当前基层公共卫生机构应急管理若干问题的思考

陈琍

启东市第五人民医院公共卫生科，江苏启东 226200

基层公共卫生机构是拉好基层防疫线的重要部门，其应急管理能力关系着国家基层治理水平，是维护国家基层卫生安全的重要组织机构。随着国家的重视和引领，近年来，我国基层公共卫生机构的应急管理能力持续提升，基层公共卫生设施更加健全，但由于新时期公共卫生环境的复杂，其在卫生风险处理时仍存在着应急预案机制不完善、基层医疗服务体系不健全的情况，需要进一步地解决当前基层公共卫生机构中存在的问题，突破基层公共卫生风险防控的困境。同时整合基层医疗机构的应急管理资源，增强其应急管理组织能力，使其能够更系统地防控各类公共卫生事件，掌握高水平的公共卫生风险的应急管理技术，逐步地改善基层公共卫生条件，全面提升基层公共卫生机构的综合治理水平。

1 基层公共卫生机构应急管理的价值

①公共卫生事件发生后，基层公共卫生机构会第一时间获取相关消息，并通过应急管理，采集完整、有价值的信息，建立公共卫生事件防控底线。同时可以快速了解管辖区域居民的健康情况，实时更新各类信息，和政府部门搭建起沟通渠道，确保个体信息采集的准确性，为公共卫生管理工作的推进打好基础。

②基层公共卫生机构会在应急管理的过程中，对居民进行健康宣教，并通过各种方式讲述公共卫生事件突发的原因、传播路径、日常防护方法、其他注意事项[1]。同时按照公共卫生事件的实际情况，确定其严重程度，及时采取管控车辆、管理出入行人等措施，配合各村、乡镇进行封闭管理等，以此控制风险传播。比如，基层公共卫生机构可与各村级干部联系，共同了解居民出行情况、健康状态，发现异常后转移或隔离居民，从而避免公共卫生事件扩散。

③基层公共卫生机构可制定完善的应急管理预案，处理公共卫生事件发生后基层居民会面对的问题，以满足居民在公共卫生事件发生后的实际需求，增强民众对基层卫生组织的认可程度，使其积极配合卫生机构加强风险防控。

2 基层公共卫生机构应急管理能力分析

2.1 宣传教育能力

基层公共卫生机构在公共卫生事件发生后，其应具备的应急管理能力包括“宣传教育”的能力。即可以通过视频、图片、报纸、语音播报、手机终端向基层民众宣传相关的医学知识，对其展开公共卫生、健康、卫生安全教育，使其了解公共卫生事件发生后，日常生活中应注意的事项，包括如何预防疾病、如何应对疾病。

2.2 风险防控能力

基层公共卫生机构需要具有风险预防、风险控制的能力。可以在公共卫生事件突发前，制订实施一系列预防措施，降低风险发生率[2]；或是在公共卫生事件突发后，快速响应，及时处理，将已发生的风险损失降到最低，减少公共卫生事件产生的损失和危害。

2.3 应急资源管理能力

应急处理公共卫生事件时，基层公共卫生机构需要通过调用相关资源，应对公共卫生事件。比如：资金资源、设备资源、技术资源、信息资源、人力资源等。

2.4 人员调配能力

突发公共卫生事件后，公共卫生机构需要完成的工作较多，所以需要具有调用各级公共卫生人员、基层医疗人员、动员基层民众的能力，凝聚各方力量，共同防控公共卫生事件，打造群防群控的应急管理模式。

2.5 医疗救治能力

公共卫生事件发生后，公共卫生机构应具有诊断、治疗患者的能力，可应用现代医疗技术、医疗设备、药物救治患者。

3 基层公共卫生机构应急管理中的问题

3.1 预警能力较弱

目前，基层公共卫生机构对突发卫生事件的监测预警能力较弱[3]。我国疾控中心专门建立了针对该类时间的应急监控系统，该系统对公共卫生事件中的安全风险管理、卫生疾控工作有着明确规定，要求各级卫生组织遵守《传染病防治法》的规定，严格执行卫生疾控任务[4]。但基层公共卫生机构在监测、预警公共卫生事件时，其预测能力较弱，尚未建立起有效的预警机制，数据采集、信息填报、卫生疾控分析机制尚未完善，对突发公共卫生事件的分析不全面，缺少对传染病趋势、规律、影响程度的判断和预警。

