00秒,北纬06度28分00秒、西经078度47分00秒,北纬06度44分00秒、西经078度18分00秒,北纬07度15分00秒、西经077度53分00秒,然后向北沿巴拿马-哥伦比亚边界至起始点北纬08度41分12秒、西经077度21分49秒。参见AIP Panama, 30 Nov 2020, ENR 5.2-1.。

秘鲁是南美洲最早划设防空识别区的国家,而且自其诞生以来一直都与打击空运贩毒活动密切相关。秘鲁于1991年10月在人烟稀少的安第斯山脉以东部分领土之上空域划设防空识别区,并曾于1994年8月进行相关规则修订[3]。根据2015年《国家空域管制、监视和防卫法》第4条(31)《国家空域管制、监视和防卫法》第4条给出了防空识别区的定义并规定其扩展和相关适用规则会以何种方式确立:“4.1 秘鲁防空识别区(ADIZ PER)系指国家空域之一部分界定范围,于其内需要对航空器及时识别、定位和管控。4.2 秘鲁防空识别区(ADIZ PER)的扩展及其他适用规则会以外交部长、国防部长及交通和通信部长签署的最高法令确立。”参见Ley N° 30399 de control, vigilancia y defensa del espacio aéreo nacional, El Peruano, Ao 32, no. 13377, 29 de agosto de 2015, pp. 560306-560309.及其他相关法规,秘鲁政府于2016年扩展防空识别区(32)扩展后的秘鲁防空识别区范围如下:自南纬03度17分05.019秒、西经078度06分44.915秒始,沿与厄瓜多尔、哥伦比亚、巴西和玻利维亚等国边界至南纬16度33分55.03秒、西经069度02分18.34秒,然后向北至南纬13度30分00秒、西经075度00分00秒,南纬11度13分00秒、西经076度00分00秒,南纬05度30分00秒、西经078度00分00秒,然后至起始点。参见AIP Peru, Supplement 16/16, 8 April 2016, p. 1.。秘鲁防空识别区覆盖了其陆地领土约三分之二范围,完全位于本国利马飞行情报区(Lima FIR)之内。

阿根廷是南美洲划设防空识别区较早的国家,而且既划有常设性防空识别区,也曾划设临时性防空识别区。阿根廷于2015年建立常设性防空识别区(33)参见AIP Argentina, 30 April 2015, ENR 1.12-3.,其覆盖范围如下:自南纬29度向北至与智利、玻利维亚、巴拉圭、巴西(起初还曾将乌拉圭错误写入(34)阿根廷与乌拉圭边界并不在南纬29度以北,2015年版“航行资料汇编”(AIP)此处有误,后经2019年1月修订作出更正。2019年修订还将防空识别区规则在“航行资料汇编”中的所属部分由ENR 1.12调整至ENR 5.2,还增加了图示——并在述及防空识别区范围之处及所增图示之上冠以标题“防空识别区‘北方护盾’”(ADIZ ESCUDO NORTE; Zona de Identificación de Defensa Aérea “Escudo Norte”)。参见AIP Argentina, 31 Jan 2019, ENR 5.2-1～5.2-2.)的边界为限(35)经2020年11月修订,阿根廷防空识别区的名称较之2019年1月修订版有所修改——变为“防空识别区‘有效边疆’”(Zona de Identificación de Defensa Aérea “Operativo Fronteras”)。参见AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1～5.2-2.。阿根廷常设防空识别区所覆盖者皆系本国陆地领空,位于本国科尔多瓦飞行情报区(Cordoba FIR)和雷西斯滕西亚飞行情报区(Resistencia FIR)之内。阿根廷于2018年为举办二十国集团(G20)峰会曾划设临行性的G20防空识别区(36)2018年11月29日至12月2日二十国集团(G20)峰会在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举办,阿根廷为此划设临时性防空识别区,其位于埃塞萨飞行情报区(Ezeiza FIR)和科尔多瓦飞行情报区之内,是以伊昔扎国际机场甚高频全向信标台(VOR)为中心、250海里为半径的圆范围(限于蒙得维的亚飞行情报区边界)之内由地表至无限高的空域。参见AIP Argentina, Supplement A 28/2018, October 11, 2018, p. 13.,于2019年为举办南方共同市场(MERCOSUR)峰会也曾划设临时性的沿海防空识别区(Temporary Litoral ADIZ)(37)2019年7月15日至18日南方共同市场(MERCOSUR)峰会在阿根廷的圣菲市举办,阿根廷为此也曾划设临时性防空识别区。该防空识别区为以南纬31度48分30秒、西经60度29分05秒坐标点(VOR/DME PARAN)为圆心、100海里为半径的圆范围内地表至无限高空域(有效时间为世界协调时2019年7月15日10:00至18日03:00)。参见AIC Argentina, A 08 / 2019, 12 de Julio 2019, pp. 1-2.,二者均未超出本国飞行情报区,且对本国领空及毗邻“国际空域”皆有覆盖。

