广州市基层治理数字化转型创新路径研究

谢兴梅

摘  要  基层治理数字化转型是推动治理能力与治理体系现代化的重要举措，也是实现“数字中国”的重要内容。近年来，广州市大力推进基层数字化治理工作，取得了一系列的创新成果。研究发现，在推动基层治理数字化转型过程中，广州市在取得了一定成效的同时，也出现了不少矛盾问题，集中表现在基层数字形式主义、数字技术应用不合理、基层平台孤岛、基层干部数字素质不高等方面。针对上述问题，围绕干部这一关键要素，从转变干部政绩观、提升干部数字素养、强化民生需求导向、破解基层数字壁垒等方面提出了对策路径，以期能为基层数字化转型工作提供一定参考。

关键词  基层治理；数字化转型；路径；干部素养

在国家层面上，政府数字化转型是国家未来发展的重要任务。党的二十大报告指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。”广州市第十二次党代会对推动城市全面数字化转型作出部署，提出要以数字化转型驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。新时代，进一步推动基层治理数字化转型，对于提高基层工作效率，激发基层创新活力，提升服务群众的能力和水平，推动政府治理体系与治理能力现代化等方面都具有重要意义。

一、城市基層治理数字化转型的必要性

以云计算、人工智能等为代表的现代信息技术发展为创新基层治理模式提供了全新的可能，现代数字技术对于基层治理的影响是根本性的，推进基层治理数字化转型有助于极大地推动基层治理理念和方式的转变。

（一）有助于提升基层治理效能

推动基层治理的数字化转型，就是要构筑起各部门间的联动与协同机制，建设和完善信息共享渠道，完成对基层各类事务的全过程管控。[1]一方面，传统基层治理中的层级组织制度结构、工作结构和信息结构容易造成信息烟囱和行政壁垒，会在一定程度上影响行政效能。采取数字化方式赋能基层治理，基于统一的管理平台，可进一步加强基层各部门协调联动，强化信息共享，减少信息不对称现象，提升工作效能。另一方面，数字赋能基层治理能够重塑治理流程、合并同类项，减少重复性工作，有助于提高基层办事效率，方便办事群众，提高城市数字治理水平。

（二）有助于更好应对突发事件

当前，基层治理面临的不确定性和风险日益增加，传统的社会治理模式在应急反应、协调联动、现场处置等方面都存在天然不足，难以及时有效应对公共突发事件。推进基层治理数字化转型，可精准挖掘及解决群众需求以及各类主体信息不对称问题。同时，通过利用互联网、区块链和人工智能等技术载体，采取数字技术手段，可全面介入突发事件全过程，有助于化解基层治理风险，提升基层风险防范能力。

二、广州市基层治理数字化转型实践

广州市近年来积极探索城市数字化转型，探讨依托数字技术将政府基层治理逐渐智慧化的创新途径，从法治体系、平台建设、政务服务等多方面入手，积极构建数字基层治理新格局。

（一）不断适应治理新要求，打造全流程协同的数字法治体系

广州市注重规划引领与法治保障，不断优化基层治理数字化顶层设计，为推动基层治理数字化转型发挥了重要作用。面对广州基层治理数字化转型现状，2021年6月，广州市政府就加快基层治理数字化进程，推动数字技术对生活方式和社会运作模式的重塑赋能做了总体规划，正式将基层治理数字化转型提升到广州“十四五”发展战略高度。2022年，广州市人民政府办公厅印发《广州市数字政府改革建设“十四五”规划》，以推进数据资源一体化、深化基层减负为目标，对推动基层治理数据资源共享，促进数据回流赋能基层治理提出要求。广州市政务服务数据管理局印发《广州市公共数据开放管理办法》，提出“以需求为导向，依法有序开放公共数据”。此外，《广州市智慧政务服务条例》《广州市数据条例》等立法也正在推进过程之中，不断优化广州市基层治理数字化转型的顶层设计并形成相对完备的法治机制。