3.2 人才资源不足

人才是基层医疗机构应急管理的基础，但基层公共卫生机构在处理公共卫生事件时，对相关技术人才、专业医疗卫生人才较为缺乏，且现有的基层公共卫生机构人才质量不佳[5]。自2009 年起，我国疫病防控体系中的从业人员明显减少，人才供给少于实际的需求。比如根据相关数据，2020 年我国医疗机构约有1 016 000 个，基层医疗卫生机构约为960 000 个。但是2020 年我国基层医疗卫生机构诊疗人次数45.06 亿人次，基层医疗卫生机构入院4 276.18 万人，欠发达地区、贫困地区急缺卫生所等基层医疗机构[6]。另外，我国在培养基层公共卫生人才尚处于探索阶段，理论经验不完善，缺乏应急管理实践方面的技术理论，继而导致人才培养进展缓慢，使得基层公共卫生机构在应急处理公共卫生事件时，其应急管理效能不佳[7]。

3.3 应急预案不规范

应急预案是处理突发公共卫生事件的重要工具，规范、科学的预案能够保障公共卫生事件的应急管理效果，有助于降低该类事件造成的损失[8]。虽然多数医疗机构已经按照国家公共卫生部门的要求制订了公共卫生事件的应急预案，成立公共卫生事件应急管理办公室、应急管理制度。但一些基层公共卫生机构所制定的应急预案仍存在“不规范”“不科学”的情况，不便于公共卫生事件应急管理工作的开展[9]。比如，部分基层公共卫生机构的应急预案中人员分配不合理、职责划分不清晰，严重制约着公共卫生机构对相关事件的应急管理工作，使得突发公共卫生事件处理效果不佳。

3.4 医疗体系不健全

基层公共卫生机构属于国家基本的公共服务体系，在党的十九届四中全会中，国家提出积极健全基本公共服务制度体系的战略，确保社会治理过程中可以实现“病有所医、幼有所育、学有所教”等目标，以突出公共服务组织的普惠性和基础性，为人民的生活兜底[10]。但截至目前，基层公共卫生机构的医疗体系不健全，无法满足基层群众对公共卫生服务的根本需求。具体可体现在以下方面：①基层公共卫生机构的医疗卫生人才较少，缺乏专业人士，且人才流失严重。②基层医疗机构的医疗设施、诊疗条件不完善，物资配备、基层建设、分级诊疗机制不合理。③忽视公共卫生事件前预防监测的价值，更为关注事后应急处理。

4 基层公共卫生机构应急管理的有效策略

4.1 建立健全基层卫生预警监测系统

为强化基层公共卫生机构对公共卫生事件的敏感性，还应重视预警监测工作，通过有效的预警监测工作，使相关主体能够在风险问题发生后快速响应，快速处理事件信息。对此，需要基于计算机信息技术，建立统一的公共卫生事件风险预警系统[11]。该系统可利用云计算、大数据、建筑信息模型（building information modeling, BIM）等技术，识别公共卫生风险，研判风险内容，及时发布预警信号。在此基础上，基层公共卫生机构可按照系统中所披露的信息，排查公共卫生安全风险，发现异常尽快上报。另外，基于公共卫生事件的预警、监测结果，基层公共卫生组织可与应急管理机制联动，及时响应，控制相关事件产生的危害损失。

需要注意的是，基层公共卫生机构建设预警监测系统时，应取得相关部门的支持，使其发挥主导作用，支持系统建设、运行管理工作，可以在突发公共卫生事件后配合基层公共卫生机构实施应急处理、健康宣教等工作。另外，基层公共卫生组织还应不断提升疾控监测技术，定期优化公共卫生预警监测系统，联动网络直报、人员报告等监测体系，确保应急管理过程中信息数据的共享性。