巴西于2017年8月在其与法属圭亚那、苏里南、圭亚那、委内瑞拉、哥伦比亚、秘鲁、玻利维亚、巴拉圭、阿根廷和乌拉圭的陆上边界之内侧划设了宽度为80海里的“陆上防空识别区”(38)参见MUDANÇA NOS CRITÉRIOS DE APRESENTAÇO DE PLANO DE VOO, AIC N 16/17, 04 AGO 2017.,其内侧80海里线的最北端坐标为北纬3度36分17秒、西经50度26分6秒(该坐标点位于巴西领海之外),最南端坐标为南纬33度59分28秒、西经51度47分45秒(该坐标点也位于巴西领海之外)(39)参见AIP Brazil, 4 Jan 2018, ENR 5.2-1.。据此可见,巴西防空识别区的覆盖范围绝大部分皆限于其本国领空之内,南、北端超出的小部分范围也仍在其本国飞行情报区之内(40)关于巴西的飞行情报区范围图示,可参见ICAO GIS viewer Aviation last generation, Tools GIS updated 31 December 2021, https://gis.icao.int/icaoaviation/#/-82.0679/20.9587/6.。

乌拉圭既已划设常设性防空识别区,也曾划设临时性防空识别区。而且,从划设时间来看,乌拉圭是先划设临时性防空识别区,之后才宣告常设性防空识别区。2020年3月,为举行乌拉圭新总统就职仪式,乌拉圭空军实施了一系列安全和空中管制措施,其中就有划设临时防空识别区——其实际上为“限制行动区”(ROZ ALFA / ADIZ),虽在“国际空域”划设,但未超出本国飞行情报区(41)乌拉圭所划该临时防空识别区的范围是以南纬34度50分00秒、西经056度01分00秒坐标点为圆心、向南30海里至60海里半圆内由海平面至飞行高度层195的空域(限于蒙得维的亚飞行情报区边界)。参见Fuerza Aérea dispuso restricciones del espacio aéreo uruguayo para este domingo por traspaso del mando presidencial, 27. 02. 2020, https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/comunicado-fuerza-aerea-uruguay-traspaso-presidencial.。乌拉圭于2020年11月建立常设防空识别区,覆盖范围为所划内、外圈界线之间区域(42)乌拉圭常设防空识别区的内、外圈边界分别如下:(1)内圈界线——南纬30度57分49秒、西经057度17分08秒,南纬32度46分03秒、西经054度19分23秒,南纬33度49分56秒、西经053度51分40秒,南纬34度31分30秒、西经056度16分46秒,南纬33度51分28秒、西经057度48分01秒,南纬30度57分49秒、西经057度17分08秒;(2)外圈界线——自南纬30度10分46秒、西经057度36分22秒始,沿乌拉圭河岸线至南纬34度00分00秒、西经058度18分20秒,南纬34度35分00秒、西经057度50分00秒,南纬34度52分59秒、西经057度06分00秒,南纬35度07分34秒、西经056度10分44秒,南纬35度10分04秒、西经054度56分31秒,南纬34度48分02秒、西经053度59分46秒,南纬34度30分00秒、西经053度36分00秒,南纬33度49分00秒、西经053度19分20秒,南纬33度41分36秒、西经053度26分29秒,南纬33度41分20秒、西经053度31分56秒,然后沿密林湖岸线及与巴西领土边界至南纬30度10分46秒、西经057度36分22秒。参见AIP Uruguay, 5 Nov 2020, ENR 5.2-2 &ENR 6.4.。乌拉圭常设防空识别区全部在其领空范围之内(亦未超出本国飞行情报区),除南部覆盖其部分领海外,所覆大部皆系其陆地区域。

综上可见,所有拉美国家现行防空识别区皆位于本国飞行情报区之内,且其中多数划定范围限于本国领空之内,仅少数覆盖“国际空域”。一国所划防空识别区在覆盖范围上是否可以超出其本国的飞行情报区、如何解决邻国之间的防空识别区重叠争端等问题,皆尚未形成“多数派”共识——拉美国家防空识别区与以上问题皆无涉。

