对我国行政裁量权基准制度的现状分析与改进建议

李 莉

福建警察学院法律系，福建 福州 350007

一、建立健全行政裁量权基准制度的背景和意义

“理国要道，在于公平正直”，中国目前正在经历现代化进程中具有决定性意义的深刻变革，人民对于正义与公平的追求更加强烈，也从侧面反映出了对于法治社会的向往。落实到行政法领域，行政权的行使不仅要求依“法”，更包含了依“理”，也即行政合理性原则。同时，当今社会的发展日新月异，各种社会情形层出不穷，现代行政法虽然要求依法行政、职权法定，但立法者迫于现实情况，不得不授予行政主体广泛的行政裁量权。［1］

当然，行政裁量权也不可恣意妄为，为了评价和控制行政裁量权，行政合理性原则得以提出并获得广泛认可，并进一步在此原则指导下建立完善的行政裁量权基准制度。此套基准制度的简称是行政裁量基准，具体是指各级行政机关充分结合本区域、本部门的行政管理实际情况，依照裁量所涉及的事实以及不同情节，具备对法律法规的部分原则性规定以及实际情况下的执法权限等内容的细化权力，并以某种特定的形式来向社会出台实际的执法标准与执法尺度。［2］而上述的基准制度是近些年才得以兴起，其诞生基础是由于我国的裁量权治理转型，以及现实社会生活中的执法实践。作为一种新兴的基准制度，其主要目的在于进一步细化与量化行政裁量权，借助所设定的行使标准来对裁量权进行适当的规制。2021 年8 月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》（以下简称《实施纲要》），该政策文件着重强调遵循完善系统的行政执法程序，并在全国范围内落实行政裁量权基准制度，对各地区的行政执法行为进行范围裁量、幅度裁量等，并要求对外如实公布，探索建立健全行政裁量权基准制度，保证《实施纲要》中任务的实现。随后，2022 年7 月，国务院办公厅印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对于规范行政裁量权基准制定和管理具有直接而明显的法律意义。作为一种中国法治社会下的实践创新，行政裁量权基准源自大量的本土实践，也是基层执法者的智慧凝聚体，并由下到上、极为迅速地成为推动我国法治建设进程的新型裁量治理模式。［3］

二、行政裁量权基准的制定现状与存在的问题

有关行政裁量权的相关政策文件，早在2004年国务院就已正式印发《全面推进依法行政实施纲要》，其中明文指出：“自由裁量权的行使必须始终符合法律目的，排除任何无关联因素的干预；所实施的措施应具备充足的必要适当性。”2007年，北京市政府出台了有关行政裁量权最早的政策文件，即《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》。2008 年，国务院紧接着印发了类似政策文件《关于加强市县政府依法行政的决定》，其中明确指出“应加强各级行政执法机关对法律法规的有裁量幅度的行政处罚，深度结合当地的社会发展实际状况，针对行政裁量权进行细化与量化，并将最终确定的行政裁量标准如实公布与执行”。［4］2009 年，国务院法制办将《关于规范行政裁量权的指导意见》（征求意见稿）（以下简称《指导意见征求意见稿》）下发到各地区、各部门征求意见，指出我国将进一步规范行政裁量适用规则和裁量基准，不按裁量基准行使行政裁量权属违法。此后的2012 年，国家税务总局印发了《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》，同年住建部印发了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。

2014 年，党的十八届四中全会成功召开，大会中经过决议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，在我国首次提出“对行政裁量标准进行细化”，精准规定了裁量的范围、幅度等。可以说，这是一个具有里程碑意义的宣告。

此后，2018 年公安部印发了《公安机关对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量指导意见》，2019 年国家市场监督管理总局印发了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》。而在地方，也开始有地方政府及相关部门陆续在交通运输、食品药监、城市管理、安全生产、民族宗教事务等领域制定针对违法行为的行政处罚裁量权的行使规范。2020 年以后，更多的地方陆续修改或者出台新的行政处罚裁量权基准规定，其中尤以卫生健康领域的行政处罚裁量基准的制定为一大特点。以上是对该制度建构的有益尝试，但还存在需要进一步健全完善的地方。

首先，从目前国内已经制定的行政裁量基准来看，各地的制定情况差异较大，发展不均衡。其中，北京、广东等省市制定的行政裁量基准基本上涵盖了与民众关系较为紧密的行政领域，内容上也较为详尽，具有较强可操作性。但还有相当一部分地方制定的裁量权基准覆盖的行政领域少，内容趋于笼统，标准不细致，缺乏可操作性。甚至还有个别地方直接照搬上位法诸如《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，并没有针对地方实际情况制定较为细致的裁量权基准。

其次，现有的裁量权基准规定几乎都只局限在对行政处罚这一类行政行为的设定上，对于行政处罚之外的其他行政行为，诸如行政检查、行政给付等，还有行政监督、行政复议等行政救济行为，它们在日常行使的场合更多，行使频率更高，但是就目前而言，与之相关的行政裁量权基准，无论是在理论研究，还是在规范制定方面几乎处于空白。

最后，从制定主体来看，虽然国务院一些部委出台了相关领域的裁量权指导意见，但目前主要的制定主体还是集中在省、市级政府所属工作部门，甚至也存在县级政府工作部门凭执法经验直接制定裁量基准的情况。由这些主体制定的基准规范位阶不高，且缺乏统筹，易形成各自为政，在交叉领域多头、重复处置的现象，空耗甚至降低行政效率，也有损政府公信力。