4.2 积极推进基层卫生人才队伍建设

基层公共卫生机构应在医疗体制改革的关键时期，针对性解决组织内部存在的人员结构不合理、人才流失严重、医疗卫生人才专业能力有限等问题，积极推进基层卫生人才队伍建设，使其满足基层群众应对公共卫生事件的实际需求[12]。

①为解决基层公共卫生人才较少的问题，可在选聘专业人才的基础上，推行社区首诊、双向转诊、家庭医生制度，提升基层医疗卫生机构的应急管理能力，使其可以在重大突发公共卫生事件发生后起到防控作用。

②组织基层公共卫生人才参加培训活动，实施后续教育。通过培训和学习，让已有的基层公共卫生人才学习应急管理时的专业知识，锻炼其应对突发事件的能力。

③吸引周围群众到基层医疗机构就医，加强和群众内部的联系，切实了解群众需求，提升基层群众对基层医疗卫生机构的信任感。

④为建设高效率、优质的基层医疗卫生服务组织，基层公共卫生机构还应吸纳更多的年轻医疗人员、毕业生组建基层医疗队伍，同时和高校相互合作，共同育人，培养可掌握多项专业技能的应用型公共卫生人才，使其能够在公共卫生事件突发后承担起系统防疫、应急响应的责任。

⑤在建设基层公共卫生人才队伍时，还应优化基层人才管理制度，包括基层公共卫生人才财政补助制度、基层公共卫生人才薪酬分配制度和绩效考核制度，同时合理设置防疫津贴，吸引更多的公共医疗卫生人才。

⑥基层公共卫生机构还应吸纳适当的临床医学、信息科学、管理人才，优化基层人才结构，组建复合型的基层公共卫生人才队伍，使其能够在应急管理过程中做好预警、公共卫生风险防控、基层公共卫生应急处理等工作，为基层公共卫生治理提供专业支持。

4.3 促进公共卫生应急管理规范化

为保障基层公共卫生机构应急管理效果，还需进一步促进公共卫生应急管理规范化，完善相关的制度体系，为基层公共卫生机构提供应急管理依据，合理约束其应急行为，夯实基层应急规划、应急预案实施的基础[13]。

①坚持因地制宜，结合区域特点进行应急预案设计。基层公共卫生机构应结合地区内的经济水平、人员分布、以往公共卫生事件处理情况等信息，科学制订应急管理预案，将“安全管理”“医疗卫生管理”渗透在应急管理程序中，明确应急管理期间，公共卫生事件应急规划的重点[14]。比如，相关人员应根据实际的医疗卫生资源、公共卫生应急设施，以及相关的制度，合理制定应急预案。

②基于各阶段基层应急管理需求，完善相关的应急管理制度。比如，预防公共卫生事件时，应包含风险防范、应急处理时的社会动员制度，监测预警阶段包括信息分析制度、风险报告制度，应急处理阶段包括事件精准评估制度、应急联动制度等。

③为规范基层公共卫生机构的应急管理工作，还应合理设计公共卫生事件的监测和预警程序。目前，基层公共卫生机构的监测方法较多，基于信息化预警监测系统，基层医疗组织还应充分整合已有的应急管理资源，设置差异化的监测预警程序[15]。比如，不同疫病的预警监测、应急处理流程应符合其处理需求，确保应急管理资源利用最大化。

④加大应急管理工作监督力度。为使基层公共卫生机构应急管理工作规范化，还应重视公共卫生事件应急预案实施期间的监督工作，督促相关主体落实相关制度安排、应急规划。在此基础上，检查、指导应急管理工作，确定重点检查内容，以及公共卫生专项应急管理工作的质量核查，保证基层公共卫生机构按照国家相关要求进行应急部署。

4.4 完善基层公共卫生应急管理体系

为提升基层公共卫生机构应急管理质量，还应完善其管理体系，保证基层群众生命安全，夯实公共卫生事件应急处理基础。公共卫生应急管理不仅影响着公共医疗问题的处理，还会涉及国家治理、社会安全。