三、拉美防空识别区的实践特征

拉美6国的防空识别区实践,就其“有效时间”而言,可分为两类,一类是常设性防空识别区(拉美6国皆有宣告),一类是临时性防空识别区(仅阿根廷和乌拉圭曾划设);就其“识别程序”而言,也可分为两类,一类是所颁规则包括“主动识别程序”(比如巴拿马、秘鲁、阿根廷和巴西所划防空识别区),一类是并未颁布任何“主动识别程序”(比如古巴(43)值得注意的是,古巴虽未颁布任何“主动识别程序”之类防空识别区规则(甚至并未注明易遭古巴战机“拦截”识别),但其“航行资料汇编”(AIP)对“内防空识别区”和“外防空识别区”的“备注”略有不同:前者为“对空防御识别区域”(Area of Identification of the Antiaircraft Defense);后者为“防空识别区域”(Air Defense Identification Area)。参见AIP Cuba, 25Apr 2019, ENR 5.1-1.和乌拉圭(44)这里指的是乌拉圭所划常设性防空识别区。从乌拉圭“航行资料汇编”(AIP)来看,该常设防空识别区并未附有任何“主动识别程序”规定,仅指明存在遭遇拦截之风险。参见AIP Uruguay, 5 Nov 2020, ENR 5.2-2.所划防空识别区)。整体上,拉美6国防空识别区在适用对象、适用穿越情况和识别方式等具体方面较之“主流”实践并无明显矛盾,尽管也确实存在一些“少数派”实践。

首先,拉美防空识别区“少数派”实践(比如划设临时性防空识别区或缺少“主动识别程序”),虽在现今各国防空识别区实践中并非“主流”,但在其他地区相关实践中亦有先例,比如澳大利亚曾多次划设临时性防空识别区(45)澳大利亚并无常设防空识别区,但其可根据相关规则划设临时性防空识别区,比如曾为2014年G20峰会及2018年英联邦运动会划设临时性防空识别区。参见曹群、贾丁:《印度洋国家防空识别区现行特点与法理辨析》,载《边界与海洋研究》2021年第4期,第24-25页。,印度尼西亚防空识别区亦无“主动识别程序”而至多表示民用或军用航空器在该空域有可能会遭遇印尼空军“拦截”识别(46)参见AIP Indonesia, 20 September 2012, ENR 5.1-2.。拉美防空识别区“少数派”实践并未违反“国际惯例”,其对航空器所增“识别程序负担”也是适度的、可容忍的。

其次,关于防空识别区规则的适用对象,美西方国家的“解读”是其限于民用航空器。各国防空识别区规则论及其适用对象大都比较模糊,多使用“航空器”表述而不明确区分是否包含军用及其他国家航空器,但从各国实践以及国际法学者解读来看,绝大多数防空识别区规则的适用对象乃是民用航空器,很少有明确提及适用外国军用航空器者(尤其是在防空识别区覆盖“国际空域”的情况下)(47)值得注意的是,美国和加拿大于1950年代初划设覆盖大片“国际空域”的防空识别区,其相关规则中适用对象表述也是模糊的(加拿大使用“航空器”表述至今)。但1958年第一次联合国海洋法会议时国际法委员会的分析报告仍将美加两国防空识别区规则的适用对象解读为民用航空器(并未遭到美国和加拿大反对)。参见曹群:《美国防空识别区的历史和法理研究》,海洋出版社,2020年,第16、20页。。从世界各国防空识别区实践来看,并不存在仅穿越“国际空域”的外国国家航空器遵守防空识别区规则的先例。比如,韩国似乎主张无意进入领空的外国军用航空器也要遵守其防空识别区规则适[4],近年来曾多次“抗议”中国和俄罗斯军机进入其防空识别区,而中俄一般会以军机正常活动并未侵犯韩领空作为回应。设立防空识别区的作用或许在于,划设国可借此对相关空域的正常民航活动进行更加清晰的辨识,从而使其军用雷达监控负担得到减轻,并可利用“排除法”使“疑有敌意”的外国航空器更加易于辨识(对于不明航空器,可升空战机加以“拦截”(48)本文将intercept翻译为“拦截”是不得已而为之。各国AIP大都专列“民用航空器的拦截”(Interception of Civil Aircraft)一节,其使用interception一词,与“拦截”的中文流行语义(阻拦;阻断;中途阻挡,不让通过)有着较大区别,并非仅指“使航空器改变航线”,更多是与“识别”(identification)相关。识别)。