（二）不断推动数字赋能基层治理，打造超大城市现代化治理新范例

广州市在推进顶层设计的基础上，不断加强各类平台建设，推动数字赋能基层治理。在平台建设方面，一方面，加强综合指挥调度平台建设，实现基层治理过程数据化。通过运用大数据、人工智能、物联网等新一代信息技术，构建基层相关主体数据，推动实现事件处置扁平化管理。另一方面，全面加强平台建设，通过推行综合网格建设，实现网格化管理平台的融合，提升基层工作效率。在构建基层数字服务机制方面，广州市整合各类服务热线，打造“12345”便民服务热线，建立了全市“一号受理、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核”工作机制，针对群众投诉建议，第一时间跟踪处理，并将办理结果反馈至市民，接受群众评价，构建形成基层治理的闭环。

（三）聚焦基层群众现实需求，积极创新政务服务体系

近年来广州市从基层群众的需求切入，积极探索具有广州特色的基层治理数字化应用场景。第一，充分依托“穗好办”移动服务APP，运用大数据分析，构建基层数字化应用场景。市民可通过“穗好办”一站式办理个人和企业事项，让数据跑腿代替群众和基层干部跑腿，提升基层治理品质化。第二，实现了“穗智管”城市运行管理中枢，创新“数字孪生”城市治理模式，重构事件发现和处置方式，推进城市治理重点场景数字化应用。第三，启动“穗好办”APP、“穗康”智慧小程序，利用大数据和互联网技术深化应用场景，打造了风险等级查询、居民健康认证、在线预约等多项功能。第四，依托智慧社区建设，推进基层数字化转型。通过搭建“智慧社区服务平台”，在智慧医养、智慧安防、智能养老等领域构建场景，提升基层治理效率。

三、广州市基层治理数字化存在的隐患和问题

数字技术为基层治理提供了新的治理思路和治理工具，但是目前基层治理的数字化转型仍需要一个过程，通过实地调研发现，在实际运行中，同样暴露了一些隐患和问题。

（一）数字形式主义

目前，针对基层数字化建设的考核局限于量化指标，在这一导向下，基层工作人员为了完成考核要求，疲于填写各级报表以应付督察检查，形成新型数字形式主义。导致信息收集的准确性降低，数据“底数不清，情况不明”，削弱了决策的科学性，难以真正起到数据赋能作用。

（二）数字技术应用不合理

被寄予厚望的数字技术在应用过程中的某些方面却出现了“增负减能”的效应。[2]大量数字技术应用基层治理，提高基层治理效能，也方便了群众生活，但一些项目投入很大，产出并不高，容易造成资源浪费。

（三）平台孤岛与数据烟囱

在基层数字化转型中，广州市各部门积极推进信息化、数字化进程，各部门都建立了信息平台系统，方便了各级数据信息统计、协调，提高了工作效率，但各部门、各层级信息化系统独立建设、分散管理、各自为政的现象依然存在。职能部门缺乏数据共享和共同开发的内在动力。[3]党建、综治、民政、卫健、网格化管理、社会保障等不同信息系统之间标准不统一、接口不联通、信息不共享，形成部门间的平台孤岛和数据烟囱，既不利于各部门数据共享，也会导致基层工作人员疲于应对，甚至形成大量重复性工作。

（四）干部数字素质瓶颈

数字化转型对基层干部的知识结构和信息素养提出了新要求。很多基层干部理念认识不足、对数字化不信任、知识结构跟不上工作要求。街道没有专职负责数字化工作的人员，基层干部年龄总体偏大，对数字化工作的学习意愿和学习能力不强。

四、广州市基层治理数字化转型的创新路径

推动基层治理数字化转型，关键在人。本文围绕转变干部理念认识、提升干部数字素养、破除基层治理数字壁垒、构建基层数字化应用场景等方面提出了创新发展路径。

（一）转变政绩观，全面整治数字形式主义

基层数字形式主义与数字技术应用不合理，其根本原因还在干部自身，根源在于基层领导干部的政绩观。因此，各地要结合自身工作实际，一是进一步调整工作导向，多务实少务虚，尽量精简不必要的各类表格，节约基层干部时间精力抓落实，防止数字形式主义束缚基层干部的手脚。二是基于工作实际，推动基层属性权责一致。制定完善基层单位权责清单，明确工作职责，健全不同部门之间合作协调机制，增强部门合力，最大化发挥基层数字化治理效能。三是完善基层数字化考核评价机制。转变考评理念，摒弃唯数据、唯排名、唯投入等显性指标的考核导向，更加关注工作实效与群众满意度等指标，坚决破除基层数字形式主义。