因此，需要结合当前我国基层公共卫生应急管理的不足之处，积极完善其管理机制。具体来说，基层公共卫生组织应结合应急管理法治基础薄弱、应急预案合理性不强、医疗人才流失严重等问题，从组织结构、人才配备、物资储备等方面入手，进一步健全基层公共卫生应急管理体系。

①加强公共卫生治理，构建以市县乡镇医疗卫生服务中心、基层卫生院、村卫生室、基层医院、市重点医院为一体化的公共卫生应急管理组织，使相关组织成为基层公共卫生应急管理的辅助单位。可以配合基层公共卫生机构加强疫病防控。

②适当增加基层公共卫生应急管理方面的投入，包括疫病预防时突发公共卫生防疫专项经费的投入，以及对应急管理期间医疗卫生人才、公共卫生管理人才、应急管理人才的各项投入。

③补充应急管理过程中健康宣教、疫病控制、公共卫生安全管理等方面的基础设施，及时完善相关的应急处理制度。物资储备、基础设施是基层公共卫生机构应急管理的前提条件，可以让基层组织有效处理各类突发事件，控制应急管理过程中各类风险造成的损失和危害。

④制定公共卫生事件的信息报送制度，确保基层公共卫生机构在获取到相关信息后及时进行数据共享，突出重大突发公共卫生事件应急管理期间，风险监测预警、信息研判、风险评估的价值。

4.5 夯实基层公共卫生治理基础

4.5.1 加强法治建设 基层公共卫生机构应急管理期间，还应通过法治建设，构建基层公共卫生应急管理法律体系。为使基层公共卫生机构依法推进应急管理工作，规范其应急行为，相关人员还应结合当前公共卫生事件应急处理相关的法律制度，落实基层公共卫生法治建设工作，为基层公共卫生机构进行应急管理工作提供法律依据，使其有法可依。

①按照基层公共卫生事件的处理流程、应急管理内容，补充公共卫生安全、医疗卫生治理、健康管理、生物安全、物资储备、应急处理等方面的法律条例。②结合应急管理需求，重视法律条例的适用性，确保基层公共卫生应急处理法治化符合实际需求，提升基层组织疫病预防和防控的法治化水平。③在完善法律制度的基础上，基层公共卫生机构应严格执法，严厉处理公共卫生事件应急管理时的违法行为。同时加强法律知识的宣传和普及，使基层群众知法、懂法、守法。④基层公共卫生人才培养时，还应以相应的法律法规、规章制度为前提，对其展开法制教育，确保在岗公共卫生人才的法律素养。

4.5.2 加强资源储备 资源是基层公共卫生机构开展应急管理工作的核心，只有加强资源储备，才能保障基层公共卫生事件的应急处理效果。具体来说，基层公共卫生机构在应急管理时需要直接面对基层群众，需要处理的事件较繁杂。丰富的资源储备可夯实基层公共卫生机构的治理基础，满足基层公共卫生治理要求。对此，需要适当增加基层公共卫生机构的人才、物资、资金投入，同时科学分配物资类型、数量、基本结构，建设相对完善的物资供应机制。此外，可打造跨部门、跨区域的基层应急管理物资供应、信息共享体系，确保应急管理过程中各类资源的充足。比如，突发公共卫生事件后，基层公共卫生组织可利用网络公开物资储备情况，联合周边区域清点已有物资，合理分配药品、防疫用具等物资。

5 结语

综上所述，公共卫生事件是非常复杂的危险事件，应对公共卫生事件对各组长的专业要求较高。基层公共卫生机构需要结合各类事件应急管理的实际需求，从人才建设、资源整合、制度等多个方面入手，完善公共卫生事件应急处理的条件，建立适用于基层的公共卫生应急体系。借此通过基层公共卫生机构应急治理能力的提升，促进我国基层医疗卫生事业的进步，打造基层公共卫生事件治理新格局。