绝大多数拉美国家防空识别区现行规则系针对民用航空器,且大都无涉是否适用“仅穿越”而无意进入领空的航空器(49)关于防空识别区规则可否适用“仅穿越”情况(中美在该问题上存有分歧),目前学界尚无定论,各国实践亦多不同而无统一标准。美国专家阿什利·罗奇(J. Ashley Roach)在由其所撰写《马克斯·普朗克国际公法百科全书》防空识别区词条中对此解析非常含糊,他一方面指出确有一些国家将防空识别区规则适用无意进入领空的航空器,另一方面又提出沿海国无权将提交飞行计划和位置报告等防空识别区规则要求适用于无意进入领空的航空器。参见J. Ashley Roach, “Air Defence Identification Zones” in R. Wolfrum (ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Article last updated: March 2017, para. 5 ¶. 7.。在拉美6国中,基本上仅巴拿马现行规则明显涉及“仅穿越”情况的适用性问题,其他或未颁布“主动识别程序”(如古巴),或所划防空识别区全在本国领空之内(南美4国中仅巴西所划防空识别区略有超出本国领空,几可忽略不计)。对限于本国领空范围之内的防空识别区而言,其自可将外国军用航空器规定为其防空识别区规则的适用对象,但南美4国的防空识别区规则皆未曾提及其可适用于外国军用及其他国家航空器(比如秘鲁(50)2016年修订后秘鲁防空识别区规则规定:“在秘鲁防空识别区,航空器必须遵守空中交通服务(ATS)有关规定程序之外附加的特定识别和通知程序。”对于不遵守防空识别区相关规定的航空器,秘鲁空军将遵循秘鲁AIP中所设对民用航空器的拦截程序及有关飞行规则实施拦截。从其相关“惩罚条款”援引“民用航空器的拦截”程序来看,秘鲁防空识别区规则的适用对象似应为民用航空器。秘鲁防空识别区规则并未对其适用对象加以有关民用或国家航空器的区分,多使用“航空器”表述,有时还使用“所有航空器”表述,但基于其此前长期以来的防空识别区实践(聚焦打击民用航空器走私贩毒,详见后文),秘鲁防空识别区规则的适用规则似仅为民用航空器(即便包括外国国家航空器亦不违反国际法,因为秘鲁防空识别区完全在其领空之内,其自可行使主权)。参见AIP Peru, 18 August 2016, ENR 5.2-1～5.2-2.和阿根廷(51)阿根廷防空识别区规则注明“若无法遵守各项规定”,则航空器将成为《国际民用航空公约》第3条分条以及“航行资料汇编”ENR 1.12-1“民用航空器的拦截”相关规定的适用对象。从其相关“惩罚条款”援引“民用航空器的拦截”程序来看,阿根廷防空识别区规则的适用对象似仅为民用航空器,其各条规定丝毫未有提及对外国国家航空器的适用。参见AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1～5.2-2.的防空识别区实践皆比较明显地反映出其规则适用对象为民用航空器)。

值得注意的是,巴拿马规则对外国军用航空器有明确提及,导致其适用对象范畴可能“超规”。巴拿马防空识别区规则要求“所有航空器”在进入防空识别区前尚有5海里距离时便需与巴拿马区域管制中心建立通信,且规则中“所有航空器”明显包括外国军用航空器,如:“(1)在该空域通行的外国军用航空器应当通过外交渠道获得巴拿马当局的事先授权批准。该授权请求须在飞行有效日期之前48小时提交。(2)进入巴拿马防空识别区的所有航空器,若无通知或批准,则将承受违反规定所致的后果。”(52)参见AIP Panama, 30 Nov 2020, ENR 5.2-1.巴拿马相关规定并未排除适用无意飞入领空的外国军用航空器(可能是表述不严谨所致),但是从其具体要求来看,与对飞入领空者的要求极为相似,似应仅适用飞入领空者——因为巴拿马所划防空识别区超出其领空范围,其对仅穿越“国际空域”的外国军用航空器加以“管辖”并无国际法依据。若巴拿马防空识别区规则中有关外国军用航空器通行防空识别区“授权批准”的规定适用“仅穿越”情况,那么其便违反“航行和飞越自由”原则(若其仅适用飞往领空的外国军用航空器,则不违反国际法)。

巴西防空识别区也可能牵涉“仅穿越”情况适用问题。巴西防空识别区系由巴西国防部宣告划设(除与提供空中交通服务程序有关外,还明确是出于防空目的)(53)参见MUDANÇA NOS CRITÉRIOS DE APRESENTAÇO DE PLANO DE VOO, AIC N 16/17, 04 AGO 2017.,但其“航行资料汇编”(AIP)中的相关规则已明确适用对象为民用航空器,具体规定为要求“飞往或飞离防空识别区内机场的所有飞行以及意图进入或穿越防空识别区的所有飞行”必须提交飞行计划(54)参见AIP Brazil, 4 Jan 2018, ENR 5.2-1.。在最初的“航行通告”(NOTAM)中,有关防空识别区规则的适用稍有提及“计划在巴西部分或全部空域航行”之前提条件(巴西AIP中相关规则并无此明确的限定条件),并指出航空器起飞地和目的地均无ATS设施的情况可免于提交飞行计划(55)参见MUDANÇA NOS CRITÉRIOS DE APRESENTAÇO DE PLANO DE VOO, AIC N 16/17, 04 AGO 2017.。关于巴西防空识别区规则是否适用“仅穿越”其防空识别区内“国际空域”的航空器(实际上此类情况很少见),若按最新AIP则并未明确排除适用此类“仅穿越”情况,但最初NOTAM有排除适用此类情况的明显倾向(56)仅就最初“航行通告”而言,起飞地和目的地均无ATS设施、“仅穿越”巴西防空识别区内“国际空域”的航空器,应当说可以免于提交飞行计划,但此种情况在实际飞航活动中存在的可能性极低。。这一问题有待巴方后续实践予以“澄清”。

