行政违法行为检察监督立法问题研究

王 侃

湖北省恩施市人民检察院，湖北 恩施 445000

党的十八届四中全会从全面推进依法治国的战略高度对检察监督工作提出更高要求，行政检察从传统的诉讼监督向行政执法领域发展，明确了检察机关对行政行为违法进行监督。党的十九大、党的二十大持续强调坚持全面依法治国，推进法治中国建设。这为检察机关监督纠正行政执法中的违法违规行为，提供了更为广阔的制度空间。本文从分析政策及立法现状出发、探讨实践中存在的问题，并给出完善行政违法行为检察监督制度的立法建议。

一、行政违法行为检察监督的政策规定和立法现状

（一）政策层面

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中相关规定赋予检察机关纠正违法行政行为的权力，检察机关作为法定的监督机关，对行政行为享有当然的监督权。在行使监督职权时，因其法律地位中立，既弥补了司法监督的短板，完善了监督体系，又增加了除信访、复议、行政诉讼外的司法救济新渠道。

最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第十一条规定明确了检察机关在办理行政申诉案件中监督行政机关违法的检察建议权。《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》明确规定在法治政府建设的过程中，行政机关的行为需要被监督，行政机关也应当配合检察机关的相关监督工作。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中明确规定，检察机关通过制发检察建议等手段监督行政机关怠于履职、违法履职等行为。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要“加强对法律实施的监督”“拓展公益诉讼案件范围”等。

从上文罗列的规定来看，检察机关对在履职中发现的以及涉及“公共利益”在内的所有行政违法行为进行监督是有政策依据的，但要想在司法实践中贯彻落实文件要求，还需将党的相关政策上升为法律。

（二）立法层面

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百三十四条确立了检察机关的法律监督地位。作为根本法，它的规定仅是原则性的。不仅如此，在下位法中也没有具体规定检察机关对行政违法行为的监督权限，形成了法律上逐级缺失的局面。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百一十四条规定了检察机关可以受理检举、控告公安机关和公安民警在办理治安案件过程中的违法违纪行为。

2017 年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条对行政违法行为的线索来源、监督范围、监督方式等进行了规定，关于公益诉讼的这一条款是目前检察监督行政违法行为的主要法律依据。该条规定明确了检察机关对食品药品、生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有财产保护等四个领域中侵害公共利益的行政违法行为，可以通过诉前检察建议督促行政机关依法纠正。如果行政机关在收到诉前检察建议后未采取有效措施整改到位或者到期未回复，致使国家或者社会公共利益持续受到侵害，检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。但是，对于检察机关在四大领域以外发现的行政违法行为，或者根本没有危害到国家利益和社会公共利益的行政违法行为，检察机关是否有权进行监督，法律规定尚不清楚。

《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第二十条第四款从国家立法层面赋予了检察机关通过行使公益诉讼职权对涉及国家利益的特定行政行为进行直接监督的权力。在司法实践中不属于行政公益诉讼领域或不具备“侵害国家利益和社会公共利益”要件，行政机关不行使职权或违法行使职权的情况也较常见，但要监督这类行政违法行为尚缺乏直接的法律依据。

二、行政违法行为检察监督实践中的问题

最高人民检察院2022 年印发的《行政检察工作要点》中明确指出，检察机关要积极探索开展对行政违法行为的检察监督。最高人民检察院为确保该项制度依法、规范开展将做好行政违法行为监督的顶层设计。指导各地检察机关对行政违法案件监督工作积极稳妥、审慎推进。在近几年实践的基础上，各级检察机关也积累了一些有价值的经验，取得了明显的成效。但监督过程中也暴露出不少存在的问题，使这一职能的充分发挥受到了一定程度的制约。