（二）加强教育培训，提升基层领导干部数字素养

基层治理数字化转型应是一个长期且动态调整的过程。[4]在此过程中，干部队伍是政府履职的具体承担者，也是数字化建设的发起者、执行者，只有干部队伍数字素养强，基层治理数字化转型才能更加顺利、更有成效。首先是理念认识的转变。要进一步加强教育引导，将数字赋能、大数据思维等理念融入基层治理，帮助基层干部走出认知的“舒适区”，消除对数据治理的畏惧心理，树立正确的数字观念，主动拥抱数字化，配合数字化工作。其次，加强领导干部数字素养培训。围绕互联网思维能力、信息化应用能力、数字化发展能力、维护安全能力、网络人文关怀，加强相关技能培训，不断提高基层干部数字化判断力、数字化决策力、数字化领导力、数字化风险抵抗力与数字化温暖力，锻造一支政治过硬、业务过硬、技术娴熟的基层数字化专业干部队伍。最后，搭建全员数字素养和数字技能培养体系，通过集中培训、线上培训、鼓励自学等方式，提升全员数字化应用能力和水平，全面夯实基层治理数字化转型工作基础。

（三）聚焦治理要素，破除基层治理数字壁垒

破除数字壁垒是基层治理数字化转型的关键问题，广州市政府需要统筹聚焦各部门之间的治理要素，促进基层治理数字化转型。第一，要建立统一的数据标准和数据规范，推动和完善数据使用准则以及数据平台对接方式。第二，减少信息系统数量，减少信息和系统冗余，大力推动面向群众、企业和基层单位的政务服务应用系统的集约建设。第三，优化系统设计，使基层工作人员能够快速录入和检索所需内容，切实减轻基层工作人员数据采集及向上填报的工作负担。此外，应用系统的设计要与居民需求相匹配，提升用户体验。第四，完善基层数字化基础设施配置，加大对基层治理智能化工具的资源投入。

（四）围绕民生需求，构建基层数字化应用场景

基层治理数字化转型，初衷和目的是提升工作效能，更好服务广大群众。不能为所有人服务的数字化转型不是真正的数字化转型。[5]针对这一点，广大基层干部要始终保持清醒头脑，紧紧围绕民生需求、工作实际推动基层治理数字化转型，构建数字化应用场景。第一，要以问题为导向，推动就医、出行等最具普适性的应用场景落地试点，呼应群众的热点难点。第二，要不断拓展数字化应用场景，形成可持续的数字化应用场景，以“穗好办”等场景应用为基础，实现基于数字身份在特定领域数字化转型的典型示范，将智能元素融入基层治理。第三，打造“反向扫码”及“卡码联动”等应用场景，有效解决老人、学生等无智能手机群体公交出行扫码不便的问题，展现数字化温暖力。

参考文献：

[1]韩沙.基层治理数字化转型的迫切性、挑战性与突破点[J].领导科学，2021（12）：28-31.

[2]吳建南，王亚星，陈子韬.从“增负减能”到“减负增能”：基层治理数字化转型的优化路径[J].南京社会科学，2023（07）：86-93.

[3]赵欣.基层社会治理数字化转型的现状及优化策略[J].湖南社会科学，2022（05）：80-89.

[4]容志，吴磊，李婕.公共价值驱动的基层治理数字化转型：基于“两张网”运行的观察[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2022，58（01）：49-62.

[5]李建宁，钟玲.基层社会治理数字化转型对数字弱势群体的影响及对策[J].领导科学，2022，（02）：103-106.

本文系2023年度广州市委党校新型智库课题“广州市领导干部数字素养提升研究”（编号XKZD202307）的阶段性研究成果。

【责任编辑：张卓】