最后,目前划设防空识别区的拉美6国在识别方式上并无太多“同类项”,比如:古巴和乌拉圭(57)乌拉圭2020年3月所划临时防空识别区有颁布“主动识别程序”,要求在该临时防空识别区内操作的航空器必须提交飞行计划、开启应答机并与ATS单位保持联络等。参见Fuerza Aérea dispuso restricciones del espacio aéreo uruguayo para este domingo por traspaso del mando presidencial, 27. 02. 2020, https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/comunicado-fuerza-aerea-uruguay-traspaso-presidencial.的常设性防空识别区并无“主动识别程序”之类规定,故除空中交通服务(ATS)相关程序外当多依赖“被动识别程序”;巴拿马规则较为“特殊”,其要求航空器“进入防空识别区前尚有5海里距离便需与巴拿马区域管制中心建立通信”之规定似与“无线电通信”和“位置报告”有关,但并未加以明确;秘鲁、阿根廷(58)此处系指阿根廷常设防空识别区,其临时防空识别区的规则似更“丰富”。比如,2018年G20防空识别区规则规定:飞往或飞离G20防空识别区的航空器皆应在起飞前提交飞行计划(不接受在飞行中提交飞行计划),并开启二次雷达应答机及相关设备,与空中交通管制单位保持双向无线电通信。再如,2019年为MERCOSUR峰会划设的防空识别区规则规定:必须在起飞前提交飞行计划(不可在飞行中提交飞行计划);需要配有应答机和通信设备。参见AIP Argentina, Supplement A 28/2018, October 11, 2018; AIC Argentina, A 08 / 2019, 12 de Julio 2019, pp. 1-2.、巴西3国防空识别区规则皆含明确的“飞行计划要求”,秘鲁、阿根廷两国的规则皆含“应答机要求”,仅秘鲁规则有“无线电通信”条款。综合来看,“飞行计划要求”是本地区各国防空识别区实践中最为常见的识别方式,“无线电通信”和“应答机要求”次之。相对而言,在本地区,秘鲁和阿根廷的防空识别区规则条文最为详细,识别方式最为多样(具体如下)。

秘鲁防空识别区现行规则是2016年扩展后修订版(59)秘鲁政府于2016年4月颁布法令废止了1991年和1994年相关规则,确立了新修订的防空识别区适用规则。参见Decreto Supremo N° 005-2016/DE, 2 de abril de 2016, https://www.gob.pe/institucion/mindef/normas-legales/179264-005-2016-de.,主要包括关于应答机、飞行计划、无线电通信以及其他相关规定。其一,关于应答机的规定:开启运行应答机并设置为秘鲁机场和商业航空公司(CORPAC)指定的编码;若未收到应答机编码,则须使用代码2000(A/C 模式),或者若正按“目视飞行规则”(VFR)飞行,则须使用代码1200,直至已获指定的新编码。其二,关于飞行计划的规定:在机场和/或跑道向ATS单位提交飞行计划,使用“飞行计划表”列出所有沿航线预计着陆地点;若机场和/或跑道并无ATS单位,则须在起飞前通过传真或电话提交飞行计划,或者在飞行中通过无线电使用秘鲁AIP中所定频率呼叫最近的ATS单位,(无论何种方式)皆要指明所有沿航线预计着陆地点。其三,关于无线电通信的规定:使用秘鲁AIP中预定频率与ATS所属机构建立通信。此外,可发布“航行通告”(NOTAM)在秘鲁防空识别区内划设禁区和限制区,航空器经主管当局许可才能飞越禁区和限制区。其四,秘鲁防空识别区规则还包括针对由不同国家飞入防空识别区的航空器与相关机场和ATS联络的特别规定(60)参见AIP Peru, 18 August 2016, ENR 5.2-1～5.2-2.。