（一）监督依据不充分

从前一部分对行政违法行为检察监督的立法现状分析，以及对司法实践中该项工作的开展情况进行了解后，我们不难看出，该项制度还不够成熟。特别在法律层面仅有一些原则性规定，会导致到地方实践中贯彻执行起来十分困难。虽然在宪法中已经确立检察机关的法律监督地位，但检察监督行政违法行为作为行政执法监督的一种重要方式，并未在法律、行政法规等规范性文件中有所提及。现有的法律规范并未规定检察监督在行政领域的具体事项，而是侧重于对司法活动的监督的规定。检察机关在开展行政违法行为检察监督工作中，找不到相应的法律依据作为支撑。因此对检察监督的界限把握不准确、在监督中出现程序性问题、处理行政违法行为标准不统一的情况时有发生。目前，各地检察机关监督实践中，主要按照公益诉讼与行政抗诉案件等相关法条来实施，但这些条款与对行政违法行为的过程监督并不十分契合，而且此类监督仍局限于国家利益、社会公共利益、行政诉讼监督领域，立法滞后制约了制度进步与发展。

（二）监督范围不明确

理论界对行政违法检察监督的具体范围至今没有形成共识，争议的焦点主要看是否应该将抽象行政行为纳入检察监督范围。一种观点认为应采取综合监督的原则，即具体的、抽象的行政违法行为都应该纳入监督范围，如韩成军认为：促进社会主义法治的发展是检察机关的职责所在，具体的行政行为是监督的重点，而对不特定人抽象的行政行为，也应该被纳入监督的范畴。［1］傅国云在监督的范围上也持同样的看法，他认为只有进行全面监督才能解决行政体制内部的局限性，使行政权力得到制衡；［2］另一种观点认为：行政违法行为监督仅指对具体行政行为的监督，抽象的行政行为不应纳入监督范畴。如果将抽象行政违法行为纳入监督将会随意扩大检察机关的监督权限，这不符合检察监督的谦抑性原则。从这两种观点可以看出，具体行政行为属于检察监督的范围已经得到了普遍认同。笔者认为，抽象的行政违法行为虽然不损害某个特定人的利益，但正是因为该行为的对象具有不确定性，使其涉及面更广、后果更大，因此监督力度更应增强。

（三）调查权限规定不细致

修订后的《人民检察院组织法》对于检察机关行使法律监督职权时能够运用何种调查核实措施并无具体规定。当然更没有对检察机关在行使监督权时怎样调查作出相关的规定，调卷难、调查难现象普遍存在。调卷难使得检察机关对行政案件不能全面地了解，也就更难以行使其监督权。《人民检察院检察建议工作规定》明确，检察机关提出检察建议，可以就有关问题进行调查核实，并规定了具体的调查方式，如查询、调取、复制证据材料或者向有关人员了解情况、听取被建议单位意见、开展咨询、委托鉴定、评估审计等。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，检察机关调查取证的对象为行政机关、公民或其他组织。

虽然有关调查权相关规定还较多，但由于检察机关在办理行政违法监督案件中询问笔录的程序、格式、书证收集的手段或措施，勘验现场的方法、勘验笔录的制作等方面都没有经验，在操作上还缺乏相应细化的规范。［3］并且两局转隶之后，检察机关在进行检察监督运用调查核实权时，只能采取非强制性的调查措施，调查情况也需依赖于被建议行政机关的配合，如果行政机关不配合或者有抵触情绪，调查取证工作就会因此陷入被动，使监督工作难以顺利开展。

（四）监督手段缺乏刚性

当前行政违法行为的检察监督的主要方式为检察建议，纠正违法通知书。这两种方式都属于软性监督手段，这就导致了行政机关不太重视检察监督的局面。有的还产生了抵触情绪，认为检察机关是在给其添乱，检察机关的权威难以树立。行政机关对纠正违法的检察建议，即使表面上接受监督，也多是书面答复意见，根本解决不了行政违法问题。既然检察建议本质上是建议，被建议行政机关可以选择采纳也可以选择不采纳，这并不受法律约束，建议这一形式不具有刚性和强制力。这种监督方式并未取得良好的效果，行政违法行为多得不到遏制、相对人的利益诉求也难以实现。尽管《人民检察院检察建议工作规定》中提出检察机关要“积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议”，还指出行政机关无正当理由不整改回复或者整改不到位时，检察机关的督促落实处理方式。但检察机关并不能完全掌握行政机关是否真正执行到位，执行到什么程度、执行效果如何等问题。检察机关跟进监督，缺少相应法律的有力保障。只能通过与行政机关的沟通协调来跟进，这样既浪费司法资源，又难以取得监督效果，严重影响检察监督的权威性。