三、建立健全行政裁量权基准制度的几点建议

（一）明确裁量基准制定主体，整合清理现有基准规定，建构位阶分明的基准规范体系

尽管2009 年国务院法制办下发的《指导意见征求意见稿》里有提到，行政裁量权适用规则和裁量基准的制定主体是各省级政府和国务院各部门。但笔者认为：

首先，国务院作为最高行政机关，可以从制定行政法规的高度，制定一部关于行政裁量权基准制度的统一规范，以此确立和维护该制度的严肃性与权威性。

其次，国务院各部委根据各自所管辖的行政领域，通过制定部门规章的形式，在与上述国务院行政法规不相抵触的前提下，将该领域需要纳入裁量的行政行为，在裁量幅度与标准方面进一步细化。

最后，2015 年《中华人民共和国立法法》修改之后，地方政府规章的制定权限已经下放到设区的市一级政府，所以相应的行政裁量权基准的制定权限也可以适当下放给这一级政府。也就是说，省、自治区、直辖市乃至设区的市人民政府，可以地方政府规章的形式，结合本地实际情况，进一步制定上位法的实施办法等规范。而针对现有的裁量权基准规定，应进行集中的清理整合工作，审查它们与前述行政法规、规章是否存在抵触情形，符合上位法的予以保留，相抵触的及时进行修改或者废止，由此建构起“行政法规—部门规章、地方政府规章—其他规范性文件”这样一个位阶分明的裁量权基准规范体系。

（二）统一行政裁量权基准覆盖的行政领域、全面扩展制定基准的行政行为类型

目前的行政裁量权基准几乎都集中在行政处罚这一类行为上，其他行政行为还欠缺裁量基准的规定。针对这个问题，应当尽可能扩展制定基准的行政行为类型。尤其在治理体系与治理能力现代化建设背景之下，行政主体的行为需要更大的裁量空间，以及为防止裁量权的滥用，就需要及时用裁量权基准加以规范，如此才能更好地发挥行政主体服务行政相对人的积极性，以及提高行政相对人配合的主动性。所以针对行政处罚之外的其他行政行为，诸如行政检查、行政确认等，还有行政监督、行政复议等行政救济行为，宜逐步尝试对裁量权的基准进行制定，尽最大力量实现其在任何行政行为类型上的全面覆盖与规范。

（三）建立行政裁量权基准“平等评价机制”，明确法定裁量因素与酌定裁量因素

在行政裁量权基准制度构建中，需要先确立行政裁量的平等评价标准，综合考虑各种会对行政机关行政行为产生影响的裁量因素，包括法定裁量因素和酌定裁量因素。法定裁量因素一般是指根据所涉行政领域与行政行为的类型、性质、特点等，预先通过明文规定的方式确定可以纳入考量的情节等内容。而酌定裁量因素则要结合实务经验，在基准规范内预留出一定的空间，以便行政主体根据具体情况具体分析，做到真正地平等对待行政相对人。

除了以上对行政主体在行政管理活动中行使裁量权的要求之外，在行政救济领域，同样要求行政机关要合理行政，运用好救济方面的裁量权限。一般要求行政监督、复议机关等救济机关应平等地对待行政主体与行政相对人，以一种独立、中立的立场来公正地处理双方的关系，而不能因为行政主体处于强势地位，行政相对人处于弱势地位就偏袒行政主体，否则会使强者更强，弱者更弱。［1］例如在行政主体与行政相对人发生纠纷，行政相对人提起行政复议的时候，复议机关就要严格依据《中华人民共和国行政复议法》中诸如举证方面等责任规定，来维护行政相对人的合法权益和公平正义。

（四）建立行政裁量权基准“比例评价机制”，合理区分不同裁量阶次

在行政裁量权基准制度构建中，还需要确立行政裁量的“比例评价机制”，它来源于行政合理性原则中的经典原则——“比例原则”，初始阶段只能适用于警察的行政领域，之后被不断延伸到诸多行政领域，一般要求行政主体行使裁量权时根据适当性、必要性、衡量性三个标准进行评判，形成不同的裁量阶次，做出不同的处理。

首先是适当性，具体是指目的的适当性。当行政主体做出一系列行政层面上的决定时，需要面对多条能够选择的措施与策略，这时就必须选取那些能够能达到法律目的的措施与策略。其次是必要性，即手段必要。行政行为绝对不可超过实现目的的必要程度，简单来讲就是要便于达成既定目的，在选取具体的手段时，应选取对人民利益损害最小的手段，也称“最不激烈手段”或者“最温和手段”。最后是衡量性，也称狭义的比例原则或平衡原则。它要求行政行为所带来的诸多损害要远轻于目的达成后所能够获取到的利益，换言之就是要在目的和手段之间始终维持一个固定的正常比例。这就涉及到“行政成本”的考虑，行政管理过程中的收益应大于其成本支出，这里的“收益”不仅仅是经济收益，更包括了社会收益、道德收益、法律收益等，而“成本”也不仅仅是行政主体付出的直接人力、物力成本，还包括如果不当或违法使用手段而付出的错误成本，以及给社会或人民群众造成的不良影响等。

四、结语

著名法学家张晋藩教授说过：“法合人情则兴，法逆人情则竭。情入于法，使法与伦理相结合，易于为人所接受；法顺人情，冲淡了法的僵硬与冷酷的外貌，更易于推行。”在全面推进依法治国，坚持以人民为中心，构建服务型政府的今天，党和政府应及时、适时出台各项保障民生、促进经济复苏的举措，以及制定或修改相应的法律法规等规范。而这些都需要具体的执法部门，尤其是行政主体通过行政行为与行政权力的合法、合理行使及时加以落实，凸显这些政策、举措、规范等背后党和政府的“人文关怀”。