阿根廷于2015年划设防空识别,其相关规则列于“航行资料汇编”(AIP)的“ENR 1.12 民用航空器的拦截”,主要为飞行计划相关规定(61)当时,主要是规定飞行于阿根廷防空识别区的航空器必须提交飞行计划且直至抵达目的地皆要遵守该飞行计划,同时也要遵守《阿根廷民用航空法规》第91部分91.153节和91.169节以及“航行资料汇编”ENR 1.10-2中有关飞行计划的规定。参见AIP Argentina, 30 April 2015, ENR 1.12-3.。目前,阿根廷防空识别区规则最新版为2020年11月修订版,阿根廷国家民航总局2018年1月决议和2019年8月决议中仅适用阿根廷注册航空器的有关规定已大多被纳入了可适用外国航空器的防空识别区规则,主要是增补有关“应答机要求”和“飞行意图信息表”要求,包括以下内容:其一,基于“监视识别及国家安全”目的,在防空识别区范围内G类空域飞行的航空器必须配有应答机或“广播式自动相关监视系统”(ADS-B)设备(62)参见AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1.;其二,航空器在开始飞行前必须通过指定方式提交飞行计划或“飞行意图信息表”(FIIV),且直至抵达目的地皆要遵守之(63)较之此前版本,本次修订增加了“飞行意图信息表”样示和填表说明(See AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-3～5.2-4.)。;其三,在无管制机场或其他地点难以开启飞行计划情况下(前提是飞行路线涉及管制空域(64)阿根廷防空识别区规则2019年1月修订版中已有在无管制机场或其他地点难以开启飞行计划情况的规定,2020年11月修订对其补充增加了此一前提条件。按2020年11月修订版规则,若飞行路线不涉及管制空域,则在无管制机场或其他地点难以开启飞行计划的航空器便无须联络相关空管单位?——这在相关规定中并不明确,有待阿方澄清。),航空器必须在起飞前通过电话联络相关空管单位开启飞行计划(也可选择致电08007773227,但须遵守《阿根廷民用航空法规》第91部分以及“航行资料汇编”ENR 1.10-2“飞行计划”的各项规定)(65)参见AIP Argentina, 5 Nov 2020, ENR 5.2-1.。

综上可见,绝大多数的拉美国家“常设性”与“临时性”防空识别区都是将民用航空器作为其识别程序的适用对象,仅个别有提及对外国军用及其他国家航空器的适用(如巴拿马防空识别区规则),而且大体皆不涉及“仅穿越”情况适用问题。在拉美国家防空识别区实践中,“飞行计划要求”“无线电通信”“应答机要求”是较为常见的识别方式,其中尤以“飞行计划”规定最为广泛。

四、拉美防空识别区的可资借鉴之处

近年来,划设防空识别区的拉美国家逐渐增多且其实践颇具特点,但并未得到国际社会重点关注,拉美国家防空识别区在覆盖范围、适用对象和主要识别方式等具体方面上皆有不少地区特色做法。较之于中国东海防空识别区,拉美各国防空识别区与中国相关实践并无明显的矛盾之处,而较大差异之处在于覆盖范围——拉美防空识别区多在本国领空之内划设,个别有覆盖他国领空(如古巴防空识别区)。

相对而言,最具借鉴价值的是,部分拉美国家防空识别区的“独特”实践表明,防空识别区并非仅针对传统安全威胁而设,亦可专为应对非传统安全威胁而设。比如,从秘鲁防空识别区实践来看,其从诞生之日起便聚焦打击民用航空器走私贩毒,似乎专为应对非传统安全威胁而设,丝毫未牵涉传统安全领域(66)根据1992年秘鲁第25426号法令规定,可在防空识别区使用武器攻击贩运毒品的民用航空器。秘鲁防空识别区所执行的“拦截程序”比较严苛,对航空走私贩毒打击和震慑力度确有成效。在白天,任何低于商业航班最低飞行高度而通过防空识别区的民用航空器都是秘鲁空军的拦截对象;在夜间,若非定期航班或经秘鲁空军特别授权,民用航空器禁止飞行于防空识别区。秘鲁空军会试图以合法飞行识别航空器,包括判断该航空器是否遵循其已提交的飞行计划,以及尝试与其建立无线电通信。若航空器偏离其飞行计划且无法通过无线电通信确认其为“无害航空器”,则秘鲁空军可派军机前往拦截,进行目视识别及尝试无线电联络,并可要求其在指定地点降落进行搜检。在实施拦截中,若无法通过无线电及敌我识别系统对可疑航空器进行有效识别,或可疑航空器无视有关降落指令,则秘鲁空军拦截机可使用武力令其无法运转乃至将其击落。事实上,当时若无美国提供相关技术、设备和人员协助,秘鲁空军并无能力有效管理其防空识别区。作为“毒品战争”的一部分,美秘两国政府在1990年代制定了多项合作计划,其中一项即是“阻断空运线计划”(Airbridge Denial Program, ABDP)。在美秘ABDP合作中,美方仅负责探测、追踪可疑航空器和指引秘鲁空军拦截机。在秘鲁军机对可疑航空器实施拦截时,美国追踪侦察机上的秘鲁空军随机观察员(HCR)接受秘鲁空军地面指挥部的直接指挥,负责向秘鲁拦截机传达指令,而美方人员并不在指挥链之内,也不能参与实施拦截相关决策。参见US Senate Select Committee on Intelligence, Report on a Review of United States Assistance to Peruvian Counter-Drug Air Interdiction Efforts and the Shootdown of a Civilian Aircraft on April 20, 2001, U.S. Government Printing Office, October 2001, pp. 44-46.。再如,由阿根廷2018年以来对其常设防空识别区规则的修订(阿根廷国家民航局2018年[5]和2019年[6]相关决议皆明示,其旨在打击“复合犯罪和有组织犯罪”而使航空器更易被识别与定位以避免其被预判为从事非法活动)来看,阿根廷防空识别区与秘鲁相关实践存在一定相似性,也是为应对非传统安全威胁而设。与世界其他地区相较,拉美部分国家出于打击贩毒或有组织犯罪等非传统安全威胁而非针对传统空袭风险之实践,使得防空识别区国际实践更加丰富多样,亦有利于推进思考如何从非传统安全合作层面创新性地理解防空识别区(有关国家今后可尝试利用防空识别区促进地区反恐、打击跨国犯罪、人道搜救等合作)。将来,若有需要且条件适合,中国可以借鉴拉美防空识别区相关实践经验,与周边国家加强此类非传统安全合作,为地区提供更多公共产品。