三、行政违法行为检察监督立法完善

（一）立法确立监督依据

“法无明文规定即禁止”，法律层面的缺位，直接影响了检察机关对行政违法行为监督工作的正当性。《宪法》对检察权作了原则性规定，《人民检察院组织法》中明确规定了人民检察院的五项职权，但并未涉及行政违法行为监督权。笔者建议，一方面，可在组织法中关于人民检察院的职权条款中增设一款规定：检察机关在履职时发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，可督促其纠正；另一方面，可以通过立法解释或修改法律的方式将《行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》中法律责任章节中的“有关部门”，明确规定为“人民检察院”。让检察机关对行政违法行为的监督有法可依。

（二）立法规范监督范围

明确行政违法行为监督范围，可限定检察监督权行使的边界。尽管笔者在上文中认为，应采取全面监督的原则将具体行政行为和抽象行政行为都纳入监督范围。抽象行政行为指的是行政机关针对不特定的人和事制定普遍适用的规范性文件的行为，如制定行政法规和规范性文件的行为。由于当前，我国并无违宪审查相关制度，而且由于检察机关人力资源的限制，对抽象行政行为进行全面监督，不具备实际可操作性，应该区别对待。检察机关在履行职责时发现行政机关发布的其他规范性文件有违法违规行为的，有督促纠正的权利，但国家部委制定的具有立法权限的行政法规和地方政府制定的行政法规则按照《中华人民共和国立法法》有关规定办理。［4］建议全国人大可以适时制定一部全面构建检察监督模式的“检察监督法”，将检察监督的对象、内容等进行科学界定，以此来解决以往立法缺失，实践中监督随意性大的问题。

（三）立法赋予调查权限

目前，由于检察机关对行政违法行为的监督中缺乏必要的调查权，这势必使案件办理仅仅停留在书面审查上，这与办案的具体需求不相适应。检察机关应该对行政违法行为监督案中的行政执法情况进行全面调查，这必然要求通过立法赋予检察机关相应的调查手段。在具体立法操作中可以参照民事诉讼法及其监督规则等，规定对行政违法行为监督时采取查询、调取相关材料，询问当事人、相关证人，咨询专业人员，委托检验、鉴定重要物证等方式行使调查权。除此以外，还应细化规定在监督违法行政行为时，如果行政机关及其人员不予配合，则应该增设相关处置措施，如通报上级行政机关，同级党委、人大、政府、监察机关等，确保调查取证权有效发挥作用，为案件办理提供法律保障。

（四）立法强化监督效力

检察机关的监督权并非实体性权力，它只是一种程序性的公权力，在实体方面缺乏强制力，所以对检察机关发出的检察建议类文书，只能在程序性的范围内规定其刚性的保护措施。目前，检察建议督促落实、跟踪督办等制度已在《人民检察院检察建议工作条例》中作出规定。该规定赋予检察建议一定程度上的监督刚性。然而，这样的刚性还仅仅停留在检察机关内部制度层面，难以对行政机关产生制约效力。笔者认为，只有通过立法来保障检察建议的法律强制力，才能强制要求行政机关重视并落实检察建议。法律规定中还需要明确规定上级检察机关可以建议同级行政部门在下级行政机关拒不履行检察建议的情况下，督促行政机关及时纠正违法行为。如果督促后违法行政机关仍不纠正的，将对其相关责任人给予行政处分。