就防空识别区实践而言,关于“拦截程序”和使用武力的问题是比较敏感的。在现仍维持常设防空识别区的拉美6国中,仅秘鲁、阿根廷两国的防空识别区规则包含“拦截程序”(明确其适用“民用航空器的拦截”有关程序)。秘鲁防空识别区早期实践中允许使用武力攻击民用航空器之规定(详见前注)在其他地区实践中较为少见,但秘鲁防空识别区完全在其领空之内,故亦不违反国际法(67)秘鲁1992年发布相关规则时,《芝加哥公约》第三分条尚未生效(其规定:“缔约各国承认,每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器,如拦截,必须不危及航空器内人员的生命和航空器的安全。此一规定不应被解释为在任何方面修改了联合国宪章所规定的各国的权利和义务。”),而且秘鲁至今亦未批准第三分条。参见Protocol relating to an amendment to the Convention on International Civil Aviation (Article 3 bis), EIF 1 October 1998, https://treaties.un.org/Pages/showDetails.aspx?objid=080000028008eb82.。不过,也不能忘记秘鲁防空识别区早期实践的“惨痛教训”,使用武力打击运毒航空器确能起到极大震慑作用,可若发生“误击”则会导致误伤无辜平民的悲剧及产生负面社会影响,如美秘合作在秘鲁所划防空识别区打击贩毒的“阻断空运线计划”便因发生秘鲁军机误击民用航空器造成美国公民伤亡的不幸事件(68)按联合调查组报告,2001年4月20日被秘鲁空军误认为贩毒飞机并遭其拦截机A-37误击的水上飞机OB-1408系美国“万国宣道浸信会”(Association of Baptists for World Evangelism)所有之民用航空器,事发时该航空器的驾驶员Kevin Donaldson和已多年在亚马逊地区从事传教和慈善工作的James Bowers皆为在“万国宣道浸信会”任职的美国公民(或为家属,包括James Bowers的妻子Veronica Bowers及其幼年子女),事件导致Veronica Bowers及其养女Charity丧生,其他人幸免于难。事发时,美方侦察机在监视巡逻中发现了在秘鲁-巴西边界地区活动、未向相关空管单位报告且未激活其飞行计划的水上飞机OB-1408,并将其定为可疑航空器(有情报显示,事发前两周左右有从事贩毒的水上飞机活动)。美方侦察机对OB-1408进行跟飞监视,其秘鲁空军的随机观察员(HCR)还依照拦截程序通过甚高频(VHF)无线电试图与OB-1408建立联系,但当时OB-1408机载甚高频设备被关闭了而驾驶员仅在监听高频(HF)无线电。此后,秘鲁空军拦截机向OB-1408开火示警,但OB-1408驾驶员并未注意到而仍按既有航线飞行。美国侦察机上的美方飞行员曾向秘方HCR指出OB-1408并不符合贩毒航空器的外形特征,但因语言沟通问题HCR未能理解美方飞行员所表达的意思(此后美方飞行员还向秘方HCR指出OB-1408似未试图逃离监控,但HCR还是没能理解其语意)。秘鲁拦截机A-37也曾多次试图通过甚高频无线电与OB-1408建立联系,但皆未获回应,而OB-1408在发现拦截机后立即使用甚高频124.1 MHz呼叫伊基托斯空管塔台,并在稍后向其提交了飞行计划,但伊基托斯空管塔台回应了OB-1408而未回答有关军机拦截问题。美国侦察机监听到了OB-1408与塔台的交流,并向秘方HCR指出此点,但HCR忙于其他联络而未能及时准确理解相关信息。在秘鲁拦截机获得使用武器攻击的授权之后约6分钟,伊基托斯空管塔台与秘鲁空军基地建立了无线电联系。当美国侦察机上的美方飞行员以为OB-1408已飞往秘鲁空军基地而其本次任务已结束并向秘方确认此点之时,秘方HCR完全不知所云竟用西班牙语反问美方飞行员。此后约不到1分钟间,OB-1408已遭攻击而被迫紧急降落(秘鲁拦截机A-37并未装备精准打击武器,无法精确瞄准OB-1408非关键区域开火)。美国侦察机上的美方飞行员发现此种情况后用英语和西班牙语向秘方HCR表示停火,于是HCR给秘鲁拦截机的飞行员下达了停止攻击的指令。参见Joint Investigative Team, Peru Investigation Report: The April 20, 2001 Peruvian Shootdown Accident, Released by the Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs (U.S. Department of State), August 2, 2001, https://www.hsdl.org/?view&did=234090; https://irp.fas.org/news/2001/08/peru_shootdown.html.(2001年4月20日)而被叫停。

五、结语

国际民航组织(ICAO)所发相关文件论及防空识别区多对拉美国家实践予以“忽视”而未能将其反映于“国际惯例”概括表述之中,比如2021年ICAO所发第一版Doc 10088号文件《空中交通管理军民合作手册》将防空识别区局限于传统安全领域,认为其仅为应对空袭风险而设,此种界定显然未能反映相关国家实践的现实情况,尤其是秘鲁和阿根廷利用防空识别区打击贩毒或有组织犯罪的非传统安全领域实践(主要针对目标为民用航空器)。《芝加哥公约》相关附件对防空识别区之定义虽已尽可能灵活包容,但其仍仅可代表世界上多数国家实践,拉美防空识别区的少数实践似与该定义略有差异。比如,古巴和乌拉圭虽已防空识别区,但未曾颁布“特定的识别和/或报告程序”,而仅提及航空器在其防空识别区可能遭遇军机识别(古巴和乌拉圭如此行事并未违反国际法)。ICAO文件与相关国家实践不符的问题,似当尽快加以解决,尤其不可基于国家实力强弱便“忽视”拉美防空识别区实践。另外,美国似乎对其周边的拉美国家防空识别区实践并无较高关注,比如对巴拿马防空识别区规则中涉嫌有违“航行自由”的规定毫不在意,从未利用“航行自由行动”进行挑战(美国似仅挑战过中国所划东海防空识别区)。除防空识别区外,拉美地区似还存在与飞行情报区有关的国家实践,此亦值得关注。比如,少数防空识别区划设国曾有利用飞行情报区限制“飞越自由”的实践,比如古巴抗议美国海岸警卫队航空器未得批准进入其飞行情报区,秘鲁公开主张穿越其飞行情报区的美国军机需获“外交许可”。再比如,委内瑞拉虽未划设防空识别区,但美国质疑委内瑞拉主张在其飞行情报区内的外国军事活动需要获得其事先批准(此与专属经济区相关主张亦存关联),并利用“航行自由行动”连年派遣军机进行挑战(69)美方于1986年8月回应古巴抗议指出,国家航空器在哈瓦那飞行情报区“国际空域”活动无需古方批准,并再次抗议古方对美国家航空器的“拦截”行为令美方人员生命处于险境。在1980年代至21世纪初,美国多次公开反对秘鲁200海里领海主张,而秘鲁曾屡次执意“驱离”美军机。1992年4月,秘鲁战机曾在距其海岸60海里处向美军机开火致美方人员一死两伤。美国在2014财年和2016-2020财年“航行自由行动”中均挑战了委内瑞拉的此种“过度海洋主张”。不过,对于飞行情报区(FIR)的英文全称,美军“航行自由行动”2014财年报告尚使用正确全称“Flight Information Region”,而2016-2020财年报告皆错误使用了“Flight Identification Region”表述。参见J. Ashley Roach and Robert W. Smith, Excessive Maritime Claims, MartinusNijhoff Publishers, Third Edition, 2012, pp. 350, 353-355.US DoD Annual Freedom of Navigation (FON) Reports, https://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/.。